“官本位”价值理念的根源及消解路径——基于环境——价值——制度的分析

□ 梁满艳

（⒈武汉大学，湖北 武汉 430074；⒉湖南商学院，湖南 长沙 410205）

“官本位”的概念“包含了官本位意识、官本位思维、官本位文化、官本位机制、官本位现象、官本位行为等多方面的意思。”［1］这些意思离不开把官本位作为一种价值理念。为此，可以借环境——价值——制度三者之间的逻辑关系来剖析官本位的本质，探索官本位的根源，并寻求消解路径。

一、从公共权力腐化角度剖析官本位的本质

“官本位”一词由“官”＋“本位”两部分组成。“官”字在现代汉语词典中有四个方面的解释，其中第一个解释是“政府机关或军队中经过任命的、一定等级以上的公职人员”。也即公共权力的掌控者。“本位”，即以某对象为主体或中心。所谓官本位，就是指以官为首，把做官当作人生的终极追求，并认为官是衡量一切（尤以人们的社会地位和人生价值为先）的一般等价物。由此可见，官本位超越了“官”＋“本位”的基础含义，成为一种价值理念。若是为官者专注于履行好公仆职责则无可厚非，若是为官者把官职与官权当作自己的私家财产，则官的本来涵义就发生了异化，公共权力就会腐化为其目的的对立面。因此，官本位是公共权力发生腐化的结果。本文探讨的正是此种意义上的官本位。

（一）官本位的诱发机制是附着在官位上的特权

“特权”就是特殊，就是不一般，其破坏了公共权力普遍一致性的原则。这种特权与特权主义集中表现为以“官”的意志为转移的利益特权，公共权力的运行以“官”的掌控者的利益和意志为最终的出发点和归宿，正是这种潜在的私本位的利益特权诱导官位的占有人和社会群体趋之若鹜。这种特权的存在，一方面是由于人事行政制度的缺陷造成的。如干部选拔任用提名制度欠缺、领导干部差额选举与竞选制度欠缺、公务员分级分类考核评价制度欠缺、领导干部引咎辞职再次启用制度欠缺、领导干部财产申报与公示制度悬而未决等等。另一方面则与权力的内部监督缺乏实效性、外部监督缺乏独立性的监督制度密切相关。正是人事制度漏洞百出与失监的权力马太效应二者之间相互支撑，使得官本位牢牢俘获了官职的占有者与官职尚未占有者。

（二）官本位是一种官贵民轻的等级行政文化

“等级”破坏了公共权力归属于全体公民的平等性原则。一方面，这种行政文化与社会契约论是根本对立的。卢梭的社会契约论主张主权在民，认为主权者的约定（契约）是一切合法权威的基础。政府是主权者的执行人，而非主权者本身，政府中的执政者只是受委托来行使行政权力，他们的职能不是契约的结果，而是以主权者的名义行使被托付的权力，应该是民贵官轻。而官本位所塑造的则是官贵民轻、让主权置于执政者手中，这显然超越了契约论的内在规定性。另一方面，这种行政文化与现代社会倡导的以人为本、人人平等的民主行政文化也是根本对立的。这种行政文化观念“在对待官与民二者关系的问题上，官本位突出官权，忽视民权，官是主人民是仆，官民关系颠倒；在领导与管理活动中，官按其价值观念来评价、决定和操纵民的行为，而民只有服从的权利”。［2］

（三）官本位是行政过度集权的结果

“过度集权”破坏了公共权力委托人对代理人进行监督的正当性原则。行政过度集权导致只有官对民进行自上而下单向控制关系的存在，而不可能存在民对官进行自下而上监督的正当法律关系的存在。如在全国人大代表职业构成中，党政干部数量大体呈上升趋势，其中第四届干部代表占11．2%、第五届干部代表占13．38%、第六届干部代表占21．4%、第七届干部代表占24．7%、第八届干部代表占28．3%、第九届干部代表占33．2%，第十届干部代表占32．44%。［3］结构与功能相适应是管理领域最一般的问题之一。目前这样一种党政官员过多的代表构成必然导致人大的监督作用难以发挥。在这种情形下，官职的占有者就会尽一切所能发挥“官”的控制力，让非官职的占有者臣服于其下，这进一步导致行政集权走向绝对化。

（四）官本位反映的是一种官职崇拜的行政心理

“官职崇拜”破坏了公共职位的非人性化原则。中国的“官本位”文化源于秦王朝的创始人赢政。其开创的郡县制就是由皇帝直接任命各级官吏 （包括基层管理者）来治理整个国家，从而达到削弱地方势力、把权力集中到中央的目的。由皇帝直接任命意味着“官”就是荣誉的象征，官成为社会最尊贵的阶层，官成为衡量一切（尤以人们的社会地位和人生价值为先）的一般等价物。这样一种政治文化传统遗留到现在就演化为官职崇拜的行政心理。官职崇拜，背弃了马克斯·韦伯科层制组织的一个显著特征，即公共职位的非人格化。官职崇拜并不是崇拜官职本身，而是与官职一体化的官权，官本位就是官的人格化，其一方面反映了官职占有者的心理期待与行为选择，另一方面也反映了其他社会组织和人员的价值偏好与行为导向。

二、从环境——价值——制度三维关系中探寻官本位的根源

在叔本华看来，因果律是先天固有的，作为普遍的规律，外部世界一切实在的客体都一无例外地服从这一规律。因果律表明，如果较前的变化（原因）出现了，由此而引起的后来的变化（效果）就必然要发生。始于20世纪80年代的官本位概念绝不是自觉形成的，也服从于因果律的这种必然性。

（一）环境——价值——制度的内在逻辑关系

官本位是公共人事行政范畴内的一种价值理念。“虽然公共人事行政体系庞大、内容繁杂，但贯穿公共人事行政理论和实践的有三个核心概念和要素，或者说可以从三个层次来理解公共人事行政，那就是：环境、价值与制度。”［4］（p24－26）而“一定的人事管理制度是在特定的价值观下制定出来并付诸实施的，制度是对人事行政价值的体现和回应，而价值的形成依赖于一定的环境，并随环境的不断变化而变化”。［5］也就是说，在构成公共人事行政系统的三个核心要素中，环境是价值形成与制度产生与变迁的基础，价值是公共人事行政的核心，制度是对价值的体现和回应，是价值的外显形式。环境、价值与制度三者之间相互依赖、相互制约，共同作用于公共人事行政系统。其关系如图一所示：

图公共人事行政系统中环境——价值——制度的逻辑关系

（二）官本位概念中的环境、价值和制度

⒈环境。根据行政生态学和系统论的观点，任何事物都离不开一定的环境。所谓环境就是影响生命机体生存与发展的各种社会因素和自然因素的总和。在我国，官本位有适合其生存的政治、经济、文化土壤。

经济环境。经济基础决定上层建筑。伴随我国社会发展的经济形态是漫长的自给自足、封闭滞后的小农经济。农耕社会对（单一）权威的服从是官本位滋生繁衍的社会经济基础。在封建社会，国家严格掌握土地（人们生存的经济命脉）的配置权，加之没有自由的商品经济，这就构筑了旧中国“官本位”意识滋生和盛行的社会基础。在当代中国，官本位则是计划经济体制的产物。计划经济体制下，政府掌握着社会整体资源尤其是经济资源的一切权力。当时我国还没有放开经济发展的自主权，从经济上谋取私人利益还缺乏政策支持，政府控制经济资源，因此人们就有了行政权力意味着一切的观念。官本位其实是物质利益终极追求的内在反映。在现代中国社会，经济落后的地方权力较单一化，人们的官本位意识相对强烈；而经济较发达的地方权力则相对多元化，人们的官本位意识相对淡薄。

政治环境。制度文化即政治文明，是有别于物质文化与精神文化的人类创造物。现代中国是从漫长的封建社会脱胎而来的，避免不了路径依赖性的特点。封建社会的特性就在于其集权、等级与专制的政治实践。一方面，封建社会严格的社会等级制度与官员职业特权制度勾结。封建社会实行严格的“等级分层”，等级制度肯定了人有尊卑贵贱之别，加之在封建专制社会，官员少监督而多特权，这种封建等级制度和官员职业特权制度相结合演化成了畸形的社会大众意识。官僚阶层对社会政治、经济资源的垄断和控制，形成了凭借官职等级控制、支配社会资源的利益驱动和价值导向。这种权力马太效应给一般百姓的示范性是显而易见的。在这样一种政治环境下，寻求一官半职必然成为每个国人的政治追求。另一方面，高度集权的政治架构与封建专制制度并存。权威是官本位意识生发的基础。封建社会是高度集权的社会，整个社会除了皇亲国戚之外就是皇帝的官吏们能吃到皇粮，而其他人等只有劳作。以漫长的“官本位”为特征的封建专制历史不断给国人以提醒，要想改变命运，除了“做官”别无它法。所以，升官和发财被国人顺理成章地联在了一起。“升官发财”是一种理念，更是一种中国式的生活哲学。实践表明，民主、法制水平越高的国度和社会，其官员也越接近“平民化”，官本位意识也越淡薄。

文化环境。我国的传统政治文化是建立在小农经济和专制集权政治制度之上的，其特点是权威崇拜，主体意识淡薄，依附意识浓重。传统政治文化的支柱就是儒家学说。历史学家黄仁宇认为，中国官吏制度的价值体系是儒家的以德治国思想。儒家思想的中心即重视仁、义、礼等伦理道德观念，以德代法，而其德又无公私之分，“修身、齐家、治国、平天下”，治国如治家，治家先修身，修身则以孝为本。因此，儒家的以德治国就是典型的人治。这导致大众功利求官思想日渐浓烈，价值取向趋向官本位化。“中国的政治组织及其承担者的这种日益发展的官僚体制结构，已在中国人文传统上刻上独具特色的印记。”［6］（p127）“官本位”是封建官僚制度的精神附着物，同时，因其是儒家“礼制”和“人治”思想的体现，是集权官僚制的具体形式，所以，它也是官员们以行政权力谋取个人利益、实现个人价值的依据。

⒉价值。马克思曾说过：“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足的外界物的关系中产生的”。［7］（p406）根据马克思的这一论述，价值是主体的人与客体的物或者人的相互关系中，客体对主体的积极作用。“官本位”认为“官”这一客体对人这一主体有积极作用，坚持以“官”为本，把是否为官、官职大小当作人生的最高价值追求，“官”成为一切价值的源泉，官位和权力成为衡量人的价值和地位的基本尺度，一切服从于官级地位。这种以官为本、以官为尊、以官为贵的价值观严重误导了社会公众的价值取向，诱使人们通过“当官”来改变自己的社会地位。中国的老百姓最恨的是“官”，可心底最羡慕的也是“官”。“官”是中国人又爱又骂又恨的角色。

⒊制度。在环境、价值、制度三维关系中，环境是价值形成与制度产生与变迁的基础，价值是核心，价值的实现依赖于制度，制度是对价值的体现和回应。官本位作为一种思想意识和价值取向，是通过具体的制度安排来保障和实现的，这就是以不公平的社会分配制度和以等级特权为核心的官僚制度。资源分配制度的某种偏离造就了现在的“官本位”。现如今，在我国不少地方，一些公职人员特别是领导干部，在待遇方面“能上不能下”，这种“待遇终身制”不仅违背了责、权、利相统一的分配原则，也使“官本位”思想日趋严重化。而不合理的选官制度又成为官本位的推动力，以等级特权为核心的官僚制度具有其特有的封闭性，权力制约制度的缺失更加剧了官员的特权。

三、从公共秩序角度探析官本位的危害

（一）公共价值导向扭曲，社会秩序遭受破坏

在官本位意识下，官职人格化，公共行政以“官”的意志为转移，给官职占有者带来了无限权威与资源。官本位“以颠倒的官民关系致使政治权力机关的官僚由社会公共权力中的服务者异化为凌驾于社会的主宰，而其应该倾力服务的对象却被置于随意管制的地位”。［8］这给民众以权力无限美好的教导，致使公共价值导向被扭曲：一方面权力崇拜成为社会主导性价值追求；另一方面官位的占有者过度运作权力，使公共权力走上了民众的对立面。如一些地方和部门选人用人公信度不高，拉关系求照顾，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止，这种种行为极大地破坏了为其他一切权利提供基础的社会秩序。

（二）潜规则甚嚣尘上，显规则日渐式微

官本位的另一个后果就是潜规则盛行。潜规则是相对于“元规则”、“显规则”而言的，是指没有明文规定但又被广泛认可与遵从的一种为人处事规矩。这种私下认可的行为约束在实际上得到当事人明确认可并遵从，背离了正式制度规定，侵犯了正式制度所维护与分配的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，这也是潜规则的生存策略。正是潜规则的这种隐蔽性，为当事人进行规则替换、获取正式规则所不能提供的利益提供了绝好的土壤。在潜规则猖獗的时代，显规则日渐式微，官场形式主义及官僚做派等成为必然。

（三）人治美化为目的，法治屈尊为手段

官本位意识缺乏对权力之合法性的追究，导致出现人治为目的，法治为手段的现象。其实人治与法治最本质的区别就是对权力来源的追问。马克斯·韦伯在《经济与社会》中根据权力的来源将社会中合法的统治方式分为法理型、传统型和魅力型统治。法理型统治信奉法律，法律代表了一种大家都遵守的普遍秩序。传统型统治相信按照传统惯例实施统治的合法性。魅力型统治则是确信一些极具超凡个人魅力的领导人的统治。在这三种统治方式中，法理型统治是典型的法治，传统型和魅力型统治大致相当于人治，而魅力型统治更凸显人治色彩。在韦伯看来，魅力型统治属于典型的“人亡政息，人存政举”，因而是一种不稳固的、不能持久的统治形式。而法理型统治以大家普遍遵守的法律为至上的秩序，不受人性化因素的制约，因而是理性的、规则化的。官本位意识骨子里认可的不是由法律确认的社会秩序，也没有认可法律的至上性，更不会意识到所占据的官位的合法性，由此人治美化为目的，法治屈尊为手段就难免了。我国官场向来就有官大一级压死人的说法。法定的事不按法定的要求办就是明显的人治。人治的随意性、偶然性、歧视性、差异性等特性给整个社会带来了不安定的因素，埋下了不公正的阴霾，给社会秩序带来了潜在破坏。

四、环境——价值——制度三位一体的消解路径

遵循环境——价值——制度这一分析路径以及现代行政学以民为本、主张法治、公共服务、代表性、民主等的内在要求，官本位的消解可以从如下几个方面进行：

（一）环境改造

⒈加快发展市场经济，健全公正、法治的市场经济运行环境。市场经济在我国的发展还属于初级阶段，其运行环境建设滞后，经济交易平台还不完善，市场主体的合法经营与收益也得不到足够的法律规范保障，但非合法交易（诸如领导批条子、关系交换等寻租活动）却能获得巨额利益，这种不按显规则出牌却能真正得利的反差给已有的法律规范带来了致命打击。由于计划经济体制的影响，权力的掌控者时刻染指私人经济领域，成为非合法交易背后的操盘手。这种现象给民众以反复教育，即权力的马太效应。经济基础决定上层建筑，要想把隐藏在显规则背后的潜规则拉出水面，让其充分暴露在公共视野中，只有加快发展市场经济，为市场交易主体建立健全公正、法治的市场经济运行环境，使官本位失去其赖以生存的经济基础。

⒉加强对公共权力的约束，营造亲民、公开的行政权力运行环境。官本位是一种等级行政理念，与“民本位”根本对立。它的一个直接后果就是造成官与民之间的隔绝，官与民相互疏远。这一方面给权力幕后交易带来了便利，另一方面导致官民相互不信任感增强，政策缺乏公民认可，政策执行丧失民意支持。公共权力失监，只会使官民之间越走越远，进而导致社会管理困难和社会秩序混乱。为此，必须加强对公共权力的监控与约束，使官位的占有者时刻明确自己手中权力的归属，营造亲民、公开的行政权力运行环境，使权力在阳光下运行，真正还原公共权力的初始面目。

⒊剔除传统文化糟粕，建设公正、平等的民主法治文化环境。“官本位”是儒家“礼制”和“人治”思想的体现，尽管儒家学说在我国历史上地位显著，在当代也有其可借鉴之处，但其治国理政思想在倡导民主法治的时代并不合时宜，反而成为创建民主法治社会难以轻易跨越的诺曼底。现代社会主张主权在民，遵从法律的至上性，而非完全依靠某个或某些贤人的个人品德。因此，铲除官本位必须在传统文化上动刀。通过创建一个公正、平等的民主法治文化环境，宣扬人人平等、自我管理、法律至上的社会生活模式，使官本位失去追捧的社会文化根基。

（二）社会公共价值体系重塑

⒈倡导多元价值观。价值观是指一个人对客观事物的评价和看法。一方面表现为价值取向；另一方面则表现为价值尺度，成为人们判断客观事物有无价值及价值大小的评价标准。价值观是世界观的核心，是驱使人们行为的内部动力，它支配和调节一切社会行为。价值观是后天养成的，一个人所处的社会生产方式及其所处的经济地位，对其价值观的形成有决定性的影响。这种价值观的界定，意在说明价值观与价值体系具有导向性与评判性的重大作用。因此，倡导并建设多元价值观，诸如法治、奉献、自由、民主、契约、劳动等，转移对权力利益的过分信仰与崇拜，提高对其他价值观的关注度与向往意识，使全社会形成多元化价值追求与评判标准，以促进社会各项事业的健康发展。

⒉对公务员进行正确的权力观教育。但丁在《论世界帝国》中提出：“公民不为他们的代表而存在，百姓也不为他们的国王而存在；相反，代表倒是为公民而存在，国王也是为百姓而存在……虽然从施政方面说，公民的代表和国王都是人民的统治者，但从最终的这方面来说，他们却是人民的公仆。”［9］但丁以非常简朴的语言道出了权力公共性的本质，即一切权力属于人民，而政府与人民的关系就是一种通过宪法和法律来相互约定的契约关系。人民之所以需要选举官员和建立政府就是强调人民为了得到秩序、安全和自由，这是官员和政府的角色，是其可以存在下去的唯一理由。为此，要着重抓好公务员的权力观教育，使广大公务员正确认识手中权力的性质，塑造公职人员社会公众利益至上的价值观念，同时，把制度教育引入到思想教育中去，以增强破除“官本位”的自觉性和针对性，杜绝特权意识和特权行为，避免以权干涉法律或者以权压法。

（三）制度建设

⒈改革不合理的人事行政制度。不合理的人事行政制度是官本位的推手。当前，我国干部选拔任用的民主机制不够健全、干部竞争择优机制不够完善、干部约束激励机制不够有力等现象的存在，官本位是其始作俑者。对不合理的人事行政制度进行改革，要在坚持民主、公开、竞争、择优这四大基本原则的前提下，着重对如下几个方面的制度进行改革与完善：一是建立健全主体清晰，程序科学，责任明确的干部选拔任用提名制度；二是把领导干部的产生由选拔变为选举，并使差额选举、竞选（可以从县处级开始试点探讨）做到真实化、经常化、制度化、规范化；三是健全各级各类公务员的考核评价机制。着重对考核指标体系设置的科学性、考核主体参与的广泛社会性、不同考核主体考核的权重以及考察结果后续运用的强制性方面进行改革；四是建立健全公务员特别是领导干部财产申报与公示制度，尤其要加强公示制度的公开性；五是充分发挥人大代表的法定作用。一方面是实现代表职业化与常任化，破除人大代表与党政机关工作人员身份的重叠性；另一方面是提高代表们的政治参与意识与能力。

⒉完善权力制约监督制度。“官本位”文化之所以有强大而深厚的影响力，根本原因就是权力马太效应作崇。因此，只有把权力限定在保证其职能完成的范围内才不至于“以公谋私”。表面上看我国的监督机制已构成一张天衣无缝的网，但这张网重道德约束、政治约束、事后约束，轻法律约束、利益约束、事前约束，致使我国的监督机制呈现出内部监督缺乏实效性，外部监督缺乏独立性的特点。这种监督机制使行政权力的受约性有限，监督压力不足。要改变这一现状，必须完善权力制约监督机制，使分层（事前、事中、事后）约束制度化。事前约束制度化包括制定详细具体的公职人员行为规范（政治行为规范、业务行为规范、廉政行为规范、道德行为规范、人际关系行为规范等）及加强专项约束制度（财产收入申报与公示制度、公职人员责任追究制度）。事中约束制度化包括强化监督机构的独立性以及加强群众监督。事后惩处制度化包括设置多层惩处形式与惩处程序完备化。我国目前惩戒处分形式较多使用名誉罚和身份罚，可以探讨多借鉴国外的惩戒手段。［10］

官本位是现代公共人事行政的毒瘤，极大地破坏了公共人事行政设计的公共性、服务性要求，其成为一种价值理念、价值尺度离不开外部环境的形塑，而这一权力价值观的实现又有一定的制度做支撑。因此，破除官本位，还原官职的法定面貌，必须努力进行环境改造、价值重塑、制度建设。

［1］汪风清．官本位略论［J］．江西行政学院学报，2002，（03）．

［2］［8］池如龙．官本位产生和发展的历史根源［J］．社会科学，1999，（02）．

［3］郭庆珠．人大代表职业构成限制的宪法学思考——以新疆限制公务人员代表比例事件为切入点［J］．人大研究，2009，（06）．

［4］克林格勒R，纳尔班迪J．公共部门人力资源管理：系统与战略［M］．中国人民大学出版社，2002．

［5］周伟，李和中．中美公共人事行政的差异比较——基于环境、价值、制度的三维分析［J］．中共四川省委党校学报，2012，（02）．

［6］（德）马克斯·韦伯．儒教与道教［M］．江苏人民出版社，1997．

［7］马克思恩格斯全集（第一卷）［C］．

［9］柳成焱．“人民公仆”提法的历史由来［J］．中共贵州省委党校学报，2006，（05）．

［10］吴雨欣，包亦亦．对公务员实施“负激励”中存在的问题与对策［J］．学习月刊，2008，（02）．