城镇化与城乡社会保障制度统筹发展研究

汪国华

一、社会保障制度城乡分割的历史剖析

1.城市社会保障制度围绕“单位制”设计

新中国成立之初，面临内忧外困的形势，必须迅速壮大工业，全力组织生产以应对发达国家的围逼和国内经济的短缺。这种情况下，工人便成为这个社会当然的生力军和主力军，中国社会进入了独特的“单位制社会”形态，〔1〕中国的福利制度是完全通过单位来管理的，受益人只包括单位的职工。〔2〕围绕工人绝对地位和单位制度社会需求，社会保障制度设计便以满足职工需求进行设计。

2.户籍制度使二元社会保障制度开始形成

1958年，我国决定推行户籍制度之时，重要的考虑是因为城市已经容纳不了太多进城的农民。但是，户籍制度的设计超乎了预计的效果，它不仅使得农民失去自由迁徙的理由，同时，也使得城市居民自然地视农民为“外来者”。城市人和农民成为完全不同的身份，经过长期制度积淀的身份，逐步形成了层级。层级一旦形成会进一步固化身份，使得群体之间的界限非常鲜明。如此循环，经过上层制度设计，形成社会认同，使得城乡社会保障制度在短期内弥合的可能性非常小。身份证的实行造成了两个完全不同的场域，在两个场域中，政府实行的是不同的社会保障制度。〔3〕探讨统筹城乡社会保障制度的时候，需要考虑已经形成和固化的身份制度。

3.合作化运动固化了二元社会保障制度

农村合作化运动时期，城市的社会保障制度建设有条不紊地继续运行，尤其是城市医疗保险制度中，职工家属半免费地享受医疗保险是单位福利的延伸。合作化运动期间，伴随着毛泽东“把医疗卫生的重点放到农村去的号召”，一场声势浩大的农村合作医疗运动开展起来，这场运动其一，强化了农村医疗合作制度的重要性，但忽略了养老保险等其他社会保障制度的建设;其二，进一步确定了农村合作医疗制度的农村、农民和合作化运动的属性，使其与城市医疗保险制度完全不同。在独特的社会时空条件下，农村社会保障制度得以正常运行，并赢得高度赞誉。

4.市场化改革形成城乡社会保障体系的鸿沟

改革开放之后，农村社会保障制度缺少政治主体的依靠和权力主体的呼吁，长时间内农村社会保障制度是缺失的，农村合作医疗参合率滑至4%。由于财政汲取能力的减弱、〔4〕农村社会保障出资主体的争议和城市现代化建设的需要，农村的各项社会保障制度建设被搁置。城市工业社会发展的需要和单位主体地位的进一步强化，需要中央财政和省市财政不断地注入资金到城市社会保障。同时，由于农村社会保障主要出资主体消失，中央政府、地方政府和医疗机构等在博弈中僵持。这种情况之下，城乡两种社会保障制度朝向两个不同的方向发展。

经过纵向分析，城乡社会保障制度存在本质上的差异，农村社会保障制度与城市相比，具有显性的三个特征，社区性、低层次性和非制度性。〔5〕其原因有三个方面，其一，城市形成的“单位制社会”与工业化、城市化进程相匹配;其二，农村社会的政治运动推动而形成的社会保障制度是短暂的，农村合作医疗依靠的是人民公社制度、中草药和合作医疗制度;其三，城乡社会保障制度设计的类型存在差别，农村基本以合作医疗为主，辅之以五保制度等，城市社会保障制度设计则较为完备。

二、城乡社会保障制度统筹的必要性

(一)城镇化运行的内在逻辑

1.改革开放后城镇化推进的速度明显提升

改革开放之后，农村的养老保险和合作医疗制度建设几乎处于停滞状态，其他各项社会保障制度更是如此。家庭联产承包责任制的推行，使农村社会保障有了家庭和土地的替代角色，尤其是进一步强化了家庭保障的责任，国家则自然地退出了农村社会保障领域。这一时期的农村，一方面为城市的工业化和城市化发展提供了充分的生活必需品，如粮油等，另一方面，随着征地加速，可耕地减少，大量的农民流入城市，为工业化准备了大量的劳动力，带来城市整体经济水平增长;再者，农村人口流入城市和城镇征地加速，提升了城市化水平。由此不难发现，虽然农村社会保障制度缺失，但是，城市化水平即城市基础设施、公共服务、人口软实力和城市人口比重等反而有了明显的提升。这种现象在西方社会和亚洲学者眼中被称之为“中国奇迹”甚至“中国模式”〔6〕。农村社会保障制度的缺失似乎为城市化水平的提升准备了动力。

2.农村社会保障制度建设的停滞给城镇化加速增添了障碍

其一，SARS病毒考验中国农村公共卫生体系。由于传播渠道的改变引发谣言，城市和农村均出现不同程度紊乱，尤其是农村地区。其二，缺少社会保障的农村劳动力给城市建设带来双重效应。在“生存——经济预设”〔7〕条件下，城市工资水平、工作条件和生活方式等的吸引，使得大量的农村劳动力流向城市。他们一方面为城市创造财富，发展自己的能力，另一方面，则要享受政府的公共服务，包括部分社会保障。其三，农村庞大的老年人口带来的系列问题成为社会保障制度建设和城镇化建设的重大挑战。我国拥有2亿左右老年人口，主要集中在农村。大量农村劳动力无归期地外出，使得传统的家庭养老和土地养老模式不能复返。缺少农村精英的农业生产只能外包，老年人口无法依靠农业生产的收入实现养老;同时，子女的长期外出，家庭养老的日常化特征根本无法实现，这更深层的是给城镇化带来巨大挑战。

(二)城镇化与社会保障制度建设关系演变与效果分析

理论上，一方面，随着工业化加速和城市化水平提升，社会保障制度建设获得了重要的制度和资金支撑。工业化国家不断地从管理型向治理型转变，福利型国家初步显现。〔8〕福利国家制度为社会保障制度建设提供了有利的制度依据，国家为公民谋福利是当然的。〔9〕并且，在社会保障和社会福利供给主体方面实现了政府、民间组织和市场参与等多元化模式。另一方面，社会保障制度的发展有利于城市化水平提升和工业化推进。社会保障制度的建立和健全，完善了工业化和城市化的制度支撑体系。社会保障制度为劳动力生产和再生产提供了基本保障，为财富创造奠定基础。依据中国社会保障与城镇化发展经验，两者关系不断地发生变化。

1.城镇化与社会保障制度之间关系演变

其一，城镇化与工业化建设的加速推进，城乡社会保障制度非对称运行。20世纪80年代以来，在乡镇企业、经济特区等特殊经济组织形式带动之下，中国城市化出现了高速推进。城市人口不断增加，城镇化水平不断提高。城市社会保障制度有效运行，城市医疗、养老、最低生活保障制度等保障了城市工人和居民的生产与生活。相比之下，农村社会保障制度建设则明显停滞，国家与各级政府不再向农村社会保障注入资金，农村社会保障制度处于自我管理阶段。〔10〕其二，国民收入的高速增长与基本公共服务包括社会保障的低投入。改革开放后的很长一段时间，即便对城市基本公共服务包括社会保障有一定投入增长，但是，相对于国民收入的增长速度而言，这种增长是微不足道，对农村公共服务投入更是非常少。其三，城镇化与社会保障制度从悖论运行逐步向正常回归。回归常态的契机在于21世纪世界爆发的金融危机和国内诸多突发事件，如公共卫生事件、自然突害事件和群体突发事件等。这些事件的密集爆发，使得政府的行为倾向发生变化，经济发展与社会发展地位趋同，相关社会政策也相继出台。

2.城镇化与社会保障制度悖论运行的原因

对于这种悖论关系，可以从不同角度给予解释，财政分配制度的不均等、城乡二元体制的设计、政府体制改革的滞后、发展观念的落后等。把视角伸向历史时，国家、市场与社会的关系演变具有很强的解释力:

其一，赶超战略时期国家主义的凸显。在这种状态下进行工业化建设，只能借助以农补工的方式。在如何补贴城市、补贴时长等方面，农民完全没有能力去协商，只能任凭中央政府的安排。农村之所以被牺牲，重要原因在于国家与社会力量的严重失衡，国家占绝对主导。其二，改革开放后经济取向忽略社会公平，市场崇拜盛行。改革开放之后，市场经济成为嵌入国家与社会的重要机制，〔11〕国家与市场相互捆绑，国家的角色从以前的绝对权威，变成受制于市场，同时市场也受制于国家，社会仍然是局外人角色。其三，进入21世纪之后，国家、市场和社会关系逐步回归正常状态。社会组织的兴起为社会利益的正常表达提供了条件，国家法团主义向社会法团主义转变具有一定可能性。〔12〕

3.城镇化与社会保障制度悖论运行的影响

城乡社会保障制度的非对称运行，一方面使得城市发展水平远高于农村，从表面上看中国的城市化水平提高较快，但这是以农村的落后与发展能力滞后为代价的。另一方面，这又使得城镇化水平提高受限，城镇化过程中，失地农民和郊区农民社会保障水平直接影响着城镇化水平的进一步提高。不仅如此，农村发展的严重滞后和公共服务的非均等化，也将直接影响城市化水平提高。与此同时，国民收入高速增长，而基本公共服务包括社会保障的低投入，引发了居民对政府社会福利提供情况进行反思，这将对社会稳定和社会秩序产生冲击。这种情况引发的是公众对制度体系的信任度降低。大规模的群体突发事件，尤其是农村流动人口的非利益相关型的躁动，更是对农村社会保障制度不完善的反映。

三、城乡社会保障制度改革的现实举措

当前，我国城乡之间和地区之间的社会保障水平存在明显的差距，城乡之间社会保障质量存在严重的非均衡性和非公平性。〔13〕农村远赶不上城市保障水平，并且在城市化趋势加速情况下，城市发展速度更快，两者之间的差距会进一步拉大。

(一)医疗社会保障领域的改革尝试:医疗水平差异显著

卫生公平性问题的解决已经成为中国医药卫生事业发展的关键。〔14〕长期以来城市倾向的医药卫生发展模式，使得优质资源和医院精英流向城市，农村精英人口也随之流向城市。显然，这种制度设计一开始就已经将居民进行了分层，并且对城乡医疗卫生费用投入非常不均衡，最高时城市是农村的3倍有余。

表1 我国医疗卫生总费用在城乡之间分布

1.新型农村合作医疗试点与实行。传统农村合作医疗被世界卫生组织和世界银行赞为“以最少投入获得了最大健康收益”的“中国模式”。①参见世界银行:《1993年世界发展报告:投资于健康》，中国财政经济出版社1993年版，第210-211页。更为关键的是，在城市化水平较低的中国，城市高质量医疗服务和高水平的医生直接到农村或培训赤脚医生，使得农村医疗卫生的软实力非常高。2003年，新型农村合作医疗在全国试点并逐步推行，中央政府和地方政府开始承担起农村医疗保障过程中的部分财政责任。但以大病统筹为目标的新型农村合作医疗仍然不能解决农村看病难和贵的问题，统筹也仅限于县级层次。这样一来，农民大病存在两种风险，要么限于本地治疗，疾病本身可能会加重;要么转地治疗，但异地报销存在风险。

2.保障水平与满意度的非同步。在各地不断改革的实践中，出现了大病报销、大病+门诊报销、大病+基本药物报销等模式，即便如此，农民对于新型农村合作医疗的满意度仍然不高。新型农村合作医疗缴费水平和报销水平远低于城市，这种保障水平也确实不能保障他们对于医疗服务的需要。优秀医疗卫生资源向城市集中，农民无法选择医疗机构，且花费高昂才能住院，因此，乡村卫生机构萎缩是自然之事。而乡村卫生机构的数量、人员 (如图)和水平下降无疑不利于新型农村合作医疗制度的推行，它制约着农村医疗社会保障发展，也进一步拉大了城乡差距。

3.新医改的成果与城乡医疗保障水平。2005年，国务院发展研究中心关于医改的研究报告称，中国医改从总体上讲不成功。2009年开始，全国进行了新医改运动，以建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度为总体目标，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

表2 城乡基本医疗保障体系的覆盖率

从统计数据上来看，农村基本医疗保险覆盖率达到了97%以上。不过，覆盖只是指标之一，更重要的指标是筹资水平、保障水平和满意度等。城镇职工医疗保险社会支出比重远远高于农村居民和城镇一般居民，农民医疗保险的低社会支付率使得农民看病依然贵。

(二)养老社会保险均等化改革:城乡仍是两条轨道运行

1.城乡社会养老保险加大改革力度

2003年，我国养老保障改革进入地方试点阶段，新型农村社会养老保险政策规定，养老金由个人、集体和政府三方共同筹资。2009年进入中央试点阶段，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。就城市方面而言，20世纪80年代始，我国开始推行以退休费用社会统筹为主要内容的养老保险制度改革。1993年提出养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，1997年，正式确立统账相结合的制度。城市养老保险从参保人员看，既包括各类用人单位的职工，也包括无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。至于城保和新农保之间的衔接，社会保险法第22条明确，省级政府可根据实际将城镇居民与新农保合并实施，但现实中，这缺少操作性。

2.城乡二元社会养老保险制度给统筹带来了困难

造成中国社会养老保险制度乱象的根本原因在于依附于城乡二元经济结构背景下的社会福利制度的差异性供给。〔15〕在城镇企业职工养老保险制度和新型农村养老保险制度建立之后，关键是要解决好这两种制度的衔接问题，〔16〕或者可以将养老保险的统筹层次与模式定位为“稳定省级统筹，促进全国调剂”〔17〕。为此，有些学者提出以改革农村养老保险为突破口，逐步实现社会保障城乡一体化。2012年底，国家颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法征求意见》，适用条件首条是:职保、新农保、城保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员。目前，同时参加这三项养老保险中的两种或以上的人员非常之少，也就是说，城乡养老保险制度衔接仍是从特殊群体着眼，难以普遍适用。

四、城镇化与城乡统筹发展背景下社会保障制度建设路径

目前在我国的学术界，对统筹城乡社会保障模式存在三种观点:统一模式、整合模式、专门模式，其中“整合模式”(即过渡模式)更加合理，其既能照顾当前的实际和可能，又能为今后的城乡统筹奠定基础。〔18〕不过，无论哪种模式，实质上都难以很好地统筹城乡社会保障制度，因为就社会保障制度本身的统筹路径设计是短期的，而更深层次的问题在于相关公共服务及时跟上，二元公民身份差异的消解。我国现有的公共服务制度设计仍坚持身份和地域区分，因此，既要针对城乡二元社会保障出现的原因实施有效的统筹路径，又要使这种路径实施可行，挑战巨大。对这一情况，可以从以下方面考虑:

1.以城乡居民社会权利实现为社会保障制度统筹的依归

统筹二元社会保障制度，实质是将农民和市民纳入同一身份待遇中，以社会公民身份保障两者基本身份平等。在托马斯·马歇尔看来，社会权是一种要求获得实际收入的普遍权利，而实际收入并不按人们的市场价值来衡量。〔19〕社会保障制度最直接满足的是公民的社会权利，社会权利可作为研究福利模式的一个起点，社会福利的“非商品化”与社会权利相对应。〔20〕社会保障属于个人层面的、积极的、相对的社会经济权利，每个公民都应该在遇到困难时得到某种程度的社会保障。〔21〕基于此，城乡社会保障制度建设是实现居民社会权利的重要举措。

2.公共服务均等化视角下社会保障城乡一体化的路径分析

社会权利外在的显性表现是基本公共服务，基本公共服务均等化的实现有利于城乡公民社会权利的实现。因此，探索基本公共服务均等化视角下的社会保障制度统筹路径尤显重要。

其一，保障城乡居民最基本的公共服务均等化，其中包括最低生活保障制度、医疗卫生保障等。根据国际经验和我国现阶段的实际，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是城乡公共服务中的“基本”项目〔22〕。通过实现不同群体、不同区域和城乡的基本公共服务均等化，城乡社会保障一体化就有了基本的方向，即以实现城乡居民基本社会权利为目标。其中，统筹城乡最低生活保障制度是当前基本公共服务均等化最为重要的内容之一。对基本社会权利的保障有利于实现农村居民“公民待遇”的获得和对社会制度的认同，这对社会保障制度的合理制定和良性循环有重要意义。

其二，通过对流动人口和市县一体实施配套的基本公共服务，逐步达到全国范围内城乡和区域的基本公共服务均等化。我国市县级统筹以地域一体化为目标，而中央和省级政策以社会群体为导向，不同的统筹政策在同时运行的过程中产生互斥。可以尝试建立“省域公民身份”的构想，在统一的省域公民身份基础上，对省内户籍的各类居民实行统一的社会保险制度。〔23〕统筹城乡间公共资源，增加农村公共服务供给，实现基本公共服务均等化。通过居住证制度尝试，可以实现极少部分流动人口与户籍人口公共服务均等化。没有获得户籍的流动人口，理论上可以通过办理居住证获得部分基本公共服务。

其三，分期实施公共服务均等化策略。就长期而言，城乡社会保障“全面覆盖”和项目齐全，户籍身份不再是确定能否享有社会保障权利的依据，而保障内容包括城乡建立社会保险、社会救助、社会福利和社会慈善事业等所有基本社会保障项目。〔24〕近期而言，加大农村最低生活保障制度、五保制度和医疗求助制度等急需的基本公共服务建设。总之，无论是从期还是长期着眼，都需要从基本公共服务向公共服务拓展，拓宽城乡居民均等化享受公共服务的内容。

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