我国农地产权设置与归属的经济学分析

□王 荧 林 卿 李敏飞

农地①是人类赖以生存与发展的基本生产要素，可以说没有农地也就没有人类，就没有人类的生存与发展。因此，农地资源的配置利用问题历来是学术界和政府关注的重点和热点问题。根据经济学原理，只要产权清晰明确，完备的市场机制就可以实现资源的最优配置，即使，市场机制不完备，明确合理的产权界定也有助于改善资源的优化配置。因而，农地产权制度自然是农地优化配置的核心问题。

一、文献综述

研究我国农地产权制度问题的文献较多，研究成果也十分丰硕，研究的内容集中在两个方面:一是我国农地产权的设置问题，二是我国农地产权的归属问题。

首先，对于我国农地产权的设置问题，不同学者基于不同的理论基础与研究方向则有不同的观点。(1)从法律角度看，农地产权是指存在于农地之中的排他性完整的一组权利，是以农地所有权为基础，以农地使用权为核心的一切关于农地财产权利的总和，是由各种权利组成的农地权利束，这些权利是指具有农地产权的主体在法律规定的范围内自由使用和处理土地的权利，包括对土地所享有的占有、使用、收益和处分等权利［1］［2］［3］。(2)从经济利用角度看，农地是一种特殊的资源，不仅使用它可以给人类带来各种效用或收益，事实上，只要农地存在就是不使用它，耕地也会为人类提供各种效用或收益。因此，农地的总价值可以划分为两个部分:农地的存在价值和农地的使用价值。农地的存在价值，是指从农地资源存在的本身中获得的效用或收益;农地的使用价值，是指农地能为人类提供承载、生产等功能，人们通过直接或间接使用发挥这些功能而获得的收益和效用。农地的存在价值具有非排他性和非竞争性，而农地的使用价值则是可排他和可竞争的。因此，为了农地价值最大化的最优利用目的，需要针对农地的价值构成及其属性，将完整的农地产权划分为农地使用权和农地发展权，其中，农地使用权对应于农地使用价值，农地发展权则是对应于农地的存在价值［4］［5］。

其次，对于我国农地产权的归属问题，根据《土地管理法》，在城镇的农业用地属于国家所有，而在农村和市郊的农地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，具体上，确立了乡镇、村、村民小组三个层次和社区自治组织、乡村集体经济组织两种类型的农村农地产权主体。但是，这些规定，表面上确定了农村农地产权是集体的，实际上没有具体的法定产权主体。因此，众多学者提出了我国农村农地产权制度改革方案，学者刘淑春对这些方案进行了详细归整，见表1。

表1 农地产权归属改革方案

纵观现有文献，对于我国农地产权的设置与归属问题的研究取得了丰硕的成果，不过还存在着一些显而易见的不足:(1)首先，农地产权的设置与归属最根本的目的是为了实现农地的最优利用，但现有文献较少从经济学模型角度对此问题进行论证。(2)现代产权经济学关于产权的讨论，多是以产权的功能为逻辑起点，同时，从我国现有的政治制度和经济体制看，推行农地私有或国有的所有权权属变更，都存在争议和巨大的交易成本(包括政治经济等各种成本)。因此，无论是从理论角度还是现实基础看，现阶段，与其在农村土地所有权归属问题上争论不休，不如暂时搁置争议，维持现状，不寻求“应该怎么样”，而把注意力更多地放在“现在能怎么样”上。

事实上，农地产权是一种可以行使的对农地有价值属性的排他性权利，这种权利是附在农地有价属性上［7］，农地的价值属性必定成为影响农地产权界定实现农地最优利用的一个重要的变量(农地价值构成、产权设置、资源配置关系见图1)。为了更好地解决我国农地产权设置和归属问题，本文将通过建立农地动态最优利用经济模型深入探析农地的价值构成，并在此基础上进一步明确农地产权的各子权利束的价值内涵及其归属。

图1 价值构成－产权设置－产权价格－资源配置关系

二、农地最优利用的理论模型分析

(一)模型的构建

农地的动态最优利用是指农地利用必须要符合可持续发展原则——农地不仅仅能为当代人提供各种各样效用或收益，也能持续为子孙后代提供各种效用或收益。一个国家或地区的农地动态最优利用问题可以用以下的线性规划方程组来描述:

(1)式表示目标函数。根据可持续发展原则，农地最优利用的最终目标是:要使农地为人类带来的总福祉最大化，这里的总福利等于当代人整体福利加上未来子孙后代整体福利的折现值。用W表示人类的总福祉，Ut(Ct，LAt)表示t时期的人类福祉，Ct表示t时期人类消费的产品总量，LAt表示t时期的农地资源存量，保护一定量的农地资源一方面可以给人类带来良好的生态环境、多样性的生物圈、安全稳定的粮食供给等服务，另外一方面可以为子孙后代带来更多的选择权利——子孙后代可以对保留下来的农地进行农业利用，也可以将农地非农化利用。通过消费各种产品以及农地带来的各种服务，人类可以获得福祉，越多的产品和服务则意味着获得的福祉越多。用分别表示t时期的边际产品福祉和边际农地存量福祉，根据经典经济学假设，边际产品福祉和边际农地存量福祉最终都是递减。p表示社会福祉贴现率，把不同时期的福祉折现为当前值。

(2)－(6)表示实现目标函数的约束条件:

其中，(2)式为农地存量平衡约束方程，式中，Dt表示t期间的非农建设占用农地量，Rt表示t期间的农地资源补充量。

其中，(3)式为建设用地存量平衡约束方程，式中，LNt+1和LNt分别表示 t+1和 t时期的非农建设用地存量。

其中，(4)式为农地后备资源存量平衡约束方程，式中，St+1和St分别表示t+1和t时期的可以补充为农地的后备资源存量。

其中，(5)为人力资本存量平衡约束方程，式中，Mt+1和Mt分别表示t+1和t时期的人力资本存量，Nt表示t期间人力资本的增长数量。

其中，(6)式为人造资本存量(例如，厂房、各种生产机器、存货等人造生产工具与设施)平衡约束方程，式中，Kt+1和Kt分别表示t+1和 t时期的人造资本存量。Fat(Kt，LAt，Mt)表示t时期的农业生产函数，它是人造资本存量Kt、农地资源存量LAt、人力资本存量 Mt的函数。Fnt(Kt，Ln，Mt)表示 t时期的非农产业生产函数，它是人造资本存量Kt、非农建设用地存量LNt、人力资本存量Mt的函数。ft(Rt，LAt)表示t期间将R2数量的农地资源非农化为非农建设用地所需要的成本投入。gt(Dt)表示t期间补充Dt数量的农地所需要的成本投入。jt(Nt)表示t期间实现人力资本增长N2数量需要投入的成本。所以，(6)式表示，t时期生产出来的产品(农产品和非农产品)用于农地资源非农化的成本投入、补充农地资源的成本投入、人类的消费、人造资本的积累、人力资本的积累。

(二)模型的求解与分析

上述线性规划方程式组的拉格朗日式为:

(7)式中，做 γLAt、γLNt、γSt、γMt、γKt分别表示t时期农地资源、非农建设用地、农地后备资源、人力资本、人造资本的影子价格。对(7)式求最大化的一阶条件，并整理得:

(8)式到(11)式为实现人类福祉最大化的条件。

(8)式是农地在保留农用和转为非农用之间的最优配置条件。其中)为一单位非农建设用地创造的价值为一单位农地创造的价值为将一单位农地转为非农建设用地的投入成本。因此，(8)式说明:从全社会可持续的角度看，要使农地在农用和非农用之间实现最优配置，必须使农地转为非农建设用地后的价格增幅，等于转化后的非农建设用地创造的价值减去农地保留农用所创造的价值与对农地进行非农化的成本之和。(9)式是将后备土地资源开发成农地的最优配置条件为将一单位后备土地资源开发成农地的投入成本。因此，(9)式说明:从全社会可持续的角度看，要实现将后备土地资源开垦成农地的最优配置，必须使后备土地资源开垦成农地后的价格增幅，等于农地资源创造的价值减去后备土地资源开发成农地的成本投入。(10)式是实现人力资本积累的最优配置条件为实现一单位人力资本增长所要投入的成本为一单位人力资本所创造的价值。因此，(10)式说明:从全社会可持续的角度看，要实现人力资本投入积累的最优配置，必须使人力资本的价格等于人力资本增长所要付出的成本减去人力资本所创造的价值。(11)式是实现人造资本积累的最优配置条件——从全社会可持续的角度看，只有人造资本的影子价格等于单位产品带来的边际福祉时，才能实现人造资本积累中的最优配置。

三、农地价值构成及其属性分析

根据农地最优配置的实现条件，我们可以进一步分析实现农地最优配置下农地的价值构成及其各组成部分的属性。从(8)式和(9)式中，可以得知)为一单位农地创造的总价值。我们可以将农地的总价值进一步划分为两个部分(见表1):农地的存在价值和农地的使用价值。

1.农地的存在价值，是指从农地资源存在的本身中获得的效用或收益，即e－pi)部分。这部分价值主要包括两个部分。(1)人类从农地存在提供的生态服务功能中获得的收益与效用:农地系统是一个典型的生态环境系统，能提供许多重要的生态环境服务:大气调节功能、涵养水源功能、净化环境功能、营养循环功能、土壤保持功能、维持生物多样性功能、粮食安全保障功能、休闲娱乐和文化教育功能，等等。(2)由于农地非农化的不可逆性，农地的保存，可以为子孙后代带来更多的选择权利——子孙后代可以对保留下来的农地进行农业利用，也可以将农地非农化利用。并且，农地存量越大，对农地进行非农化的使用成本越低。反之，农地存量越小，则留给子孙后代的选择权就少，未来对农地进行非农化的使用成本越高。保护大量的农地而带来的未来农地非农化的使用成本的节约以及给子孙后代带来的更多选择权利则为农地存在的另外一部分价值。一个人对农地的存在价值的消费和享受并不会减少其他人对这些价值的消费机会与享受数量，增加更多的消费者也不会影响其他人在这些价值中获得的收益与效用，即，农地的存在价值具有非竞争性;同时，公众共同享受农地的存在价值，要将其中的任何人排除在对该价值的消费之外是技术上的不可能或是经济上的无效率，即，农地的存在价值具有非排他性。［8］

2.农地的使用价值，是指农地能为人类提供承载、生产等功能，人们通过直接或间接使用发挥这些功能而获得的收益或效用，即，农地的使用价值具有排他性和竞争性。

表1 农地价值构成及其属性

四、我国农地产权设置及其归属分析

(一)我国农地使用权的设置与归属

1.我国农地使用权的设置

根据上文推导的农地价值的构成以及各构成部分的特性，我们可以对农地产权的设置进行界定。由于农地总价值的两个组成部分中，农地的使用价值具有竞争性和排他性，而农地的存在价值则是非竞争性和非排他性，因此，如果只设置一个完整的农地产权，则必然会导致农地产权的交易价格只反映农地的使用价值，农地的存在价值则由于无法反映在农地产权的交易价格中而流失，因而也就无法实现农地给人们带来最大化价值的最优配置目标。

为了实现农地的最优配置，一块农地的完整财产权应该分解为两个独立的构成部分(见图2)，其中一个部分是农地的使用权，对应于农地的使用价值，其权能相对地限定在农地的农业使用范围内;另外一个部分是农地发展权，对应于农地的存在价值，其设置则是保护农地的存在而对使用权的一种限制，是农地变更为非农建设用地之权，即，只有拥有了农地发展权才能改变农地的用途。农地使用权和农地发展权共同实现了农地资源的总价值。农地使用权和农地发展权是可以分离的相互独立的权利，可以分别在各自的市场进行交易实现各自价值，并形成对应的农地使用权价格和农地发展权价格，二者之和才是农地的完整价格，才是真正的农地非农化的机会成本。

图2 我国农地价值构成－农地产权设置－农地归属关系图

2.我国农地使用权的归属

我国《土地管理法》第八条明确规定我国“农村土地和市郊土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。同时《土地管理法》第十四条还规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”“严格限制农用地转为建设用地”。 《物权法》第一百二十五规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的农地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”

从上述的法条可以看出，我国的农村土地承包经营权实际上就执行着农地使用权的职能，由此可见，我国的农地使用权(农村土地承包经营权)归属于农民集体的组织成员——农民所有。

(二)中国特色农地发展权的设置与归属

1.我国农地发展权的设置

在当前，我国虽然未在法律上明确界定农地发展权及其相关职能，但是农地发展权在实际的土地管理和总体利用规划中是存在的，它体现在政府对于对农地非农化转用的审批权管理，即，政府在土地管理和总体利用规划中，通过新增建设占用农地指标、基本农田保有量指标、补充农地量指标等3个指标的方式来实现农地转用的总量控制以及计划分配——只有同时满足新增建设占用农地指标、基本农田保有量指标、补充农地量指标这3个指标要求，一个地区的农用地尤其是农地，才可以合法转换为建设用地。从产权经济学角度看，实质上执行了农地发展权的职能，因此，这3个指标可以称为土地发展权的“权利束”的3个互补性要素［9］，在我国农地发展权应该由这3个指标共同构成。

此外，我国将农地区分为基本农田和普通农地两种，并对基本农田实行了最为严格的保护措施，严禁将基本农田转为非农建设用地，一些重大项目实在无法避免占用基本农田的必须呈报国务院，由国务院批准。因此，我国的农地发展权应该相对应地区分为基本农田发展权和普通农地发展权两种。其中，基本农田发展权由新增建设占用基本农田指标、基本农田保有量指标、补充基本农田量指标构成;普通农地发展权由新增建设占用普通农地指标、基本农田保有量指标、补充普通农地量指标构成［10］。

最后，应该允许基本农田保有量指标、补充普通农地量指标、补充基本农田量指标在相应的市场上自由交易，中央政府必须建立完善的行政管理与监督机制。特别指出的是，建设占用基本农田的单位，缺乏补充基本农田量指标的可以到市场上去购买补充基本农田量指标。建设占用普通耕地的单位，缺乏补充耕地量指标的可以到市场上去购买补充普通耕地量指标或者补充基本农田量指标。

2.我国农地发展权各子权利的归属

根据经济学原理，将资源配置到利用效率最高的经济主体，才能实现资源的最优配置;同时，赋予该经济主体按照其贡献获取相应报酬的权利，这样也才公平。我国农地保护涉及众多利益主体:需要中央政府代表全国人民的利益从全国的视角对土地利用进行总体规划、需要受限发展的地方政府和农民保有现有的基本农田、需要农民集体进行农地开垦补充。这也决定了中国特色的农地发展权应该由上述的利益相关者共同分享耕地发展权权益，农地发展权的收益应该在他们之间进行合理分配［11］。

首先，基于以下两个原因，应该将新增建设占用农地指标归于国家所有，并由中央政府代表国家进行统一管理和分配。第一，在现实的经济发展中，新增建设占用农地的总体数量的决定与分配主要由中央政府完成，因此，在现有的土地利用总体规划制度基础上，确认新增建设占用农地指标作为农地发展权的一个子权利，并将其归于国家所有，具有推行成本低的路径依赖优势。第二，新增建设占用农地指标归于国家所有，有利于国家整体意志的体现和落实［12］，有利于农地公共外部价值的实现。其次，将基本农田保有量指标归于基本农田所在地并承担相应农田保护责任的地方政府所有。这主要基于以下两个原因:第一，在法律上确认基本农田保有量指标作为农地发展权的一个子权利，并将其赋予地方政府所有，补偿了地方政府为了保护农地而限制了地区发展的付出②，从而有利于激发地方政府保护农地的积极性;第二，通过这些权利的交易，可以实现各地区间的农地保护和农地非农化的协调发展，促进农地非农化空间最优配置效率的实现［12］。最后，在法律上确认补充农地量指标作为农地发展权的一个子权利，并将其归于开垦新农地的农民集体所有。这主要基于以下两个原因:第一，补充农地量指标作为农地发展权的子权利并归农民集体所有，有利于农地非农化过程中农民土地权利的保护;第二，将这些子权利赋予农民集体所有，有利于激发农民保护农地的积极性。

注 释:

①目前对农地一词的理解主要有四种:(1)农地是农民集体土地的简称，这是从土地所有者(或者土地所有权归属)的角度进行理解的。(2)农地是农村土地的简称，这是从地域的角度进行理解的。(3)农地是农业用地(或农用地)的简称，这是从土地的利用途径和方式角度进行理解的。(4)这种定义则是以上三种综合体，这种划分的表述是多重的。本文主要是从农地用途角度探讨农地资源的合理配置，着重研究农地资源在农用和非农建设利用之间的优化配置。因此，没有特别说明，本文中农地主要指农业用地。

②农民和地方政府限制了自身发展保护了农地，从而使农地可以为人们提供农地存在的生态价值，因此，有必要对农民和地方政府进行补偿。当前，我国主要采用“农作物生态补贴”的方式对农民进行农地保护补偿，采用“基本农田保有量指标”的方式对地方政府进行农地保护补偿。

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