公共经济学视域中的国内农村图书馆普遍服务研究

李露芳 何义珠 （丽水学院图书馆 浙江 丽水 323000）

作为一个国际通行的概念，普遍服务属于政府公共政策目标的范畴[1]。这一概念最早源于经济领域，可追溯至1907年的电信行业，时任美国AT＆T公司（原美国电话电报公司）总裁的西尔多·威尔（Theodore Vail）针对网络之间的普遍连接，在其公司年报中提出了“一个系统，一种政策，普遍服务”的理念。随后这种服务政策和理念逐步被接受和承认，广泛应用于电力、交通运输、供水供气、银行等基础设施产业的运营中，并随着经济的发展和社会的进步不断被赋予新的意义。我国关于普遍服务的正式法律阐述首次出现在邮政电讯行业的法规——《中华人民共和国电信条例》中。20世纪80年代末，国际经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD）在其报告中定义了电信行业的普遍服务，将之内涵确定为：平等的非歧视性、普遍性和连续性[2]。时至今日，公民有权通过广泛的途径获得多数产品的普遍服务已是不争的事实。然而在图书馆领域，尤其是人口数量占绝大多数的农村地区（本文将之定义为县以下的乡镇、村），图书馆普遍服务的发展与经济增长背道而驰的现象愈加明显。一方面，城市图书馆事业不断获得机会实现了质的飞跃，创新性的前沿理论迅速成长并得以实践，服务领域不断拓宽；另一方面，农村图书馆在公共文化体系中的份额不断被挤压，发展举步维艰，城乡居民获取图书馆普遍服务的差距成为当前图书馆事业整体发展道路上一道难以逾越的沟坎。“公平、普遍和无差别地获得图书馆服务的伟大社会理想远远没有实现”[2]。

1 图书馆普遍服务说及其在公共经济学视野中的本质解读

1.1 图书馆领域的普遍服务说及其内蕴

我国普遍服务思想被引入图书馆领域始于21世纪初。2005年，徐引篪受“电信普遍服务”理念的启发提出了“图书馆普遍服务”的概念，并将之定义为“任何人在任何地方能够以合理的方式和公平的标准获得图书馆服务”[2]。她认为，图书馆普遍服务对象是任何人，这种服务不受其对象所属地域和财富多寡限制，各级政府是图书馆普遍服务的责任主体，所有的图书馆作为实施主体，都应当承担普遍服务义务[2]。罗剑丽认为，图书馆服务用户是基于“社会全体成员而言”而非“图书馆现有的读者和用户”，其目标是“消除各社会成员在图书馆服务方面的不公平，关注人的价值和尊严”[3]，同时指出图书馆普遍服务需要重塑的理由正是缘于目前图书馆精神的缺失。在笔者看来，当前这种“不公平”和“缺失”更多的存在于城市与农村之间。当城市图书馆将目光凝聚在前沿性理论创新和服务产品的开发上时，农村图书馆亟需关注的恐怕依然止步于一个小型书刊阅览室的生存。

1.2 公共经济学视野中的农村图书馆普遍服务本质

基于上述认识，笔者将农村图书馆普遍服务借鉴性地定义为：某一确定的农村地域内（主要以村或乡镇为单位）的民众在其日常生产、生活的区域内能够以合理的方式和公平的标准获得的公共文化产品。

1.2.1 农村图书馆普遍服务的公共产品属性

公共产品（Public Goods）最早的理论成果是由瑞典经济学家林达尔（1891—1960年）提出的“林达尔均衡”[4]。美国经济学家萨缪尔森开创了公共产品性质的抽象研究，并提出了私人产品与公共产品的区分理论。针对萨缪尔森的两极产品论，公共选择理论创始人詹姆斯·布坎南在《俱乐部经济理论》（1965年）一书中，对公共产品介于两极之间的中间产品进行了连续性的处理，即所谓的准公共产品论[5]。在我国有学者指出，公共产品经典定义的二元标准（非竞争性和非排他性）的是非判断 “存在着极大的时空可变性”[6]。

在此，我们没必要去穷究农村图书馆普遍服务是纯公共产品还是准公共产品，应容忍两者之间存在一个模糊的界限。农村图书馆的服务具备了公共产品非竞争性和非排他性两个基本特征，因此它的普遍服务属于公共产品的范畴。农村图书馆作为公共产品，它的利益是可以共享的，消费者可以不向提供者付款。换言之，农村图书馆这个公共产品不能按市场价格机制的方式来配置，只能通过政府征税与财政支出的形式来配置。此外，作为公共产品，农村图书馆的产品特征还涉及社会公益层面，具有需求的广泛覆盖性，不仅能给接受服务者带来直接利益，同时还具有给社会带来效益的外部效应。这又可以通俗地解释为，通过农村图书馆普遍服务，农村地区可以实现与整个社会的连接，实现更广阔意义上的民主，从而为社会整体福利和社会均衡发展做出贡献。

1.2.2 农村图书馆普遍服务是政府公共管理的内容和目标

政府提供公共产品的过程就是发挥其职能的过程。毫无疑义，从农村图书馆普遍服务这类公共产品的主要属性可以得知：它属于政府公共服务职能的范围。因此，政府理应作为提供机构，扮演农村图书馆普遍服务责任主体中的主角，成为这一产品市场中资源的主导配置者。不仅如此，政府有义务为了更好地满足居民需要或者以效率最优化为目标而不断调整其制度安排，承担起减少社会不公平现象的道德责任，促进公平与效率关系的和谐构建，最终使处于弱势情境中的农村图书馆普遍服务真正被列为政府公共管理期望实现的重要目标之一。

2 农村图书馆普遍服务运行环境考察

就目前国内农村图书馆普遍服务状况看，无论是实体图书馆（室）布局的整体构建还是单个图书馆（室）服务对象和内容的普遍性，都无法交上令人满意的答卷。城乡两种经济、两种制度的二元分治格局，使得图书馆服务这一公共产品在农村（尤其是贫困的农村地区）的供给陷入困境。诸如主体提供能力短缺、管理主体不到位、政策性障碍没有实现根本突破、用户需求表述渠道不畅通、经费严重短缺、数量严重不足等问题层出不穷。

2.1 经济制约以及民主和人权等观念障碍导致需求表述机制缺失

公共产品的需求表述机制是指消费者在一定条件下通过一定的表述渠道表达自己对某一公共产品的数量、质量和分布情况的偏好的过程，这一表述贯穿于公共产品的提供、生产和管理全过程。在我国农村，公共产品的供给决策主体单一，决策程序自上而下，供给的内容和形式在很大程度上主要取决于上级的“偏好”[7]。也就是说，农民表达自身公共产品需求偏好的适当渠道，农村公共产品供给的数量、种类基本上是由政府在没有农民参与的情况下决策的[8]。逐渐拉大的城乡收入差距，导致农民的收入成为对公共产品需求的刚性约束。农村社会是一个高度分散的组织，居住人口的文化素质相对低下，民主制度发展和健全程度不高，以及对人权观念的淡薄，使得农村居民缺乏足够强烈的意识去呼吁其利益诉求，去主动获取利用图书馆的权利，这就决定了农村图书馆普遍服务观念深入人心的进程将比较漫长而艰难。

2.2 信息环境和用户技能考察

农村图书馆信息服务市场环境不理想，城乡网络和新兴工具发展差距扩大，使得农村和城市发展失衡。中国互联网络信息中心（China Internet Network Information Center，简称CNNIC）发布的第31次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截止到2012年底，我国网民总计5.64亿人，我国农村网民规模为1.56亿人，占网民总数的27.6%[9]。一方面，中国互联网网民总体数量呈不断增长趋势；另一方面，城镇居民互联网普及率与农村相比差距明显（如图1所示）。非网民人数为8.15亿[10]，“不懂电脑/网络”是其不上网的重要原因，而且这一因素的影响力度还在加大。2011年6月CNN IC调查显示，由于缺乏网络技能而没有上网的非网民达到47.9%，这些人群大部分集中在农村地区和高龄群体[10]。因此，除了在接入条件和硬件设备上进一步降低门槛外，更需要加强农村地区人群对电脑和网络的基础知识普及，提升其基本的网络操作技能。

图1 近5年来中国城乡居民互联网普及率对比[9,11-14]

2.3 农村图书馆普遍服务供给和运行制度环境考察

农村图书馆普遍服务这一公共产品在消费上的非排他性和非竞争性，决定了完全由市场和个人来提供这一服务难以达到最优，因此这一公共产品主要应由公共部门提供。政府作为公共部门最主要的组成部分，无疑是提供的绝对主体。

从理论上说，乡镇政府应当履行为广大农村社区提供图书馆普遍服务的主要职责，然而长期以来，我国实行的是“双轨制”的公共产品供给体制，城市中的公共产品（包括图书馆）基本由政府提供，农村大部分公共产品由农民自筹资金建设，政府只给予一定限额的补贴。加上乡镇财政能力的拮据，这就必然导致两者的公共产品供给制度安排的非均衡，社会资源配置结构失调[15]。农村图书馆普遍服务的供给主要依靠自己，这就存在明显的不合理性。此外，农村图书馆普遍服务供给的决策采取的是自上而下的模式，基本取决于上级的“偏好”和“政绩”需要，而将真正的农民群体排斥在外，这种供给决策的非合理性进一步导致了农村图书馆普遍服务的供给脱离真实需求。可见，农村公共产品供给制度设计的缺陷或者说非合理性、政府政策导向功能缺位直接导致农村处于边缘化状态，农村图书馆普遍服务的发展远远滞后于城市地区，差距日益扩大。

综上所述，现行的供给体制将农村图书馆普遍服务排斥成了制度外供给。由中央政府和地方政府共同供给的农村图书馆普遍服务，由于地方政府在供给上的能力各不相同，导致地区间供给的非均衡。沿袭至今的垂直管理体制没有科学界定各级政府在农村图书馆事业发展中的责任，其他社会主体则缺乏参与图书馆事业发展的话语权，这些都不同程度地制约着农村图书馆普遍服务的实现。

3 农村图书馆普遍服务供给机制的模型架构

3.1 推进相关立法，为农村图书馆普遍服务开道。

农村图书馆普遍服务是政府公共产品的供给内容，作为国民收入的再次分配，其具备体现公平的要求。为了保证农村图书馆服务有法可依，当务之急是完善现有图书馆法律法规，可通过设立农村图书馆普遍服务的相关章节，明确农村图书馆普遍服务的定义，规定服务的责任主体和实施主体。借法律法规推动农村地区居民进入公共文化服务受益对象的序列，让这一数量庞大的群体平等享受作为基本人权重要组成部分的文化权利。例如，美国1996年的《电信法》引入了对学校和图书馆的普遍服务资助，这项政策最大限度地满足了学校和图书馆对电信服务的要求[16]。2012年5月正式实施的《公共图书馆服务规范》是公共图书馆界的重要国家标准，遗憾的是这部历时整整3年才出台的规范明确了“适用于县（市）级以上公共图书馆，街道、乡镇级公共图书馆以及社区、乡村和社会力量办的各类公共图书馆基层服务点可参照执行”[17]。笔者认为，只能模糊选择的“参照执行”，让农村图书馆普遍服务存在的问题依旧难以从根本上得到解决。因此，制定一部农村图书馆（室）的规范或者标准及与此相关的法律法规已经势在必行。

3.2 构建农村图书馆普遍服务的供给机制与制度选择

追求社会福利最大化和公共需要的公平存在，是政府的理性目的。相对于其他社会组织和个人而言，政府具有更加充足的人、财、物资源，理应成为农村图书馆普遍服务的供给主体。经由社会成员的“权力让渡”而获得公共权力的政府，其权力与公共产品是共生共存的。政府为了维持社会稳定和均衡发展，需要关注农村图书馆普遍服务，运用其可以对公共资源进行再分配的权力承担起发展农村图书馆普遍服务的责任。同时，这种公共权力在实施过程中必须受到社会成员的共同监督。将公共权力介入到农村图书馆普遍服务的供给过程，无疑会起到事半功倍的效果。通过对农村图书馆普遍服务的公共产品特征进行分析，建立多元化和复合性的供给机制是一种可选择的方式，即由政府组织、市场营利组织、第三方力量合力构建的农村图书馆普遍服务的供给机制安排（见图2）。若形成这三类供给机制彼此分工、密切合作的伙伴关系，实现农村图书馆普遍服务这一公共产品的可持续发展的道路就会比较通畅。

图2 农村图书馆普遍服务供给的制度选择[18]

3.2.1 完善以强制求公益的政府供给机制

美国、英国、日本在图书馆普遍服务方面都发挥了政府的主导作用，大力发展社区图书馆，以从地理位置上接近读者的方式，通过借书证在全国通用的做法，向所有人提供平等的读书机会[19]。我国政府对农村图书馆普遍服务的供给可以通过完善中央、省、市和县乡政府的四位一体的分工机制和中央政府主导优惠政策以及地方政府支持配套建设等系列措施进行，如将农村图书馆建设纳入农村总体规划和日常管理工作，同时设立农村图书馆普遍服务基金并将其纳入公共财政体系，提供稳定而充足的资金保障，在可能的情况下作为优先领域予以重点保障，奠定实现信息公平的体制基础，确保其稳定性、永久性，设立各级农村图书馆委员会，代表政府负责农村图书馆的管理、协调、服务和发展，为农村图书馆提供资助。

3.2.2 建立健全因利益求共赢的市场供给机制

政府是利益集团权力运行的结果，利益集团的政治偏好使得政府不可能完全代表民众的意志，因而势必会出现“政府失灵”的情况。“政府失灵”使得政府不可能完全充当农村图书馆普遍服务的唯一供给主体，此外，部分农村民众对图书馆普遍服务的超额和超前需求也为其他供给机制提供了可能。例如，高等教育的民营化，公共交通的商业化运作等，都是市场供给机制渗入的结果[20]。科斯在《经济学上的灯塔》一文中研究了灯塔这一典型的公共产品的供给制度，提出了建立起市场机制供给公共产品的理念[21]。市场供给可以通过私人独立供给、私人与政府联合供给、私人与社区联合供给等形式进行。而市场供给机制的实现是源于这样一些条件：市场供给的主体（企业）认为供给农村图书馆普遍服务可以为其带来利益（利润）并能够得到清晰的产权保障；政府供给无法满足部分用户对农村图书馆普遍服务的超额和超前需求；市场供给能够增进社会福利和实现社会公平。因此，用户特殊需求和企业经济动机的结合，使得通过市场提供农村图书馆普遍服务得以实现，当然这种供给必须在政府的规制和公共权力监督下进行。

3.2.3 构建以自愿求公益的第三方力量介入的供给机制

第三方力量是基于政府和市场失灵的状态下，为满足社会特殊和过度的公共产品的现实需求的社会选择机制，其动机来源于公益人的使命和社会责任感的驱动。第三方力量是农村图书馆普遍服务供给机制的有益补充和制度创新。第三方力量基于各个成员间共同的道德和信念的基础上，依赖政府委托、企业赞助、个人捐赠等渠道获取政策和资金，通过对这些资源的有效配置，来实现农村图书馆这一公共产品“广泛融资和有效管理”的目标。例如，杨霄松的家庭图书室模式，以私人行为介入农村图书馆建设和服务，可以更单纯地以公众利益为服务的第一目标，撇开了像农家书屋一般应付式的行政检查的被动创建，图书室里的资源建设更符合农民的真正需求[22]。可以说，政府和企业之外的社会力量和社会资本是实现公共资源有效配置的重要组成部分。

3.3 建立基于区域性的帮扶机制

农村图书馆普遍服务实质上是公共文化服务体系的重要组成部分。2012年，标志着我国公共文化服务均等化从基本理念上升为国家实践的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》发布，为农村图书馆普遍服务的实现提供了很好的政策条件。而实现我国农村图书馆普遍服务，单靠某一项制度或某一个行业的努力是远远不够的。特别是数字化时代的到来，随着信息数量急剧增长，形成的用户对信息资源的无限需求和个性化要求与图书馆对信息载体有限的收集和处理能力之间的矛盾日益激烈，各种类型的图书馆合作与联盟形式应运而生。这也正好从一个侧面反映出图书馆资源联合与共享是解决资源供给总量不足的有效办法。对于农村图书馆而言，可由事业发展旺盛的城市图书馆为主导，实行一对一或者一对多的帮扶，建立城乡图书馆结对，组建区域性图书馆集团、协作共同体等形式，以强带弱，促进优质的图书馆服务辐射，推进薄弱地区的农村图书馆普遍服务，实现基本公共文化服务均衡发展。借助信息技术，通过集合各级文化和财政等部门和机构的力量，实现数字化技术的整合创新，推进公共数字文化服务体系建设，面向基层乡镇、城市社区公共电子阅览室推送海量数字资源，扩大资源共享的范围，对于消除城乡数字鸿沟、实现农村图书馆普遍服务具有重要意义[23]。

总之，农村图书馆作为公共产品与城市其他公共产品具有相同的属性，应在供给上采取相同的政策，体现机会均等的原则；改变传统上基于供给角度的、规制者导向而非受益者导向的普遍服务理论，实现农村图书馆服务的决策机制从“自上而下”向“自下而上”转变，充分尊重农村地区居民的需求意愿，从而保证图书馆普遍服务这一产品供给的有效性。

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