事业单位工资收入分配改革方向分析

何凤秋

事业单位工资收入分配涉及126万个事业单位3000万人（加上900万离退休人员，近4000万人），处理事业单位工资收入分配关系，事关发展稳定全局。2013年关于《深化收入分配制度改革若干意见》明确规定，要结合分类推进事业单位改革，进一步深化事业单位工资制度改革，建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的工资分配制度，进一步完善初次分配机制；完善按技术要素分配的多种分配办法，鼓励事业单位吸引高层次人才；整顿和规范事业单位收入分配秩序。这些规定是对事业单位工资收入分配顶层设计的全面阐述，对今后事业单位工资收入分配方向有着重要指导意义。

找准改革难以推动的症结所在

事业单位工资分配模式经过多年变革，顶层设计思路逐步清晰，但工资收入分配领域一些问题并不是一朝一夕能够解决的，目前事业单位工资收入分配仍存在一些亟待解决的问题。如，事业单位工资总水平较低、收入差距过大和平均分配并存、分配不规范等问题并没有得到很好地解决，导致现行事业单位工资分配不能有效地调动工作人员积极性，加大了下一步改革的难度。

其一，事业单位工资水平缺乏科学合理的决定和增长机制，不合理差距过大。首先，不同地区间事业单位不合理收入差距大。从事业单位所处地区来看，发达地区和欠发达地区，财政状况好的地区和财政状况差的地区工资收入差距较大，省与省之间差距较大，省内不同地市差距也大。其次，事业单位内部不同群体收入差距大。有些事业单位主要领导人和一般职工的收入差距较大；编制内和编制外工作人员存在同工不同酬现象。

其二，不同行业间收入差距过大，这是事业单位工资分配中不容忽视的问题。不同行业不同事业单位的收入差距悬殊多数并非因公共服务的差异，而是其他非专业和个人因素，如行业间占有资源不同所致，可在收入分配上，却往往把这部分作为绩效工资发放，这并非是其行业高质量的公共服务和工作人员勤奋劳动的报酬。目前事业单位制定岗位绩效工资制度只是改革迈出的一步，更艰难的改革，是在不同地区、行业间以及不同资金来源的事业单位间，如何找到一种相对公平的收入分配方式。

其三，事业单位收入差距过大和平均分配现象共存。事业单位既存在差距过大的问题，同时也存在平均主义现象。平均分配必然导致激励不足。由于现有事业单位内部层级划分不科学，导致在没有客观评价标准的前提下，合理差距未拉开，平均分配现象仍然存在。

其四，事业单位人力资源管理基础平台建设滞后，使绩效工资分配缺乏科学合理的基础。任何组织的工资制度，都需要有一个完善的人力资源管理平台提供基础支撑。基于科学工作分析和岗位评价基础上的岗位设置是实施岗位绩效工资的前提。虽然国家在宏观政策上对事业单位专业技术岗位、管理岗位以及工勤技能岗位已经明确加以界定，但在实施过程中，各单位并没有进行严格岗位分析和评价，岗位绩效工资制没有充分发挥效用。

事业单位分类改革后的收入分配改革方向

今年是事业单位改革的关键年。事业单位正在进行分类改革，其他事业单位改革也在同步推进。分类改革后，转制为企业的，实行企业的分配制度；对于承担行政职能的，回归到公务员队伍管理，实行公务员工资制度；对于公益类事业单位，則实行岗位绩效工资制度，加强高层次人才激励政策，可以探讨实行协议工资、项目工资进行分配，鼓励知识、技术、管理等生产要素参与分配。随着多项改革的推进，事业单位今后会面临很多变化和选择。如，事业单位的财政拨款和编制管理等方式变化后，拨款方式将由事业拨款改为以事定费；允许按岗位、按任务、按业绩定酬，实行岗位绩效工资制度，在绩效工资总量核定基础上自主分配。事业单位分类改革和多项改革的同步推进，将对事业单位工资收入分配模式产生重要影响。

事业单位分类改革后，事业单位工资决定和调整机制逐步与劳动力市场接轨。公共部门工资制度的发展方向是建立以劳动力市场为导向的工资制度。事业单位人事聘用制度和岗位管理的改革，引入了竞争机制，使人才资源配置的市场化程度加深，为建立参照劳动力市场水平的工资收入分配机制，构建有竞争性的工资制度奠定了基础。随着劳动力市场的逐步融合，逐步形成并保持事业单位工作人员与其他公职人员和其他社会群体的合理收入分配关系。首先是总体工资水平的调整，将定期调整正常化、制度化。国家根据经济发展、财政状况、企业相当人员工资水平和物价变化等因素，定期调整公益类事业单位工作人员的工资水平，这是所有公共部门工资水平决定和调整的发展趋势。其次，劳动力市场的逐步融合，对于建立事业单位主要领导人的激励约束机制、高层次人才激励机制，实施项目工资、协议工资，探讨要素参与分配等有了更为坚实的实施基础。

事业单位分类改革后，不同的财政投入方式，决定着不同类型的事业单位将采取不同的工资分配模式。2011年《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》指出，要根据不同公益事业单位的具体特点，采取经费保障、经费补助、购买服务等不同的投入和支持方式，促进公益事业发展。逐步建立健全与事业单位职能、责任目标相适应的经费使用绩效考评制度，提高财政资金使用效益。这意味着今后财政投入方式将根据事业单位的性质和社会功能来确定财政定额或定项补助的范围，逐步调整经费供给渠道，变“以钱养人”为“以钱养事”，遵循“低成本，高效率”的市场化资源配置原则，建立投入与产出相结合的管理模式。对于行政职能事业单位，其服务收入全部要纳入财政预算进行管理，收支彻底脱钩，其他各项事业经费由同级财政预算予以安排，其工资制度将按照公务员工资制度进行严格管理。转为企业的事业单位，财政部门原则上不再提供经费，单位收入要依法纳税。工资分配要在国家法律法规规定范围内，将完全按照企业的分配模式进行管理，实行自主分配。公益一类和公益二类事业单位，国家将按其提供公共服务性质的不同，决定财政投入的大小，决定岗位绩效工资，尤其是绩效工资总量核定。公益一类事业单位，财政根据正常业务需要提供经费保障，工资制度实行国家统一规定的岗位绩效工资制度，绩效工资国家进行总额管理，对利用国有资源、国有资产的收入按照“收支两条线”的规定，上缴国库或财政专户，对事业单位向社会提供经营性收入，要全额纳入单位预算，统一核算统一管理；公益二类事业单位，财政进行经费补助，并通过政府购买服务方式予以支持，公益二类事业单位工资制度，主体工资制度仍实行岗位绩效工资制度，但会采取更为灵活的分配方式，重视绩效激励，继续探索事业单位知识、技术、管理等生产要素参与分配的途径，引入协议工资、项目工资管理办法。

事业单位分类改革后，随着企事业养老保险制度的并轨改革，事业单位工资收入分配将更重视终身收入。国务院于2008年3月出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，主要内容是今后机关事业与企业的基本养老保险制度一致，基本养老保险费用由单位和个人共同负担、退休待遇与缴费相联系、基金逐步实行省级统筹。对于事业单位来说，养老保险并轨改革很重要的一点是更重视事业单位员工终身收入，在基本养老保险之外，要建立补充的养老保險。《事业单位职业年金试行办法》所称职业年金，是指事业单位及其工作人员在依法参加事业单位工作人员基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。适用于分类推进事业单位改革后从事公益服务的事业单位及其编制内工作人员。职业年金应当由单位与工会或职工代表通过民主协商确定，所需费用由单位和工作人员个人共同负担。单位缴纳职业年金费用的比例最高不超过本单位上年度缴费工资基数的8%，个人缴费比例不超过上年度本人缴费工资基数的4%。建立职业年金的事业单位，应当确定职业年金受托人，管理职业年金基金，受托人可以是符合国家规定的法人受托机构，规模较大的单位也可以成立职业年金理事会作为受托人。

事业单位编制管理的创新，将使不同类型事业单位采取不同编制管理办法，工资分配也将与之相适应。《创新事业单位机构编制管理的意见》，对于今后事业单位编制管理提出了明确思路，即公益一类事业单位继续实行机构编制审批制，公益二类事业单位，在制定和完善相关编制标准的前提下，实行编制备案制。事业单位逐步取消行政级别，健全机构编制管理与预算管理的综合约束机制，严格控制机构编制总量。这意味着今后公益二类事业单位用人自主空间会更大些。但对于目前编制内外和劳务派遣员工的管理将会加强。事业单位对于编制内编制外人员和劳务派遣员工的管理，要遵照同工同酬的原则。虽然劳务派遣一般是企业用工方式，但在公益二类单位中应用较多，也应遵循《劳动合同法》的约定，劳务派遣用工是补充形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。同时用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，劳务派遣人员比例不得超过其用工总量的一定比例。

随着收入分配改革的推进，事业单位工资收入分配管理将更为规范。根据事业单位改革进程，进一步完善分级分类管理体制，即中央、地方或部门、各类事业单位分别承担不同层次的管理职责并拥有相应权限。中央政府负责统筹制定事业单位的工资分配方针、原则和工资制度框架；制定统一的艰苦边远地区津贴制度和标准，审核各地工资标准及其增长幅度，调节地区、行业间事业单位工资关系。省、自治区、直辖市按照国家规定的制度框架，制定本地区工资政策。今后将适时开展试点，在有条件的事业单位探索制定主要领导收入分配激励约束政策，结合考核确定收入，使事业单位主要领导的收入与单位的社会经济效益及长远发展相联系，与本单位职工的平均收入水平保持合理关系；制定事业单位工作人员兼职兼薪管理办法；完善事业单位收入中可用于工作人员工资收入分配的资金管理政策等。

（作者：中国人事科学研究院工资福利研究室主任、研究员）

责任编辑：杜梅萍

链接：我国事业单位工资分配制度演变

1956年机关、事业、企业开始建立了统一的职务等级工资制度。1985年机关事业单位和企业工资制度脱钩，实行以职务工资为主的结构工资制，分为基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四部分。1993年事业单位和机关工资制度分开，实行六种不同类型的工资制度。2006年事业单位实行岗位绩效工资制度，分为岗位工资、薪级工资、绩效工资和国家规定的津补贴。