我国铁路安全监管体系分析

孙璐艳

（同济大学 交通运输工程学院，上海 201804）

安全第一，是任何交通运输工具都首先需要考虑的重要问题，我国铁路在几十年的运输生产实践中，创造许多行之有效的安全工作方法，积累丰富的安全管理经验，但同时也存在着许多不足和弊端。目前，我国铁路由铁道部独家经营，政企合一、网运一体化，因此，在安全管理上，铁路运输企业既要履行企业生产的安全管理职能，又要肩负政府部门的安全监管职责。

1 我国铁路安全监管体系现状

我国铁路一直处于不断摸索和改革阶段，2005年，铁道部成功实施铁路局直管站段体制改革和运输生产力布局调整。目前，全路组建了18个铁路局（含广州铁路集团公司和青藏铁路公司），全路运输站段的数量也由先前的1 500 多个减少到800 多个。其中，各个铁路局规范设置有运输、客运、货运、车辆、机务、工务、电务7个专业处室及内设管理机构。铁路局内部设有安监室，负责对全局范围内的运输安全进行检查监督。同时，组建办事处，办事处不能替代铁路局安全主体责任，也不能替代铁路局专业部门的安全管理职责，是一种体外检查监督机构，能够在铁路局管理跨度大幅增加的情况下，通过横向监管有效加强安全生产检查监控。全路的安全监管体系如图1所示。

图1 全路运输安全监管体系

铁路安全监管制度是铁路内部自我监管，铁道部、铁路局和各站段分别设立安全监察机构。铁路局、各站段运输安全监察机构具有双重性质，行政上分别由铁路局长、站段长领导，在监察业务上受上级安全监察部门领导。这些监督管理部门既是行政管理部门，又是安全监督监察部门，缺少外部监督机制。当事故发生时，一方面要科学、客观、准确地调查事故情况，另一方面在处理事故过程中，又因事情定性定责可能会给本企业带来巨大的经济损失和不良影响。因此，重大事情的处理难免会发生不严格按规定办事的现象，容易形成隐瞒事实的情况，从而造成安全管理的隐患。

2 我国铁路安全监管体系存在的问题

短期而言，我国铁路“政企合一”的运营模式基本适合我国人口众多，铁路运输资源相对紧缺的基本国情，从长远角度，这样的管理体系却存在较大的弊端，行业内部的统一管理，使得安全监管部门不具备必要的独立性。

2.1 监管手段方法陈旧落后

在实施铁路局直管站段体制改革下，部门构成、运输组织和安全监管等方面发生一系列重大变化，许多安全监管方面的新矛盾不断凸现。相应的铁路监管体制却没有及时跟进，对可能引发事故的问题，因缺乏明确的制度规定而没有作好充分的防范准备，给列车安全运行带来事故隐患。

1）职能划分不清。铁路局直管站段体制改革后，铁路局很多机构仅仅是完成组织层面上的合并，安全责任和检查监督制度都没有落实到位。同时，新的管理方式、思想观念和工作作风也没有完全转变，铁路局安全监察室和铁路办事处安全监察室的整体合力还没有形成。相当一部分站段的职能还不是很明确，生产力布局调整之后的站段普遍停留在段级机构合并的层面上，站段领导班子尚未磨合到位。

2）人员素质有待提高。干部职工的素质是制度和措施得以严格执行的保证。然而，一些地方铁路由于职工的年龄偏大、文化偏低、业务技能不过硬、应急处理能力差等主观因素，使得铁路安全管理的各项制度和措施不能得到很好地贯彻，间接影响到铁路运输的安全。同时，在新体制下，实行铁道部－铁路局－站段三级管理体制，虽减少管理层次，但在一定程度上加大管理跨度，使得原有职工不能很好的适应制度及管理的改革，不能独立有效处理问题，从而给安全工作带来一定的影响。

2.2 法律法规不完善

我国的铁路安全法律法规，普遍存在着法律效力层次低、内容缺失、步伐滞后等问题。如《铁路法》中安全管理的内容篇幅较少，没有对铁路安全的问题做系统的梳理和分析；而《安全生产法》是面向安全生产领域的，并非是铁路运输安全的专项法律。

另外，现有的铁路法律法规多是计划经济条件下建立的，基本反映计划经济体制下的特征与要求，许多内容己不能适应市场经济发展对铁路运输行业的要求。若在市场经济逐步规范的条件下，缺少行之有效的法规条例，必然影响铁路运输活动中各种关系的调整。

2.3 未形成信息化安全监控系统

我国铁路运输安全技术装备水平与发达国家相比尚有一定差距，还不能适应铁路快速发展的需要。从全路来看，目前的铁路安全检查监测系统多是针对某个专业开发建设的，尚未实现跨专业的信息共享，缺乏统一的规范，且安全监测报警信息和人工检查信息也尚未充分融合，使得安全监督管理部门缺乏完整的信息系统支撑。问题主要有

1）基础装备中的安全设计欠佳。安全监控设备只是基础装备中的一种附件，往往是加装在基础设备的系统设计中。

2）各专业单项安全技术装备功能单一且数字化程度低。

3）安全信息传输技术不完善，车、地与控制中心间不能实时传递安全信息，使安全控制滞后，无法实现实时监控。

4）安全管理没有纳入实时集中调度系统，安全监控装备的系统化综合应用水平低。

3 国外铁路安全监管制度介绍

国外有效的铁路运输安全监管制度是学习和借鉴很好的方向。国外的铁路运输安全监管模式主要分为“网运分离”和“网运合一”。

3.1 英 国

英国是“网运分离”模式的典型代表，也是世界上第一条铁路的诞生地。英国铁路发展至今经历了私有－国有－私有的循环过程。英国铁路安全监管实行政府监督，企业管理的方式，政府监督的职责由铁路监察室来完成，它隶属于国家健康安全委员会，在其领导下代表政府对铁路运输企业的生产作业安全实施监管。铁路监察室有完整的安全监察体系和专业的安全监察队伍，安全监察员对铁路运输企业的安全生产进行监督，并定期对企业提出安全意见和建议。

相对于中国铁路运输系统的内部监管，英国的安全监管则更侧重于权威性和独立性，它由国家实行安全监督，且铁路监察室独立于铁路部门之外，能够客观地对待铁路运输中存在的安全问题。当然，英国的安全监管也存在很多不足，它采用市场经济手段，各营运商为在特许经营期内追求利润最大化而忽视安全技术投入和安全管理，因而不能盲目跟从。

3.2 美 国

美国是“网运合一”的典型代表国家，美国铁路公司均为私人所有，其安全管理建立在岗位责任制和法制的基础上。铁路安全监管采取行业主管部门直接监管方式，主要由隶属于运输部的联邦铁路署（FRA）负责。FRA 在铁路安全监管方面特点：

1）特别关注人身伤亡事故。强调保障公众利益。

2）强化激励与约束机制，促使安全监察人员尽职尽责。

3）不断调整健全监管法律法规，建立对监管行为的监督制衡机制。

4）政府投资、市场运作，积极推动安全保障技术研发。

美国铁路在政府对其放松管制后，获得广泛的发展空间。在激烈的市场竞争中，不断赢利，并在社会监督下，不断改善安全管理，加大基础设施和安全设备投资来维护自身的形象。而对我国铁路而言，政府更多的注重于铁路运输的公益特性，对运输活动的营利性质重视不够，这就大大减少铁路运营主体对安全设施的投资。当然，由于中美两国铁路运输安全管理制度是建立在不同的经济政治基础之上，二者存在重大区别也是在情理之中的。

4 安全监管改善措施

4.1 落实安全监管责任制，完善考核评价体系

铁路监管机构应将各级安全管理职责层层分解，界定各层次的安全管理责任，避免各层次管理职责的雷同，并将分层工作细化落实到每一个岗位。当然，在责任到位的同时，也应赋予各个层次与其安全监管职责相匹配的权利并制定权利行使的程序和规则，这样，就能为安全监管的有效履行提供可靠的保障。

同时，应该建立严格的员工选拔、培养制度，不断提高员工的个人以及专业素质：①建立严格的员工上岗规章制度，选拔高素质，精专业的铁路安全监管工作人员；②将安全考核的结果与员工的收入、待遇、荣誉相挂钩；③定期对上岗职工进行职业培训，主要包括：知识水平、工作动机、心理状态和身体素质等方面；④进行安全责任教育，以提高职工的安全责任心及遵章守纪的自觉性。

4.2 建立完善的法律法规制度

铁路安全运输法律法规应该针对我国铁路现在的发展状况，从专门立法机构（人大），最高行政机关（国务院）以及政府的铁路主管机关（铁道部）3个层次上对我国铁路运输安全制定全面的法律法规，针对目前法律内容陈旧甚至矛盾、涉及面不全，与市场机制不适应等弊端，加快铁路法制建设，形成一个完整的法律体系。

建议修改现有《铁路法》，明确其中安全监管的地位和作用，发挥铁路基本法对运输安全保护的规范作用；制定铁路运输安全监管的部门规章，形成完整的部门监管体系；制定关系铁路运输安全保护的相关法规规章。

4.3 建立信息化安全监控系统

信息化安全监控系统应在积极采用“先进、成熟、经济、适用、可靠”的检测、监测和监控等技术装备下，建立集监测、控制和管理决策为一体的系统化、网络化、信息化安全综合监控系统，形成全路运输安全技术保障体系。

1）将安全监测数据测报点与所属站的安全监管中心联结起来，安全监测数据测报点能够实时把现场各种安全检测装置和监测系统产生的安全信息直接收集并上报到站安全监管中心，以便集中管理和综合利用。

2）将站安全监管中心与路局安全监管中心联结起来。站安全监管中心在接收到安全监测报警信息后，能够立即将安全监测信息主动传送到路局安全监管中心。

3）将路局和站两级安全监管中心与系统服务对象节点联结起来。系统服务对象能够随时在指定的访问权限内，查询所需的各种安全监测和管理信息，并能够随时向安全监管中心传送自己在处理安全事务的过程中所记录的管理信息。

4）除地面网络外，应考虑采用无线通信技术，解决车载安全监测报警数据的及时传输和车载安全监测详细数据的集中下载问题。

5 结束语

我国铁路当前正处于跨越式发展的关键时期，但同时也处于事故频发阶段，近年的几次铁路特大事故，带给严重的警示，要求必须高度重视铁路的安全监管工作，做得扎实、做到位。在新世纪“以人为本”的主题下，将安全工作放在更加突出的地位，积极探索新的安全管理体制，保障铁路安全。

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