加强和创新流动人口服务管理研究

杨波

摘要：当前流动人口人数多、规模大、且多为农民工，引起的社会问题较为严重。流动人口服务于管理工作又存在着服务理念有待加强、部门联动亟须推进、信息资源亟待整合及人员素质亟须提升的问题。以实际出发，为加强和创新流动人口服务和管理，建议如下：坚持以人为本理念、完善合力推进机制、加强基础信息管理、健全教育培训体系。

关键词：建议；工作问题；人口现状

改革开放以来，流动人口群体不断发展壮大，由此引发的社会问题日益严重，流动人口已成为我国社会发展变迁中最突出的社会现象之一。新形势下如何加强管理工作和创新流动人口服务，已成为当前和今后相当一段时间内研究的重要课题。

一、当前流动人口的基本现状

1.规模大，人数多

改革开放30年来，随着我国社会经济的迅速发展，流动人口的数量不断增加。据统计，2010年我国流动人口总量为2.21亿人，占到世界流动人口总量7.4亿的四分之一多。动态监测显示，在劳动年龄人口中，1980年以后出生的新生代流动人口占到42.8%。未来30年，还将有3亿多农村人口进入城镇。就宁波市江东区而言，截止2011年6月30日24时，共有在册流动人口总数136342人（其中港澳台328人、国外1120人），同比增加1.38万人，增幅为11.26%，创历史新高。流动人口中男性69929人，占总数的51.28%，女性66413人，占总数的43.44%，儿童8989人，占总数的6.59%。人口流动已成为现阶段经济、社会、人口转型过程中的突出特点。在发达国家的发展历史上也从未遇到过这样大的流动人口规模，这对中国未来社会的长期稳定发展形成了巨大的冲击。

2.流动人口多为农民工

据《中国流动人口发展状况报告2010》统计数据显示，截止2009年中国流动人口已达到2.11亿，其中78.7%为农业户口，以青壮年为主。就江东区而言，29545个来自浙江省内的流动人口中，大多来自经济相对落后的农村地区；来自省外的105351个流动人口中，也大多来自安徽、江西、四川、湖南等省份的农村地区。由于城乡之间经济发展的不平衡，巨大的收入差距是大量农村剩余劳动力涌入城市的主要原因。随着时间的推移，甚至有些已经成了事实上的城里人，他们在城市的滞留时间越来越长，这就需要城市将流动人口纳入城市规划体系和城市公共服务体系之中。

3.居住环境令人担忧

党的改革开放政策和社会主义市场经济体制的建立，使得大量农村剩余劳动力涌向城市务工经商。但受经济条件的限制，流动人口多居住在条件相对差的城郊结合部和城中村，甚至有些人住在建筑工地的工棚里，如我区流动人口居住在福明辖区的最多，共有37719人，占27.66%。这些地方卫生、环境较差，治安问题突出。流动人口的落脚点也主要以出租房屋为主，据统计我区居住在租赁房屋的共有121484人，占89.1%；居民家中的有6739人，占4.94%；单位内部的有5531人，占4.05%；工地现场的有2031人，占1.48%。

4.社会问题较为严重

流动人口在城市生活、消费、工作、纳税、创造财富，为城市经济增长做出贡献，却不能享受与户籍居民同等的社会公共资源、各种福利待遇和城市发展的各项成果，这些歧视性的管理制度有悖于社会公平的目标，也由此带来了一系列的治安等社会问题。据统计，流动人口在全国各地公安机关所抓获处理的各类违法犯罪嫌疑人员中占到了40%以上，严重影响了社会治安秩序，有些地方甚至到了50%以上，我区今年上半年共处理了各类违法犯罪嫌疑人员488名，其中流动人口便有278人，占到了56.9%。

5.滞留时间日趋延长

在多元文化的作用下，北京、上海、广州等特大城市目前聚集有数百万的流动人口，人口流动的趋势日益明显，致使这些城市的实际人口规模迅速膨胀。这些流动人口进入大城市，初衷多是到大城市赚点钱，然后回家。但是随着时间的推移和条件的变化，融入城市的趋势逐步显现，期望能在开放、发达、繁华的大都市长期居住、生存下去，已有相当多的流动人口不再满足于过封闭落后的农村生活。如我区暂住一个月以下的流动人口仅占1.67%，一个月至一年的占24.67%，而一年以上的共有102472人，占到总数的75.15%。

二、流动人口服务于管理工作存在的问题

1.服务理念有待加强

现阶段，各地在流动人口服务管理工作中仍然存在着重控制、重管理、轻服务的现象，较少从有利于服务流动人口的角度去考虑，对流动人口的管理偏重于预防和打击犯罪，在制定流动人口政策目标时，偏重于从有利于职能部门行使管理职能的角度出发。流动人口在城市缺乏社会认同感，在流动人口被管理和管理关系上客观形成了冲突隐患。

2.部门联动亟须推进

流动人口服务、管理是一个系统工程，需要上下联动，地域部门之间的有机配合。然而目前的情况是，人口输出地与输入地的教育、公安、民政、社保等部门缺乏有效的协调配合，无法达到预期的成效，从而导致针对流动人口服务、管理的“综合网络”不畅通。同时，负责流动人口管理的劳动、计生、公安、工商等多个部门共同管理，管理机构重叠、分散管理的问题仍较突出，管理中的盲点仍然存在，由此引发的社会治安等问题影响着经济发展和社会稳定。

3.信息资源亟待整合

一般而言，一项信息资源的利用程度和共享程度越高，其发挥的效用就越大。长期以来，基本上由各职能部门独自享有作为公共资源的人口信息。民政、公安、劳动等部门都各自建有流动人口信息库，相互之间缺乏协调与合作，加上行政管理体制和管理权限等方面的问题，未能发挥各部门的技术优势和资源优势。如我区由于某些技术原因，各部门信息共享系统始终没有建立。目前各个部门的信息系统存在信息采集输入不及时、信息质量不高、信息资源不能共享、信息综合利用效率低等问题，难以为党委、政府决策提供有效依据。

4.人员素质亟须提升

外来务工人员大多来自全国各地的农村，特别是有相当一部分来自贫困的山区。这些地方文化基础薄弱、教育设施简陋，只有初中、小学甚至文盲的人员比例较高。当前，随着经济结构的战略性调整，经济增长方式由粗放型向集约型转变，由此对外来务工人员素质的要求也大大提升。就我区而言，传统产业通过改造提升，正加快向高科技含量、低资源能耗消耗、低污染排放的方向发展，这就需要一批具有熟练生产技能并能在生产过程中不断创新的新型技术工人与之相适应。因此，外来务工人员只有通过综合素质的提升，才能不断适应产业结构转型升级加快的需求。

三、加强和创新流动人口服务和管理的几点建议

1.坚持以人为本理念

流动人口服务管理必须牢固树立以人为本的理念，在管理中体现服务，在服务中实施管理，坚持服务与管理并重。要把流动人口服务管理作为一项重要的民生工程，切实维护好流动人口合法权益，不断完善人性化、亲情化服务功能。要建立和完善群众利益诉求表达机制，努力疏通、拓宽民意诉求表达渠道。要改善生活就业环境，大力整治流动人口集中居住点环境，加大资金、人力投入和基础生活设施建设；要及时排查妥善处理劳动纠纷和化解矛盾纠纷，做好劳动争议仲裁和调解工作；要加大对拖欠农民工工资的清欠力度，依法严厉打击侵害流动人口合法权益的违法犯罪活动，努力营造和谐稳定的治安环境。

2.完善合力推进机制

流动人口管理部门条块分割、分头管理，严重制约了政府对流动人口的宏观调控功能。政府应着力于构建网络型的无缝政府，整合政府所有的部门、人员和其他资源，即可打破传统的部门界限和功能分割的局面。就我区而言，要充分发挥区、街道外来务工办的统筹谋划和指导协调作用，整合各成员单位的资源力量。对于公安、劳动、计生、教育等涉及业务较多的职能部门，要尝试建立专职协调员，或者建立专门的协调办公室，切实形成领导小组各成员单位齐抓共管的工作局面。此外，流动人口管理是政府的重要职能，但政府不能包揽一切。要将社区内各种组织“组织化”，即协调组织之间和它们与职能部门之间的关系。以及整合社区人力资源和技术资源，建立多元整合的社区组织网络和协调机制，并形成稳态的治理结构，形成以政府为引导、以社区为载体，充分发挥社区中介组织、社区自治组织、居民群众以驻街企事业单位的多元主体作用，逐渐在互动的过程中进行权力、资源和信息的重新分配。

3.加强信息基础管理

及时准确地掌握流动人口信息，必须把综合信息平台建设作为完善流动人口服务管理体系的重要基础来抓，是做好流动人口服务管理工作的前提。一是要拓展服务功能，加强资源整合。目前公安机关的信息平台最为先进，信息网络也比较完善，可依托原有的公安暂住人口管理信息系统，利用政府信息网络资源，进行升级改造，使之成为统一的流动人口综合信息平台。各部门可以通过这个平台，拓展服务功能，实现信息互通、资源共享，对流动人口数据进行综合应用。二是要强化动态管理，规范信息采集。全面掌握流动人口基本情况，要统一制发表格、采集信息、录入系统。要通过定期、不定期的排查，及时更新信息，提高流动人口的登记率、人户一致率和信息的准确率，掌握流动人口的动态变化。三是要明确工作责任，建立相关制度。建立健全流动人口信息动态更新制度、分析通报制度、管理台账制度，按照“谁出租、谁负责”“谁经营、谁负责”“谁用工、谁负责”的原则，努力在信息互通中实现资源共享，规范企业用工和房屋租赁活动，在部门联动中实现管理互补。

4.健全教育培训体系

外来人口的教育关系到城市的经济建设、社会稳定，乃至提高整个国民素质的大问题，十分重要。对此，我们要切实将流动人口纳入地方成人教育规划，从实际出发拨出一定的外来流动人口教育经费或通过政府协调由用人单位承担一定的培训费用，以成人学校或有关企业作为流动人口的培训基地。要采取集中办班、分散办班、送教上门与个别辅导相结合的方式，对于法律等共性的教育内容，可以街道、工地、工厂为单位集中进行培训；对于专业性较强的教学内容，可集中到企业、工地甚至班组办学。要积极开展安全生产教育、操作技能培训、社会生活教育等内容广泛的多种培训教育，切实使他们成为既遵纪守法又掌握一定生产技能的劳动者，从而使他们在参与城市建设中不断提高和发展自己。

（作者单位：宁波市献血办公室）