能动抑或谦抑:行政法规范解释的司法审查限度——以最高人民法院公报中案例为范本*

方 帅

(浙江省衢州市中级人民法院，浙江衢州 324000)

司法审查的可得性，是行政权力体系的必要条件，如果不是逻辑上的也是心理上的，该体系声称是合法的，或者合法有效的。

——［美］路易斯·贾菲

一、引言:问题意识

法律适用是一种对向交流的过程，对于适用者而言“解释是一种媒介行为，借此，解释者将他认为有疑义文字的意义，变得可以理解”。〔1〕［德］卡尔·拉伦茨.法学方法论［M］.陈爱娥译.北京:商务印书馆，2004.193.在传统法律意识中，法院作为裁判机构，理应在书写判决、裁决案件的过程中发挥法律解释的主导作用。然而在现代行政的语境下，国家职能不断强化，行政机关不再永久不变地静静矗立，而是更多地承担起对行政法规范的解释工作，特别是在规制法律(regulatory statutes)的解释方面。行政机关为了实施法律，通过制定规则等各类形式对行政法规范的涵义进行解释，这些解释在日常的适用中具有具体的效力，而且往往是终局性的。但倘若行政争议进入司法程序，情况就会复杂许多，就必然会涉及法院在司法审查中应如何对待行政机关作出的极具有政策导向性的行政法规范解释。

事实上，司法审查与行政法规范解释之间纠葛的关系，就是法院与行政机关之间权力关系的考察。我国行政诉讼制度设计的主旨在于审查行政机关具体行政行为的合法性，这当然也包括对于支撑行政行为合法性证据的行政法规范解释的审查。面对行政机关的结论，法院是应当予以遵从，克制司法审查限度，还是应当拒绝接受，削弱行政职能意义?而在今后行政法规范解释的司法审查上，应提供怎样的制度建议在行政诉讼法中进行回应，这些都是我们需要探讨的重要课题。为此，笔者考察了《最高人民法院公报》1999年至2009年刊登的53则行政案例，并以此作为分析范本，用类型化的方法分析法院对不同形式的行政法规范解释的审查限度，并提出相应的司法审查建议，以期裨益于行政诉讼法的改进与实践。

二、类型化说明:不同形式的行政法规范解释

为解决行政案件适用法律规范问题，2004年最高人民法院发布《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(以下简称“纪要”)。《纪要》从法律渊源学说的角度，对我国行政审判实践中的行政法规范在“审判适用规范层面”进行了整饬，区分出了“依据”层面的法律、行政法规和“参照”层面的规章。同时，《纪要》也关注到行政审判实践中，经常涉及有关行政部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的“其他规范性文件”。据此，行政法规范解释可以被描述为“行政主体对法律、行政法规、行政规章和其他规范性文件的含义、界限所作的说明;对法律概念、法律原则、规则、立法意图所作的说明;对事实所作的说明等”。〔2〕高秦伟.行政法规范解释论［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.232.目前，对于行政法规范解释，法院只是作为一种证据加以对待，通过举证责任的法律技术进行旁敲侧击，这大大降低了法院对行政行为法律因素的审查〔3〕依据我国《行政诉讼法》第32条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，行政机关应当提供作出具体行政行为所依据的规范性文件。笔者较赞同章志远、孙日华等学者的观点，与其对作为行政行为合法性依据的行政法规范解释进行合法与否的形式判断或者法源位阶高低的效力判断，不如抛开这种“犹抱琵琶半遮面”的状态，将行政法规范解释直接作为审查对象。参见章志远，黄娟.我国行政法规范解释司法审查的反思与重构［J］.苏州大学学报(哲学社会科学版)，2012，(4):66.孙日华.控权和合作视野下的行政解释［J］.福建法学，2009，(4):9-10.。而《纪要》中关于具体应用解释和其他规范性文件“合法、有效、合理或适当”的笼统标准是否能被法院有效接受也不无疑问。这种抽象的审核标准也许给予了法官宽泛的自由裁量，但这种法官意志的表达方式与立法者原本意向、法律演进后的标准内涵之间会存在紧张关系。“假使不应该放任由解释者个人自由解释，而应以确定、可事后审查的方式来从事，我们就必须提供解释可作为准则的解释标准。”〔4〕［德］卡尔·拉伦茨.法学方法论［M］.陈爱娥译.北京:商务印书馆，2004.199-200.由此，分析梳理法院面对不同形式的行政法规范解释时的司法审查限度，并以此探究法院在审查我国行政法规范解释时的应有方法是一项必要的基础性工作。在本文考察的案例中，行政法规范解释主要可以归纳为以下三种类型:

(一)地方政府规章中的解释

地方政府为执行法律、法规的规定或本行政区域具体行政管理事项，往往会通过制定规章的方式来加以规制。地方政府规章对具体问题进行规制的同时，也因此承载了相应的解释任务。这种解释，从严格意义上来说应当属于“法律适用”问题〔5〕胡敏洁.专业领域中行政解释的司法审查——以工伤行政为例［J］.法学家，2009，(6):129.。对于地方政府规章中的解释，法院总体上都予以接受。例如在“丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案”〔6〕《最高人民法院公报》2003年第1期，第35-36页。中，二审法院指出:

“根据以上国务院、轻工业部的法规、规章的规定(引者注:是指国务院《盐业管理条例》和轻工业部《盐业行政执法办法》)，上海市人民政府制定了《上海市盐业管理若干规定》，其中第四条规定:‘上海市商业委员会是本市盐业行政主管部门。上海市盐务局是市人民政府依据《食盐专营办法》授权的盐业主管机构，负责管理本市行政区域内的食盐专营工作，组织本规定的实施，并接受市商委的领导。’因此，本市盐业行政主管部门是市商委，而非盐务局。盐务局只能负责管理食盐专营工作，并无对本市工业盐的经营、运输进行查处的职权，不具有作出封存、扣押违法经营工业盐行政强制措施的执法主体资格。”

可以看出，二审法院对《上海市盐业管理若干规定》持尊重态度，并在“本院认为”部分直接以该规定为依据，对市商委和盐务局的职责进行区分，认定上海市盐业行政主管部门是市商委，其具有对本市工业盐的经营、运输进行查处的职权。在“宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案”〔7〕《最高人民法院公报》2004年第8期，第33-36页。中，二审法院直接援引《江苏省城市房屋拆迁管理条例》，认为宿迁市建设局在裁决被拆迁房屋补偿款时，仅以万兴公司单方委托的方元公司的评估结论为依据，违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定。

在审判实践中，涉及专业性问题的判断，法院往往会参照地方政府规章，承认行政机关在规章中对相应问题的具体解释。即使在一些判决中这类解释的效力被否定，一般也是因为其与该案纠纷不相适用，没有关联性，而不是因为其规定不合理。下图是对案例范本中地方政府规章的梳理:

表1 地方政府规章的整理

(二)复函、解答

行政实践中，复函或解答往往适用于答复不相隶属机关的业务问题或上级机关的办公部门、业务职能部门答复下级机关的请示事项。无论从形式还是内容方面而言，这种法律解答或法律答复无疑是最为典型的行政法规范解释，其并不与被解释的文本具有同等效力，但一般认为其具有拘束下级行政机关的实效，是一种非严格意义上的解释〔8〕高秦伟.论其他形式的行政法规范解释［J］.当代法学，2008，(5):65.。例如在“博坦公司诉厦门海关行政处罚决定纠纷案”〔9〕《最高人民法院公报》2006年第6期，第42-48页。中，福建省高级法院在审理过程中认为:“海关总署政法司的复函(引者注:海关总署政策法规司的政法函［2003］58号函件)，既不是法律、法规和规章，也不是海关总署为具体应用法律、法规和规章作出的解释，仅是海关总署内设机构对相关法律问题表达的一种观点，依法不能作为行政案件的审判依据。”法院从位阶效力层面直接将海关总署政法司所作的解释予以否定，从实质意义来看，该复函是对国务院法制办工交商事司征询《海关行政处罚细则》中“违法所得”含义时制作的函复意见，确实是对行政法规范的解释，但因其解释主体是政法司而非海关总署，故法院不予支持。我国《行政法规制定程序条例》第六章“行政法规解释”以及全国人大常委会1981年《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称“决议”)都对此类复函、解答形式的行政法规范解释作出相关规定，授权国务院及其法制机构对行政法规进行解释。

在前述的“丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案”〔10〕《最高人民法院公报》2003年第1期，第35-36页。中，国家轻工业局盐业管理办公室中盐政(2000)109号《关于对上海市盐务管理局〈关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示〉函复函》(以下简称“市盐务管理局复函”)规定:“市盐业公司统一经营包括工业盐在内的盐业产品，其他单位和个人不得从事统一经营盐产品的采购和经销”。该复函将盐业专营制度的范围扩大到所有盐业产品。而国家关于盐业专营制度的范围是有明确界定的，《盐业管理条例》第19条规定:“食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家统一分配调拨。”无疑，国家轻工业局盐业管理办公室在擅自进行扩大解释，其一不是法定的解释主体，其二违背条例规定的原本含义。上海市第二中级法院指出:“依据《盐业管理条例》第三十一条规定，本条例由轻工业部负责解释，盐务局提供的《市盐务管理局复函》系国家轻工业局内设机构盐业管理办公室的文件，国家轻工业局盐业管理办公室无权对《盐业管理条例》作出解释，且该复函亦未对外公布，故对外不具有法律效力”。可见法院在对待此类形式的行政法规范解释时采取相对严格的合法性审查态度，关注重点在于解释的主体是否适格，解释的内容是否违背法律、法规禁止性规定。

(三)意见

意见这种形式主要是主管行政部门针对具体实施某项法律、法规中出现的若干问题作出相应解释。例如在“北京国玉大酒店有限公司诉北京市朝阳区劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案”〔11〕《最高人民法院公报》2008年第9期，第42-48页。中，劳动和社会保障部《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第1条对下岗、待岗职工又到其他单位工作时发生工伤该如何认定的问题作出解释性的规定:“职工在两个或两个以上用人单位同时就业的，各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费。职工发生工伤，由职工受到伤害时其工作的单位依法承担工伤保险责任。”法院在审理中采纳了该意见的解释，用人单位为劳动者缴纳工伤保险是其法定义务，不因劳动者是否享受其他用人单位工伤保险待遇而免责。

在“邵仲国诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案”〔12〕《最高人民法院公报》2006年第8期，第43-48页。中，其中一项重要的争议焦点在于是否适用上海市劳动局《关于贯彻〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉的意见》(以下简称市劳动局意见)。若适用市劳动局意见，则被告上海市黄浦区安全生产监督管理局可以依据《企业职工伤亡事故报告和处理规定》将此次工伤事故认定为重伤事故，那么其对原告作出的行政处罚并无不当。囿于我国目前行政诉讼的受案范围限制，原告并未直接提出对市劳动局意见合法性审查的要求，但法院在审理过程中保持了足够的理性，在判决中用概括的语言写就了清晰的审理脉络。

第一步，法院考虑行政规范解释的授权问题，指出:

“市劳动局意见是为落实国务院制定的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，根据劳动部对该规定所作的解释提出的，具有上位法依据，是合法有效的规范性文件。”

第二步，法院评价该解释，对解释中涉及专业问题的条款涵义进行阐释，指出:

“该意见第五条规定:‘除头颅骨、胸骨、脊椎骨、股骨、骨盆骨折外，人体的其余部位骨头(其中手指骨、脚趾骨除外)同时造成两根(块)骨折的，属严重骨折，均作重伤事故统计、报告和处理。’根据这一规定，姜继忠的伤情无疑应当被认定为重伤。”

第三步，对解释适用主体的考察，是否具有相应的行政职能，指出:

“该意见作出时，上海市安全生产监管部门还由劳动行政管理部门主管，尚未独立建制执法。自安全生产监管部门从劳动行政管理部门分离出来独立建制后，劳动行政管理部门的原工伤事故处理职权，已经依法由安全生产监管部门行使。据此，被告黄浦区安监局按照市劳动局意见第五条规定，认定本起事故为重伤事故，符合国家机关职能依法调整的实际。”

(四)应用解释

应用解释的形式则更为灵活、具体，这种形式的解释是基于政府职权作出，存在于主管部门的权限范围之内。其主要依据是《决议》第四项的规定:“……凡属地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释”。在“中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案”〔13〕《最高人民法院公报》2004年第5期，第33-36页。中，北京市人民政府《北京市居住小区物业管理办法》对物业管理委员会的诉讼主体资格作出解释，小区物业管理委员会是由居住小区内全体业主通过业主大会选举产生，代表本物业区域内全体业主的合法权益，负责对区域内物业实施管理的组织。物业管理委员会的成立及换届选举，均须报当地区县国土房管机关登记备案。据此，法院可以认为，物业管理委员会的产生与改选均须经行政主管机关登记，有自己的组织章程和组织机构，有独立使用的办公场所，办公经费亦有相应保障，因而具有一定的民事行为能力，虽然不具备法人的资格，但如果物业管理委员会认为房管局处理其申请换届登记予以备案的具体行政行为，侵犯了该委员会的合法权益，有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼。

法院在面对上述这些不同形式的行政法规范解释时，需要考虑多重复杂的因素，现行法律也未提供一个全面指导法院审查行政法规范解释的标准。从案例中可以看出，法院在判决中所作的说明都是局部性的，随着具体案件不同而不断变化。我们要讨论的重点是法院如何对待上述这些行政法规范解释。

三、介入限度:司法审查的能动与谦抑

行政机构在执行法律的过程中必然会进行行政法规范的解释，这一般体现在行政机构作出的行政行为中。不仅如此，行政机构也会在立法明确授权的情况下，对行政法规范中的模糊性条款作出解释。这些做法适应了现代社会专业化发展的需要，对于公共行政政策的有效实施具有重要现实意义。但同时，法院作为法律体系完整性的建筑师和保障者，承担着法律判断的重要职责，这使得法院在司法审查中处于一个两难的境地。“‘消极’的法官对政府其他部门的决定十分尊重，这是政治家的作法，而‘积极’的法官在不赞同这些决定时就宣布它们违宪(引者注:在我国主要是违背上位法的规定)，这是专制”，“对消极主义的可供选择的其他办法并不只是为法官的正义感所用的粗糙的积极主义，而是一种逐案进行的更为精细和区别对待的判决”。〔14〕［美］德沃金.法律帝国［M］.李常青译.中国大百科全书出版社，1996.328.336.

我们可以将这种共容的关系称为司法审查的能动与谦抑。司法审查的能动，其价值立场是司法积极主义，主张行政法规范解释原则上要服从司法审查，法官的解释与判断对行政机构而言具有独立制约功能，这主要源于司法的最终性。可以说司法审查的能动是一种司法的冒险，即踩踏政治棘丛、创造新的权利和影响公共政策〔15〕刘练军.司法冒险:美国宪法审查中的司法能动［J］.浙江社会科学，2010，(4):43.。其源流在于:第一，保障个人权益的需要。司法是个体权益受到侵害时，实现救济的主要渠道。法院通过处理纠纷，维护当事人合法权益来实现司法的价值与功能。这就区别于行政关注于公共社会事务的处理，制定政策来调控社会要素。法官所关注的并不是任何权力机构要求人们在一特定情势中所采取的行动，而是私人有“合法”理由所预期的东西〔16〕［英］哈耶克.法律、立法与自由(第一卷)［M］.邓正来等译.北京:中国大百科全书出版社，2000.157.。第二，维护规则秩序的需要。司法追求规则的稳定性，通过法定的诉讼程序来确定案件事实，以保持裁判的统一、稳定，不因权宜因素而影响。行政在处理具体问题时，为了实现特定的目的，会对资源和手段进行调配，这样的决策在很大程度上是一个权宜的方案。当产生利益冲突时，就需要司法的裁决来确定最终的结果。司法审查的谦抑，是指法院在面对行政法规范解释时表现出的司法谦让、尊重的态度。法院在行使司法审查的时候，尽可能地尊重政府部门的判断。之所以如此，一方面在于行政机关所拥有的不可替代的专业判断，特别是对于高度专业性的规制法规;另一方面行政国家的时代背景要求司法职能的转变也是关键因素〔17〕章志远，黄娟.我国行政法规范解释司法审查的反思与重构［J］.苏州大学学报(哲学社会科学版)，2012，(4):68.。

本文所述的司法审查之能动与谦抑，在美国的法学理论与司法实践中能得到相应启示。美国学者在司法判决中分辨出两类较为明确的模式，即独立判断模式和尊重模式〔18〕李洪雷.规制国家中对行政解释的司法审查［A］.傅蔚冈，宋华琳.规制研究——转型时期的社会性规制与法治(第1辑)［C］.上海:格致出版社、上海人民出版社，2008.81-83.。“独立判断模式”将首要的解释权归于法院，行政机关类似于专家证人，其提供的法律解释观点作为法院分析案件的因素之一，法院对法律的涵义重新独立地加以判断。在“尊重模式”中，与前者正好相反，解释的主要责任在于行政机关，只要行政机关的解释合理，法院就会接受。法院要选择采取何种模式与行政法规范解释的形式有着紧密的关系。美国行政机关通过多种不同的程序和形式对行政法规范进行解释，包括立法性规章、裁决、解释性规章、政策说明等。当面对立法性规章和裁决形式的行政法规范解释时，法院一般选择“尊重模式”，容易为法院所接受。而对于以其他形式出现的行政法规范解释时，法院则按照“独立判断模式”，解释的结论并不具有支配性的意义，法院可以以自己的理解作出裁决。讨论美国行政法规范解释的司法审查问题，就不得不提及“谢弗林诉自然资源保护委员会案”，〔19〕1984年“谢弗林诉自然资源保护委员会案”主要争论的问题是1977年清洁空气法修正案中的“固定的空气污染源”的含义。该法要求任何公司的生产计划如果会造成新的重大空气污染源，必须要事先经过周密的“新污染源检验”。环境保护署(EPA)最初将“污染源”界定为“对工厂建筑与设备等任何重大的添加或改装”。但在1981年，环境保护署为了配合里根政府解除规制运动，对污染源的概念作了重新界定，转而采取以整个工厂作为污染单位，这种界定比以前的界定要相对宽泛。环保署的新解释引起了美国的一个民间环保机构“自然资源保护委员会”(NRDC)的不满，后者并向位于哥伦比亚巡回区的联邦上诉法院申请司法审查。上诉法院认为，根据该法的语言和立法史，无法认定国会在使用“污染源”一词时的确切所指，但法院推翻了行政机关的解释，其理由是，环保署在改变其政策之前，没有对该政策的改变会给空气质量造成的影响加以评估。后该案诉至最高法院，最高法院推翻了上诉法院的判决并维持了环保署所做的解释。在该案中，联邦最高法院提出了著名的“谢弗林二步法”:法院审查行政法规范解释时，第一步先确定法律是否明确，如果法律有明确指示则据此对行政机关的解释进行司法审查，如果法律没有明确指示则进入第二步;第二步(a)首先考虑是否存在充分的授权让行政机关解释，如果存在明确授权，对于依正式程序作出的，需依据实质性证据标准进行审查，对于依非正式程序作出的行政机关的解释，则法院必须接受，除非其“专断、反复无常或显然违反法律”;第二步(b)未明确授权的，法院则依据合理性标准审查解释〔20〕高秦伟.政策形成与司法审查［J］.浙江学刊，2006，(6):144-145.。

美国判例法上发展出的独立判断模式、尊重模式以及谢弗林二步法在审查的判断上有着相似的思考逻辑，其体现的即是能动与谦抑的司法审查哲学，基于权力分立与制衡的需要，在司法权与行政权之间保持一种张力，既使司法形成对行政权力有效制约、保障其不偏离正确行使轨迹而侵害公民和公共利益，又能避免司法不当干预、妨碍行政职能的充分发挥，能动与谦抑的司法理念共治并存〔21〕张浪.论司法审查中谦抑与能动的共治——兼论对行政规范性文件的审查［J］.苏州大学学报，2012，(5):81.。

四、对策探寻:未来在《行政诉讼法》中的回应

上文对实务案例和国外审查原则的分析已表明，秉持能动与谦抑的司法审查限度、区分行政法规范解释形式是可取之策。具体到行政诉讼制度，本文提出如下谫陋之见:

(一)明确法院法律解释的职能

建立行政法规范解释的司法审查，首先要解决的即是确立法院在法律解释问题上权威。我国目前的行政法规范解释体系，在宪法及其他立法授权的范围之内，行政机关对自己制定的法规进行的解释活动，一般不受人大或法院系统的影响，处于一种接近封闭的运行状态。《决议》明确将地方性法规的解释权赋予其制定机关或省级人民政府，法院只能适用地方性法规但无权进行解释。同时依据《行政诉讼法》第53条第2款规定，规章的解释权专属于行政机构，不得由审判机构进行。而且依据该法第12条规定，“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，不在法院的受理范围内，而这些文件中通常含有行政机关自己解释的有关规定。上述规定意味着，在现行这种多元的解释体制下，行政领域内的法律解释权由行政主管部门集中垄断，司法机关不能在法律适用中对其含义进行解释，而只能依据行政机关对行政法规的解释作为裁判案件的依据。

事实上，如果司法机关在司法过程中不仅要以行政法规为裁判依据，还要以行政机关对行政法规范解释为审理案件标准，那么这样的制度安排不仅没有理顺司法权与行政权的关系，而且还会混淆司法裁判依据与行政法规范解释的界限。行政机关作出的解释只能约束行政机关在执行法律过程中的行政行为，一旦争议进入行政诉讼领域，该解释只能作为一方当事人的解释，其不仅不能约束司法机关的司法行为，而且这些解释的合法性还应接受司法机关的审查。因此，从整体上赋予法院法律解释权，并非仅是出于监督行政的考量，还是基于促进立法与司法良性互动的考虑〔22〕章志远，黄娟.我国行政法规范解释司法审查的反思与重构［J］.苏州大学学报(哲学社会科学版)，2012，(4):69.。在本文考察的案例范本中就有这样的典型例证。例如在“何文良诉成都市武侯区劳动局工伤认定行政行为案”〔23〕《最高人民法院公报》2004年第9期，第34-37页。中，武侯区劳动局以“上厕所”摔伤致死，不符合劳动部《企业职工工伤保险试行办法》第8条、四川省劳动厅《关于划分因工与非因工伤亡界限的暂行规定》第1条第1项及四川省劳动和社会保障厅《关于职工伤残性质认定问题的复函》关于工伤必须是“在工作时间、工作区域内(含因公外出)，在完成本职工作任务中发生的意外摔伤”等规定为由，不予认定工伤。而法院并未接受该解释，而是作出相反的解释，支持原告诉讼请求。

(二)建立法院对行政法规范解释的审查标准

在上文的描述中，我们注意到基于我国行政法规范的划分，行政机关制定的规章以上的立法性文件都具有法律效力，行政机关所作出的解释得到法院较大的尊重，容易被法院接受。在规章以下，如复函、解答、意见或批复等形式作出的行政法规范解释，法院的态度是要根据具体案件的情形来判定，这些解释对于法院自身得出的解释结论没有决定性的支配意义。在这样的司法审查限度背景下，我们可以从以下三个层面来考虑法院对行政法规范解释的审查标准:

第一步，确定法律、行政法规和规章是否有明确规定。法院在面对行政法规范解释时，第一步任务是要确定法律、行政法规和规章本身是否对解释内容有明确的规定。如果明确，则法院应当保持审查的谦抑，对解释予以尊重。之所以如此，是因为法律、行政法规和规章既然已对解释内容作了规定，即表示国家立法首肯具有行政主管职能的部门对该项内容有解释的权限，而且解释的内容在体系上是统一的。这时，法院应当独立审查行政法规范解释是否违背明确规定，当然这是一种简单、常识意义上的判断。

第二步，明确对解释的授权问题。目前，我国关于行政法规范解释的授权性文件主要是《行政法规制定程序条例》第31条、《规章制定程序条例》第33条以及1981年《决议》第3条之规定。法院的一个重要责任是确定行政机关是否获得解释的授权，只有国家立法意图使得行政法规范解释具有拘束法院的效力时，行政法规范解释才具有这种效力。如果不存在对解释的充分授权，法院一般会从法源位阶效力上予以否定，不予接受，但法院在审查过程中可以根据案件的事实进行政策考量，“许多法院判决可以说是根据法律政策作出的，有时法院也仅根据公共利益去寻找答案。”〔24〕［英］韦德.行政法［M］.徐炳等译.北京:中国大百科全书出版社，1997.50-51.

第三步，区分行政法规范解释的形式。从本文分析的案例范本可以看出，行政法规范解释的形式多种多样，法院对不同形式解释的司法审查限度不尽相同。《纪要》第1项中规定，“全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据;规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用”。对于这类的解释，法院应该保持司法审查的谦抑与克制，对行政机关解释表示一定的尊重，特别是当解释涉及经验性、技术性、政策性问题时。而对于其他形式的行政法规范解释，如国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释;县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，法院应当进行合理性标准的司法审查，发挥审查能动性，主要考虑因素有:1.是否有一贯性，如果行政机关的前后解释不一致，或者行政机关当下的解释与之前的解释相去甚远，法院就要考虑是否给予尊重。但也不是只要新解释与之前的解释不一致就不予尊重，如果行政机关的解释与法律相一致，并且行政机关作出充分说明，则法院还是可以接受行政机关的解释;2.可以审查该解释是否涉及行政机关的专业或技术领域，该行政机关对相关问题是否已经予以详细、合理的考察，是否存在协调互相冲突的政策的需要等〔25〕李洪雷.规制国家中对行政解释的司法审查［A］.傅蔚冈，宋华琳.规制研究——转型时期的社会性规制与法治(第1辑)［C］.上海:格致出版社、上海人民出版社，2008.111.。

五、结语

对待行政法规范解释，法院应当游走于司法审查的“能动”与“谦抑”之间，就好比是“雅努斯的双面”，法院既要有发挥技艺理性的审查之面，又要有对行政法规范解释的遵从之面。通过缕析司法实践中的个案，可以看出，法律解释与法律适用过程密切相关，为了维护司法功能的健全和法律适用的统一，应当予以法院在法律解释体系中最高权威，确保法院独立判断的能力。与此同时，在个案的审查中，法院应首先从“明确规定”和“充分授权”角度考量行政主体作出解释的合法性，然后区分解释形式，从合理性等因素展开审查。