生态补偿范围及其利益相关者辨析*

彭丽娟

(长沙环境保护职业技术学院，湖南长沙 410004)

一、问题的提出

生态补偿范围的明确界定，是确定生态补偿主体、建立生态补偿法律关系的关键。在生态补偿法律制度制定、运行和实施中，明确补偿关系主体则是补偿制度的核心。目前对生态补偿范围的研究，主要体现在生态补偿概念、内涵的界定和分类研究中。系统的、分层次、分方向的深入研究鲜见论述。

(一)生态补偿概念对生态补偿范围的界定

不少学者在界定生态补偿的概念时，或从内涵和外延，或从狭义或者广义的角度，其表述不同程度的涉及生态补偿范围。代表性观点见表1:

表1 生态补偿概念中的补偿范围表述

〔1〕吕忠梅.超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新［M］.北京:法律出版社，2003.550.

〔2〕曹明德.对建立我国生态啊补偿制度的思考［J］.法学，2004，(3):41.

〔3〕杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题.现代法学［J］.2005，(3):186.

〔4〕李爱年.生态效益补偿法律制度研究［M］.北京:中国法制出版社，2008.51.

从上述表述可以看出，学者们在确定生态补偿概念时，对生态补偿的范围的认识是有很大的差别的。有的认为生态补偿是对自然资源破坏和环境污染的补偿，有的则认为只是生态环境的受益人因生态环境保护受损(或丧失发展机会)的补偿，有的则认为两者都是生态补偿的范围。很明显，这些观点不能清晰的界定生态补偿的范围，不能把生态补偿的范围与环境保护已有的资源费、排污费、矿山生态补偿保障金等相关制度从理论根源上加以区分。李爱年教授的观点强调了生态补偿是针对生态系统的调节性功能增进的补偿，区分了生态系统服务的资源型价值和生态型价值，是对生态补偿本质认识的飞跃，但是不足之处在于补偿范围局限在正外部性的补偿。

(二)生态补偿类型对补偿范围的表述

生态补偿类型的研究，是环境管理、环境经济、环境科学等各科学者研究的范畴。当前国内学术界对生态补偿的类型划分还没有统一的体系，根据不同标准和目的有若干划分和表述〔5〕俞海，任勇.中国生态补偿:概念、问题类型与政策路径选择［J］.中国软科学，2008，(6):10.。详见表2:

表2 生态补偿的主要类型〔6〕此表引用于刘丽的博士论文，我国国家生态补偿机制研究.青岛大学博士论文，2010.19.

分类依据 主要类型内涵政策实施的主动性增益补偿 政策主要是为直接刺激社会成员进行环境保护的积极性抑损补偿 政策主要是为抑制生态资源过快的受损而设计补偿的空间范围国内补偿 国内补偿还可进一步划分为各级别区域之间的补偿国家间补偿 污染物通过水、大气等介质在国与国之间传递而发生的补偿，或发达国家对历史上的资源殖民掠夺进行补偿

不管用什么方法、从什么角度对所研究的对象进行分类，都应该是为了更全面地认识、更准确的定位所研究的问题，并有助于针对性解决问题，而绝不是为了分类而分类。以上各方位、各角度的分类，为生态补偿的范围的立法规定提供了不同的视角。不足之处主要表现在以下几个方面:第一，这些分类，都是根据生态补偿所处的不同的条件下所形成的结果，抛开了生态补偿的本质和所要解决的主要问题，因而使得这些分类不能聚焦生态补偿的本原，而各说各话;第二，分类缺乏层次、方向和主线，导致分类零散，缺乏系统性;第三，从方法上看，分类方法都是从生态补偿的末端表现形式入手，只关注了生态补偿的表象，内涵的不确定导致补偿范围的泛化。

二、生态补偿范围内涵分析

针对生态补偿所要解决的问题及问题产生的根源，在法律制度和政策机制层面上，关于生态补偿内涵的界定已基本趋于一致。即生态补偿法律制度的“实质是通过补偿机制使利益相关者之间权利义务进行重新分配，协调和平衡他们之间的利益关系，实现环境公平和分配正义，在全社会形成资源有限、环境有价的理念，从而最终达到促进自然资源、环境以及社会生产力协调发展的目标。”〔7〕程亚丽.生态补偿法律制度构建的基本理论问题探析［J］.安徽农业大学学报(社会科学版)，2011，(7):20.建立生态补偿的目的是衡平相关利益主体在生态保护过程中导致的利益分配不公平问题，从而实现生态服务功能的可持续供给和发展。导致这一过程中利益分配不公平的根源在于生态服务的公共物品属性和其消费使用过程中不可避免的外部性。而现有的法律制度框架体系下，生态服务产权无法明确，外部性不能内化。

(一)生态补偿是对生态服务〔8〕本文将生态系统服务和生态服务区分为两个不同的概念，生态系统服务包括(资源型)供给型服务和生态型服务，生态服务即生态型服务。很多早期的研究没有区分这两个概念，但是近期的文献中有明确区分。非市场化价值的实现

生态服务是建立生态补偿法律关系的载体。《千年生态评估报告》(Millennium Ecosystem Assessment(2005)〔9〕冉涛等.生态服务定义及其分类体系的探讨［J］.三峡环境与生态，2012，(9):29.关于生态服务的定义，实质是生态系统服务。《千年生态评估报告(MEA)认为，人类从生态系统中获取的大量的利益和好处，包括食品、水、原木、文化享受等人类认为有价值物品和服务，这些物品和服务均认为是生态服务。并分为4种主要范畴，分别为“供给类服务”(例如支撑原木生产或渔业的服务);“调控性服务”(即通过调节气候和疾病而将环境维持在一定可容许的限值类);“文化类服务”(这类服务体现为无形服务但是非常真实的贡献，如美丽的风景地址和文化遗产);还有“支撑类服务”(例如营氧盐的循环和土壤形成等，支撑类服务对上述所有3种生态服务均是不可缺少的)。但是，并不是所有生态系统服务都是为生态补偿的载体。

生态补偿是对生态服务的补偿，而且是生态服务非市场化价值的实现。“供给类服务”提供市场性商品(如鱼类、原木)，“调节类服务”、“支撑类服务”和“文化类服务”不直接进入市场(例如对洁净空气的供给、物种的栖息地)，造成对这些类型生态服务的长期忽视和生态系统管理不善，结果削弱了自然资本和生物多样性等供给能力。生态服务对人类的健康和福祉极其重要，然而这些服务是极其有限的，在较多情况下被视作自然界无偿供给。

生态补偿是针对生态服务中不能通过制度设计或者还没有通过制度设计实现市场化价值转化的那部分价值而实施的经济激励措施。这一本质内涵，一方面将生态系统的“供给类”服务的补偿排除在生态补偿之外，比如水资源费、矿产资源费;另一方面，将那些通过产权界定后，通过市场途径实现了其价值转换的某些生态服务也排除在生态补偿之外，比如排污权交易，水权交易、旅游收费等。同时也将排污收费排除在补偿之外。因为合法的排污行为可以看做是排污者把环境介质当做一种资源在使用，环境介质的纳污能力即环境容量可以看做是资源型(供给类)服务功能〔10〕李爱年，胡春冬.排污权初始分配的有偿性研究［J］.中国软科学，2003，(5):17-21.。

综上所述，生态补偿是针对具有非排他性的公共物品供给和使用过程中非市场化价值的补偿，包括纯公共物品和具有竞争性同时具有一定程度的非排他性的准公共物品(也称共有资源)。生态服务非市场化价值存在是由其公共物品属性决定的，非竞争性和非排他性是公共物品的两个显著特征。根据这两个属性的有无及其程度，公共物品可以分为四类(见表3)。

表3 生态服务公共物品属性及价值实现途径

(二)生态补偿是生态服务生产消费外部性的内化

从补偿的行为界定，生态补偿是生态服务生产消费外部性的内化。外部性是指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的。有益的影响称为外部经济性，或正外部性;有害的影响称为外部不经济性，或负外部性〔11〕钱易，唐孝炎.环境保护与可持续发展［M］.北京:高等教育出版社，2000.。环境外部不经济性产生的根本原因在于生态服务的产权无法界定、或者界定不明晰造成产权执行缺位，或者界定不当造成执行越位，从而产生外部性。

无论是纯公共物品，还是准公共物品，其在供给和消费的过程中都会产生外部性，这是生态补偿要解决的核心问题。生态系统服务的足额供给，不仅需要使用者在消费过程中的“节流”，更需要供给者做出努力为生态系统服务供给“开源”。传统的环境保护活动强调减少环境的负外部性，力图通过管制和激励，减轻人们对环境的破坏和污染造成生态服务减损，缺乏促使人们主动保护生态环境的制度安排。生态补偿制度强调增加生态环境的正外部性，通过让环境保护者受益为生态系统服务供给“开源”。

生态补偿是让生态系统服务的供给者因为正外部性所做的努力(作出牺牲)而获益(弥补)。通常，生态系统的保护者，从生态环境保护活动中获得的收益要小于替代土地利用方式中获得的收益，社会或者其他人从其保护活动中免费受益。相反地，如果选择替代土地利用方式而产生的负外部性，他不会因为他的行为而引起其他人或者社会的活动成本的增加而付费。因此，生态系统服务的生产过程中会因更多的“搭便车”者而导致供给不足，因而在使用过程中因过度消费而产生“公有地悲剧”。如果生态系统的使用者支付一定的费用给生态系统的保护者，让生态系统的保护者在生态保护活动中所获得的收益加上使用者的付费，超过替代土地利用方式中获得的收益，生态系统服务的使用者的付费少于生态系统的管理者选择替代土地利用方式所产生的负外部性带来的损失。这样生态系统服务的保护者和使用者才能达到双赢，生态系统服务的供给才能持续。

同时，生态补偿是让生态服务的消费者为因使用生态服务而付费。人们对生态系统服务的消费分为资源型服务消费和生态型服务消费。资源型消费是指使用者直接利用生态系统提供的有形的服务，包括水、森林等自然资源和水、空气等环境容量。相关的自然资源法和污染防治法对这些资源开发利用的管制性规定，是没有考虑这些资源所承载的生态价值的。尽管这些资源在开发利用过程中因产权界定模糊也不可避免的产生负外部性，但是这一部分负外部性不应纳入生态补偿的范畴，而应当通过相关制度设计，将这部分外部性内部化。关于生态型服务消费的负外部性，才是生态补偿调整的范畴。生态型服务消费的负外部性包括两种形式:一种是由于排污行为造成区域环境质量下降而导致生态功能减损，一种是资源破坏行为导致资源所承载的主体生态调节功能减损或者丧失。其与资源型外部性的界限是可以区分的，评价的标准也不同。其比较见表4。

表4 生态系统服务消费的外部不经济类型及内化方式

(三)生态补偿是生态保护活动中对确定的利益相关者之间权利义务的重新调整

从补偿的主体界定，生态补偿是生态保护活动中对确定的利益相关者之间权利义务的重新分配。生态系统服务的公共物品属性和其生产消费中的外部性原理，解释了为什么需要补偿，揭示了什么利益需要得到补偿。那么，哪部分人的利益需要得到补偿呢?这是生态保护利益主体确定和如何确定所要回答的问题。

生态环境保护权利义务的初始分配是确定生态补偿利益主体的出发点。不管这种初始分配是来自于法律法规，还是来自于国家政策的强制力。生态补偿制度，不是对已有的相关法律制度的否定和抛弃，而是和现有的法律制度体系形成统一的有机整体。目前的环境保护权利义务初始分配体系下，新的生态环境问题催生新的环境保护政策，导致环境利益及其相关经济利益在保护者和受益者之间不公平分配，受益者无偿占有环境利益、保护者得不到应有经济回报，直接影响到生态服务的持续足额供给。

首先，生态补偿是对合法行为产生的分配不公的利益衡平。不管是实现生态服务的非市场化价值，还是内化生态保护的外部性，都以合法的行为为前提。非法的行为不应该纳入生态补偿的范畴。这是因为，第一，非法行为产生的行为后果与负外部性是有区别的。按照现有的法律规定，违法者应该为其违法行为承担法律责任，而负外部性则是在现有的法律框架下不需要为其行为施加给他人的不利影响付费。生态补偿正是对这种负外部性的矫正。不认识到这一点，将造成生态补偿法律关系主体认定上的混乱。很多研究者认为，生态补偿要解决的是“受益者无偿占有环境利益、保护者得不到应有经济回报、破坏者不承担破坏环境的责任和成本、受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力等一系列问题。”这一说法是不妥的。第二，污染者和破坏者的违法成本和生态补偿在性质上是完全不同的。不管是民事赔偿，还是行政罚款或者其他法律责任带来的不利后果，都是对违法者因其过错对受损者或者国家未尽义务而应受的惩罚。而生态补偿显然不具有这样的惩罚性，因为生态环境保护活动产生的不公平，不是因为行为人的过错而产生，而是由于技术上或者体制上的原因导致的。比如，区域内所有排污者合法排污，但是环境质量依然下降，环境的调节性功能依然减损，这很大程度上是与排放标准和环境容量的确定在技术上的设置和评估有关。

其次，生态补偿是以有确定的利益相关者为前提的。这些利益相关者以明确定义的生态服务为纽带，相互认可一方为生态服务的供给者，一方为生态系统的购买者，而且假设供给者能够保障生态服务的有效供给。生态环境保护活动中，哪些群体是利益相关者，他们在生态系统保护中的角色、地位和相应的经济利益又是什么呢?美国学者米歇尔提出了一种“评分法”以界定利益相关者(Mitchelandwood，1997)〔12〕姜宏瑶.中国湿地生态补偿机制研究.北京林业大学博士论文，2011.。按照其理论的三个属性即合法性、权力性和紧迫性分析，我国的生态环境保护确定的利益相关者主要包括三方利益主体，即政府、资源与环境的开发者和利用者、生活在某生态功能区域的居民。根据生态利益取向和需求的不同，三者的角色和地位也不同，各自承担的权利和义务也不一样。

另外，生态补偿是对生态环境保护者有益的保护行为的利益补偿。生活在特定功能区的居民，只有以作为的方式保护生态环境而做出努力增进生态服务，或者因为国家的限制性规划和政策以不作为的方式而放弃或者丧失发展机会，才能成为补偿的对象。这是因为国家生态服务的所有者，当人类没有对生态环境进行“超自然”的干扰时，生态系统自身也会产生生态效益。生活在特定功能区的居民，尽管有使用国家公共服务的权利，但是同时也有遵守法律、法规和国家政策的义务。当国家的规划和政策确定某一区域为特定生态功能的供给区域，生活在该区域的居民面临三个选择，一是将自己作为该区域的一个生态因子，国家对其以“自然人”的生活方式生存不加限制，也不给予补偿;二是牺牲发展权，以作为的方式为增进该区域生态服务做贡献，或者以不作为的方式移民异地，这种行为，政府鼓励并且补偿;三是选择发展权，但是履行法定义务。即在满足标准和遵守法律法规以及不减损生态服务自然供给的前提下发展经济。如果出现资源与环境质量下降，导致生态环境调节性服务功能减损或者丧失，则应当为此支付补偿费。

三、生态补偿范围外延的界定

事物的本质确定了事物的核心和范围，事物所处的条件形成外在结果。生态补偿的实质是针对生态服务非市场化的那部分价值，通过制度设计将生态保护的外部性内部化，实现相关行为者或者利益主体的利益衡平。从“源头”“顺流而下”，这样才能更为全面地认识生态补偿的法律制度以及相应的技术支持，才能在我们当前生态利益初始权分配政策制度下准确的定位生态补偿，界定生态补偿的外延。

(一)基于生态服务公共物品属性界定外延

如前所述，生态服务根据其公共物品属性，包括两种类型，一种类型是具有非竞争性和非排他性的公共物品，一种类型是具有一定竞争性而具有非排他性的共有资源。另外两种类型——俱乐部产品类型和私人物品类型，因为现有法律制度已经或者可以通过排他性的制度设计，改变其公共物品属性(或者程度)，来实现减少对环境资源的过度利用，所以不纳入生态补偿的范围。

对于环境资源，我们可以通过界定产权和其他排他性制度设计，来减少资源低效使用和控制资源的过度利用。对作为社会公共服务之一的生态服务，是每个社会成员应该享受的福利，因此其足额供给是政府应尽的职责。

纯公共物品和共有资源的非排他性属性是相对的。如果某生态服务面向全国或者更大尺度范围内供给，则具有纯公共物品属性。相对于此范围内的某特定区域或者某特定服务类型的生态服务，因在一定地理区域范围内将其他消费者排除在外而具有排他性，则属于共有资源。相应的，如果生态服务面向特定区域或者地方供给，则在上述大尺度范围内属于共有资源的生态服务，在本区域或者本地方则属于纯公共物品。所以，我们在确定生态服务的公共物品属性时，一定是相对于特定的区域而言的。

2008年，全国生态功能区划发布，明确了对保障国家生态安全有重要意义的区域，划定对国家和区域生态安全起关键作用的重要生态功能区域。指出生态调节功能主要是指水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等维持生态平衡、保障全国或区域生态安全等方面的功能。这些原则性的规定，不仅为在国家层面上和特定生态功能区生态服务的公共物品类型外延的界定提供依据，也是各级中小尺度地理区域和行政区域实施生态功能区划的依据。同时，为各级责任政府和部门确定应该以哪种类型的生态服务为载体建立补偿关系，以及在什么范围内进行补偿确定了界限。

终上所述，若生态服务在一定区域内具有全局性的地位和作用，则是属于纯公共物品，比如各级地理尺度的自然保护区、风景名胜区和特定自然景观、重要生态功能区等区域，所供给的生态服务往往具有整体性、生态调解功能的多样性。作为社会公共服务的供给，具有典型的非竞争性和非排他性，在其对应的区域范围的就属于纯公共物品。特定区域(流域)或者特定生态服务类型，由于一定水平上的供给不足和消费过度具有竞争性从而具有共有资源属性，比如各级水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等特别的生态服务类型。

(二)基于行为的外部性界定外延

公共物品的过度消费则是非排他性的后果，供给不足，是产生竞争性的根源。一项有效的保护行为，应该是正面激励和负面控制双管齐下的。对一项生态服务的足额提供也应该如此，只是根据产品提供的稀缺性，两方面的手段有所侧重而已。

纯公共物品属性的生态服务供给行为产生正外部性。供给区的保护者为保护、改善生态服务功能的完整性和持续性，或者要做出积极地行为和特别的努力，或者要作出特别的牺牲放弃发展机会。这种增益性行为的受益者是全区居民。各级生态功能区划的自然保护区、风景名胜区等禁止开发区和水源涵养生态功能区、土壤保持生态功能区、防风固沙生态功能区、生物多样性保护生态功能区、洪水调蓄生态功能区等调节性重点生态功能区，也就是全国主体生态功能区划中的限制开发区，均属于生态服务纯公共物品供给区。

准公共物品属性的共有资源的消费行为产生负外部性。共有资源因为消费的竞争性和非排他性，导致环境资源的过度使用而引起生态服务效益的减损。资源环境的消费使用者由于过度使用(合法的开发利用和排污行为)，影响其他消费者对生态服务的使用效益或者其他使用者要付出额外的代价，而不用承担任何费用。这种负外部性主要发生在重点开发区、优化开发区等主体功能区的开发活动中。

(三)基于确定利益相关者界定的外延

如前所述，生态补偿确定的利益相关者包括三方利益主体。在纯公共物品属性的生态服务供给关系中，足额公共生态服务，保障所管辖区域的生态安全，是当级政府的职责，因此是生态服务的供给责任主体。由于政府不能直接生产这种生态服务，只能向处于特定生态功能区位的居民或者居民利益的代表——政府或者相关部门购买生态服务。因此，处于特定生态功能区位的居民或者居民利益的代表——政府或者相关部门是生态补偿的权利主体。区域内的全体居民是政府公共服务的受益者。如上所述，因为该区域是禁止开发区或者限制开发区，不允许存在影响主体功能的开发活动存在，因此，资源与环境的开发者和利用者也只是享受公共福利的的受益者。

在共有资源的生态服务供给关系中，权利义务初始分配来看，国家作为生态服务的代理人，对生态服务拥有所有权，是辖区内所有居民的权利代言人，是权利主体。资源的开发利用者使用生态服务，必须遵守相应的法律法律法规，是责任主体。在此类生态补偿中，存在两种补偿关系:

一种是开发利用者(或者下级政府)补偿给上级政府。从区域全局来看，如果生态服务在一定的时空范围内整体减损，那么区域内的影响生态服务的所有开发利用者或者责任代理人——当级政府，是相对于上级政府的责任主体。上级作为全区生态服务权利代理人，在受偿后应该选择不同的途径，改善公共服务的质量，保障全区居民生态福利。

一种是辖区内相关区域或流域之间不同利益者之间的补偿。共有资源的非竞争性，赋予不同区位的开发利用者平等的开发利用权。在开发利用过程中，赋予不同的生态区位的开发利用者不同的生态保护义务。比如对上游的开发利用者实施更为严格的排放标准，对上游政府实施更为严格的环境质量标准。如果对上游过度使用生态服务，则成为生态补偿的责任主体，下游由于上游消费者的过度消费影响其生态服务消费的效用，成为补偿的权利主体。如果上游区域采取措施或者放弃发展权利，增进生态服务，那么，两者的关系发生转变。上游政府或者开发利用者成为补偿的权利主体，下游的政府或者开发利用者成为补偿的责任主体。

(四)现有相关补偿政策的评析

从内涵和外延上界定了生态补偿法律关系的范围之后，我们有必要对我国已有的相关补偿政策进行分析，以对生态补偿的范围有更加明确的认识。

1.生态补偿与污染防治(生态保护)。生态补偿和污染防治(生态保护)的区别是明显的。如前所述，在污染防治(生态保护)领域，现有的相关法律法规政策体系，通过产权界定或者排他性的制度设计，体现环境资源有价消费的理念，实现了外部性内部化。排污费、矿产资源税、矿产资源补偿费、水资源费等。生态补偿是和它相补充，填补污染防治(生态保护)领域外部性尚未内化或者不能内化的法律法规政策之空白。

2.生态补偿与生态建设。生态补偿与生态建设有本质的区别〔13〕俞海等.中国生态补偿:概念、问题类型与政策路径选择［J］.中国软科学，2008，(6):9.。首先，生态补偿是生态保护活动中形成的社会关系，是相关利益者之间的利益衡平。补偿直接作用于人，直接调整人与人之间的关系。而生态建设直接作用于相关的生态要素，这种生态补偿属于生态学意义上的补偿，属于自然科学技术的范畴。其次，两者也是有联系的。在实践中，两者往往结合在一起使用。生态建设常常被政府作为提高和改善生态服务的供给手段，为生态补偿提供可供消费的生态福利。现有的生态建设主要有三江源保护工程、流域治理与水土保持等。耕地占补平衡和矿山开发保证金制度也可以归为此类。

3.生态环境(效益)补偿费(基金)。生态环境(效益)补偿费(基金)政策是20世纪90年代在生态补偿试点时实行的政策。其初衷是最接近生态补偿制度的，但是由于对生态补偿的概念、范围和补偿费的使用途径等基本问题的探讨处于探索阶段，理论上的困境和实践上的不清晰，导致补偿费在国家清理整顿行政收费时被取消。

4.“退耕还林(草)”、生态公益林补偿金政策、天然林保护工程、“退牧还草”政策。该政策是林业行政主管部门制定的规划。体现了对重要生态功能区的优先保护。对地方政府因退耕还林(草)”减少的财政收入，国家通过财政转移支付予以补偿。但是政策执行过程中，因缺乏延续性、补偿标准过低、农民收入减少〔14〕冯东方等.我国生态补偿相关政策评述［J］.环境保护，2006，(10A):39-40.、补偿缺乏内生力，因此，生态补偿法律制度的建立可以在总结这些领域政策的基础上，结合近期的国家生态功能区规划、全国主体生态功能区规划，进一步明确生态补偿的载体和范围，破解上述矛盾，让生态补偿立法提供实践支持。

从上述评析可以看出，在现有的实践政策中，我国还没有真正意义上的生态补偿。其中，缺乏利益相关者的充分参与和利益实现途径是生态补偿政策实施过程中的重要障碍〔15〕冯东方等.我国生态补偿相关政策评述［J］.环境保护，2006，(10A):39-40.。这实际上是一个生态补偿范围不明确的结果。

五、生态补偿范围及分类体系构建(见表5)

科学的分类，是研究和解决问题的基础。我们对事物的观察，认知，理解，实践，均离不开分类。而不恰当的分类可能导致我们的视野出现偏狭，从而导致我们在观念、思维、理论和方法上的片面性、失真性和不恰当性，甚至可能导致问题被错误地理解，并采取错误的方式去解决。因此，对生态补偿进行科学的分类，能帮助明确界定补偿范围、确认相关利益主体法律关系。

(一)生态补偿分类体系的构建，应该从生态补偿本质出发

从本质出发构建分类体系，能使我们不偏离生态补偿的本原，对生态补偿做到准确定位，合理确定其外延，并为补偿途径和补偿模式选择提供依据。

(二)生态补偿分类体系的构建，应该以区域生态功能区规划和主体功能区规划为前提

生态补偿的本质内涵确定补偿范围的内在需求，但是其外延的确定，必须由地方的生态功能和生态区位来确定，否则将导致生态补偿的范围过于狭窄和单一而缺乏内生力，或者补偿范围过于泛化而无法实施。

(三)生态补偿分类体系的构建，是一个动态的过程

人对事物的认识是不断深入和升华的，国家的政策体系也是不断改进和完善的，所以，分类系统的建设也是一个不断发展和完善的过程。

表5 生态补偿范围及分类体系