杨金海：走向“国家治理”时代

文∣本刊记者 任玉梅 图∣本刊记者 文 媛

（责任编辑/赵俊涛）

从“国家管理”到“国家治理”

杨金海：要准确理解这一目标，首先就要深刻认识完善和发展中国特色社会主义制度的意义。

党的十八大指出，中国特色社会主义是道路、理论体系和制度三者的统一。 因此，认识、坚持并发展中国特色社会主义，必须从这三个维度去努力。缺少任何一个维度，对它的认识和实践都会陷入片面。

通俗地讲，道路讲的是现代化事业，理论讲的是思路，制度讲的是办法。做任何事情，都要有思路和办法。《道德经》中说：“治大国若烹小鲜。”烹小鱼也有思路和办法的问题。但治国理政毕竟不同于简单地做菜，其办法是复杂而系统化的，这些复杂而系统化的办法就是制度。

改革开放以来，我国在建立和完善中国特色社会主义制度方面已取得重大成就。

在经济制度方面，对原有社会主义基本经济制度进行改革，逐步形成新的基本经济制度。在政治制度建设方面，逐步形成中国特色社会主义根本政治制度以及基本政治制度。在文化体制建设方面，形成先进文化教育体制、公益文化发展体制和文化产业发展体制。同时，在社会体制建设及生态保护体制建设方面也取得不少新进展。

通过制度创新，我国经济社会发展取得举世瞩目的巨大成就，中国道路引发世界关注。总结我国的制度创新可以发现，中国的改革发展有四大经验：包容发展、增量改革、中庸和谐和坚强领导，中国特色社会主义制度彰显出稳定、高效、和谐、和平四大优势。

但与此同时也应看到，我国在制度建设方面还存在很多问题。

目前，我国改革已进入深水区，各种矛盾比较突出。就国内看，我们的经济发展还存在诸多方面的不平衡，发展差距较大，腐败问题严重，信仰缺失，民生问题突出，生态环境破坏比较严重等。就国际看，我国的对外开放政策需要调整，国际竞争优势还有待提高，国际形势仍然比较复杂，个别西方强国对中国的发展不断设置障碍。

应对这些新挑战，需要在制度上解决问题。对此，党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。

“完善和发展中国特色社会主义制度”和“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，二者不可分割。前者强调制度创新要坚持社会主义方向，坚持以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点；后者强调制度创新要坚持统筹谋划，协同推进，注重改革的系统性、整体性、协同性，真正体现制度体系的全面性、科学性。

杨金海：“治理”这个概念比“管理”更准确、更科学。“管理”是人们一般的管人管事活动，包括管理生产、生活乃至管家。其中，人为因素、习惯因素较多；“治理”则是政府的管理活动，强调规范性、程序性和制度性。

过去讲的“管理”，主要是指上级对下级的管制；今天讲的“治理”则包括各个方面的科学管理，包括法治、德治、自治、共治等，而且注重用法律、制度来规范和引导人们的行为。

“治理”古今中外都有，其中有很多合理的东西可以借鉴。但需要强调的是，我们说的“国家治理体系”有自己特定的内容，是指在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防军队建设和党的建设等各个领域的制度安排，是各个方面体制机制、法律法规的总称。“国家治理能力”，是指运用国家制度管理社会各个方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。“治理体系”讲的是社会治理系统的结构，“治理能力”讲的是治理系统的功能，二者不可分离。“现代化”讲的是要使治理系统的结构更加合理，功能更加高效，准确讲，是指实现中国特色社会主义制度的科学化、完善化，实现各项治理的制度化、规范化、程序化，并将制度优势转化为管理国家的效能，不断提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。

如何推进经济领域制度创新

杨金海：推进经济领域治理体系和治理能力的现代化，基本思路是围绕使市场在资源配置中起决定作用，深化经济体制改革，更好发挥政府的作用。这标志着我们对经济领域中如何处理好政府和市场的关系的认识又前进了一大步。

改革开放以来，我们在处理政府和市场关系方面不断进步。起初是实行党政分开，后来推进政企分开，现在进一步讲政市分开，即行政运行与市场运行要分开。要深化改革，前两个环节的工作要继续做，但重点是做第三环节工作。具体来说，应做好六个方面的工作。

一是完善基本经济制度，即完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度。其关键是解决好国有经济与非公经济的关系问题，内容包括完善产权制度，保证各种经济平等使用生产资料、公平参与市场竞争、同等受到法律保护；发展混合经济，鼓励国有资本、集体资本、非公资本相互融合；深化国企改革，使其布局更合理、运行更符合市场原则、内部治理更科学、用人和薪酬待遇更合理；鼓励非公经济发展，解决市场准入难、融资渠道窄、赋税重、权益小、监管缺位等问题。

二是完善现代市场体系。现代市场体系的总特征，是统一开放、竞争有序、市场决定资源配置、买卖公平自由。建立的原则，是卖者自主经营，买者自由选择，要素自由流动，交换平等公平。

要完善现代市场体系，就必须建立公开透明的市场规则和监管制度；建立统一的市场准入制度、公平竞争机制以及由市场决定价格的机制；重点完善土地市场、金融市场、科技创新市场等。

三是转变政府职能，使政府不再直接干预市场的具体运行，更不能与民争利。政府主要职能是进行宏观调控，保持经济总量平衡和稳定发展，优化重大经济结构和生产力布局，避免或减缓经济周期性波动，防范金融风险乃至经济危机。

转变政府职能的办法，是建立健全宏观调控体系，包括制定国家经济发展战略和规划，以此引导经济发展；完善财政、货币、投融资政策，以此为手段调节经济；完善市场监管标准和监管体系，保证市场健康运行；完善公共服务体系，加大政府服务社会的功能；完善发展成果考核评价体系，保证经济又好又快发展。

四是深化财税体制改革，建立现代财政制度。通过财政制度改革，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。改革1994年以来实行的分税制，明确事权、改革税制、透明预算、提高效率，发挥中央和地方两个积极性。

深化财税体制改革的办法，是改进预算管理制度，把财政计划管理改为预算管理，由过去的重点审核每年的财政平衡、赤字规模，转向重点看支出预算和政策拓展，建立跨年度的预算平衡机制；完善税收制度，包括完善增值税、消费税、个人所得税、房地产税、资源税、环境保护税、税收优惠等制度；同时，理顺中央和地方的责、权、利关系。

五是健全城乡一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的发展格局，以解决城乡发展不平衡问题。具体办法是构建新型农业经营体系，鼓励家庭、集体、合作社、企业经营，特别是土地流转，发展现代农业；赋予农民更多财产权利，特别是承包土地和宅基地使用权、收益权；维护城乡平等交换和公共资源均衡配置，保障农民同工同酬、分享土地收益、存贷款权益，推动公共服务均等化；完善城镇化体制机制，协调好城镇化过程中城乡关系，解决好农业人口市民化问题，加快户籍制度改革。

六是完善对外开放体制机制，适应我国对外开放的新形势。从起初的引进来发展到现在的走出去，进一步深化改革，不但在国内发展，而且要参与和引领世界经济发展，培育国际竞争优势，掌握国际经济领域的话语权。其办法是深化改革引进外资的体制机制，放宽投资准入，推进金融、能源、教育、文化、医疗等服务业有序开放；扩大对外投资，允许企业或个人对外投资，允许对外开展工程和劳务合作、金融合作等；加快自由贸易区建设，形成高标准的自由贸易区网络；扩大内陆延边开放，形成全方位开放新格局。

在推进经济领域治理体系和治理能力现代化的同时，还要统筹协调推进政治、文化、社会、生态文明、国防军队建设和党的建设等各个领域的治理体系和治理能力的现代化。总之，通过进一步全面深化改革，为全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供科学的制度保障。