企业参与职业教育的激励机制构建研究——基于政府作用的视角

□万伟平

在职业教育发达的国家，企业对职业教育的介入都非常深，并间接或直接地为学校承担了部分教育教学功能。近年来，企业参与职业教育问题也得到我国政府的关注和重视。各级教育主管部门出台政策措施大力推行工学结合、校企合作的培养模式，建立完善半工半读、顶岗实习制度，建立教师到企业实践的制度。这些规定既为职业教育人才培养模式指明了发展方向，也为企业参与职业教育提供了制度保障。

企业参与职业教育对职业院校和企业来讲，都是十分有利的。一方面，企业参与职业教育有利于学校的培养目标、培养规格、专业设置和教学内容等跟上产业发展步伐，技能人才培养符合市场要求；有利于利用企业场地、设备等资源；有利于学生职业技能的提高、职业态度的塑造和就业适应期的缩短；有利于“双师”型师资队伍的建设。另一方面，也有利于企业通过向学生提供实习岗位来招聘优秀预备员工；通过接纳受训者和实习生获得廉价劳动力；可以获得税收减免等相关优惠政策；并可获得良好的社会声誉，改善公共关系。

目前，我国职业教育（尤其是学校职业教育）发展除了资金短缺，更具有普遍性的问题是企业参与缺失。由于这一问题的存在，导致职业院校培养出来的人才难以适应产业发展要求，同时也背离了技能型人才培养的内在规律。通过探寻企业参与职业教育的主要问题，并在此基础上提出一系列激励政策措施，以形成一套比较完善的激励机制，对于我国职业教育的发展显得相当必要。

本研究对于引导职业教育创新人才培养模式，深入开展校企合作、工学结合，对于引导企业准确定位，如何有效参与职业教育，对于推动政府如何借力发展职业教育，提高办学效率和办学效益，对于构建校、企、政合作办学的有效运行机制，对于完善现代职业技术教育体系等都具有积极而重要的意义。

一、政府干预企业参与职业教育的理论基础

本文认为，作为一项间接性的政府管理行为，政府干预企业参与职业教育至少有经济学和管理学层面的五方面理论基础，即交易费用理论、信息不对称理论、三重螺旋理论、激励理论和政府治理理论（如图1所示）。

图1 政府干预企业参与职业教育的理论基础框架图

（一）交易费用理论

英国学者科斯于1937年在其代表性论文 《企业的性质》中首先提出“交易费用”概念，指出交易费用就是利用价格机制的费用，或者说是利用市场的交换手段进行交易的费用[1]。校企合作(企业参与职业教育)本质上是一种交易行为，该交易的费用包括：双方在开展合作前为选择适宜合作伙伴所花费的支出；双方在合作过程中产生的各项支出；双方在合作结束后的相关影响，等。显然，在目前职业教育的市场环境下，校企合作的交易费用还比较高。因此，这一交易的顺利进行有赖于政府的适度干预。

（二）信息不对称理论

诺贝尔经济学奖获得者肯尼恩·丁·阿罗指出，多数经济决策都是在信息不对称的条件下作出的[2]。在校企合作过程中，企业和职业院校作为社会系统中的子系统，双方的知识均是有限的且存在着各方面种信息交流障碍，合作方的信息不对称现象会在合作过程中各阶段不同程度发生。这需要作为处于双方之上的更大系统——政府出台相关制度政策，以降低校企合作双方信息的不对称性，提高合作的有效性。

（三）三重螺旋理论

1990年代美国学者亨利·埃兹克维茨（Etzkowitz）首次提出了“三重螺旋”模型的概念，用以解释高校、企业和政府三者在知识经济时代的新关系。他认为学术界、企业界与政府以经济发展需求为纽带而联接起来，形成三种力量合作互动式的“三重螺旋”关系。其中，高校为企业发展培养人才，提供创新源；企业是技术创新的主体；政府则是制度创新的主体，为高校和企业界提供制度保障，并营造良好的合作环境[3]。

（四）激励理论

激励理论认为激励主体要促使客体某项行为的产生，既需运用外在的激励手段予以引导，又需注重激发客体的内在需求。作为构建激励企业参与职业教育政策的主导者（政府）与其客体对象（企业），具有激励理论中主体与客体关系的相似性。因此，可以在准确把握企业参与职业教育具体情况的基础上，借鉴激励理论的研究成果，从企业参与职业教育的外部环境和内在需求出发，科学设计企业参与职业教育的激励政策，有效促进企业参与职业教育。

（五）政府治理理论

政府治理理论代表性人物B·盖伊·彼得斯提出，应从对政府的完全理性假设到有限理性假设，重新调整政府组织与非政府组织之间的关系[4]。借助政府治理理论，可以以新的视角认识政府与企业、职业院校之间的关系，对于企业参与职业教育活动，政府干预的方式应由“行政命令”转为“政策引导”。

二、企业参与职业教育的三个层面障碍

根据三重螺旋理论和信息不对称理论等，企业参与职业教育主要涉及企业、学校、政府三方主体，三者以某些社会经济需求为纽带形成一种合作互利关系。由于三方主体各自的组织性质、生存发展目标、目标实现方式各不相同，以及信息不对称等原因，这种合作互利关系的实现必然会存在一些基本的障碍。为便于障碍识别，本文主要基于企业、学校和政府三个层面对这些障碍进行深入剖析（如图2所示）。

图2 企业参与职业教育的主要障碍框架图

（一）企业层面

首先，企业发展目标与学校发展目标性质截然不同，自觉参与职业教育的意愿不强。企业的主要目标是追求经济利益最大化，通常只对可以迅速带来经济效益的人才、技术感兴趣，而不会主动承担为社会培养技能人才的任务，而职业院校以培养技能人才和服务社会为宗旨。若企业参与了职业教育，势必要承担一定的责任和不可预见的风险，短期内既不能获取经济利益又无法明显改善社会效益，这与企业的发展目标相背离，致使其参与职业教育的动力不足。

其次，社会总体劳动力供给大于需求，企业不缺乏员工。据有关资料分析预测，我国每年进入劳动年龄的人口都在1800万人以上，2010年的劳动年龄人口达到10.8亿人左右，2020年的劳动年龄人口将达到11.4亿人。一方面，高等教育大众化背景下毕业生持续进入各级劳动力市场；另一方面， 由于城镇化进程导致大量农民工涌入城市。企业无需单独培养或与职业院校合作培养就可轻易从劳动力市场上获得各种适用人才。因此，企业可以以较低成本解决劳动力、技能人才和技术、信息方面的问题，无需通过与职业院校合作来解决用工困难问题。这导致企业在参与职业教育中处于消极、被动的状态，校企合作仅仅成为企业对职业院校的公益性支持或功利性投资。

再次，企业担心学生实训实习影响其正常运行，同时要承担安全风险。学生到企业实训实习需占用机器设备、耗费资源，并且会加快设备折旧，企业也需派技术人员指导学生实训实习，这势必影响企业正常运作。学生对设备性能和操作流程不够熟练，发生安全事故的概率要大大高于企业员工。并且在学生实训实习过程中，企业还会担心关键技术及商业秘密泄露[5]。

（二）学校层面

目前我国职业教育的社会影响力较低，职业院校的科研实力、技术水平以及社会服务能力偏弱，对企业缺乏吸引力，难以吸引行业企业参与开展深层次合作：

首先，专业建设滞后于社会经济发展。职业院校培养的人才主要服务于地方社会经济，目前不少学校的专业设置与地方经济发展的需求结合不够紧密，培养的技能人才特色不明显，人才的市场竞争力不强，容易受到其它类别教育的冲击。

其次，课程改革不能适应职业岗位需求。当前不少职业院校的课程改革尚处于试行、试点阶段，虽聘请了一些企业、行业、教育界专家参与课程改革，但结果是各个学校中相同专业的课程标准仍然相距甚远，而且课程内容选择、知识安排和课程设置，没有权威的组织机构进行统一审核，难以达到科学适用的水准。

再次，职业院校（尤其是经济欠发达地区）的实训条件不够完善。虽然近年来政府为支持职业教育发展投入了大量的经费，但由于一些职校本身基础薄弱，实训场室条件还无法较好地满足学生基本技能训练的要求。因此，场地等硬件问题也成了制约职业院校开展校企合作、实现生产性实训的瓶颈。

最后，“双师”型教师队伍建设效果欠佳。这是制约企业参与职业教育的另一个重要原因。由于我国职业教育规模的迅速扩张，职业院校“双师”型师资队伍数量不足、质量不高，已成为制约职业院校发展的根本性问题。既具备丰富理论知识，又有较强实践经验，能较好指导学生实训的“双师”素质教师严重不足，能全面参与企业新技术、新产品开发的更少，严重影响教师与工程师的对接合作[6]。

（三）政府层面

政府主要通过政策干预企业参与职业教育。通过深入分析发现，我国企业参与职业教育的政策存在以下问题：

一是政策可操作性不强。目前我国有关企业参与职业教育的法律法规性文件太少，多数是倡导性文件和宏观指导性政策，涉及具体措施和责任义务的较少，且缺乏与政府文件精神相匹配的可操作的政策法规和实施细则。从政策内容来看，一些关键概念不够清晰，比如，一些政策文件中涉及的“提供实习”是按人才培养要求设计生产过程，还是以生产为主同时发挥人才培养的作用、“支付报酬”没有定量界定、“相应税收优惠”是等量还是象征性的，等[7]，缺乏具体明确的规定，这给政策执行增加了难度，更无法实现政策实施的应有效果。

二是政策激励性不强。对于企业参与职业教育的人才培养，我国还没有明确的制度规定对参与企业给予经费支持，对企业利益考虑不充分。特别是在税收优惠问题上，虽然对企业接纳职业教育学生实习和教师实践等问题给出了原则性规定，但没有对企业可获得的相应经济利益(如税收减免等)给出明确规定[8]。缺乏行之有效的激励政策，不能使企业从参与职业教育中获取切实利益，参与职业教育被企业看作是一种无偿义务，这使得企业缺乏主动性，直接影响企校合作的效果。有调查显示，有92%以上的企业希望政府提供专项税收优惠政策，使其在与职业院校的合作中可以获得直接利益。

三是政策约束功能弱化。有关政策法规均没有明确企业在职业教育中的主体地位，没有明确企业参与职业教育应承担的职责，且多数政策只是出自教育管理部门，缺乏法律约束力。在此情况下，企业无需承担发展职业教育的法定责任，缺乏参与职业教育的责任感，政策无法保证企业真正深度参与职业教育。此外，目前的有关政策对不投入职业教育与培训经费企业的处罚，也只是“收取企业应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育”，这一规定使企业的不作为成本不会高于其作为成本，明显缺乏约束功能[9]。

三、政府作用下企业参与职业教育的激励机制构建

为有效克服企业参与职业教育的主要障碍，降低校企合作的交易费用及双方信息的不对称性，形成政、校、企三种力量合作互动式的“三重螺旋”关系，可根据激励理论和政府治理理论，构建以企业需要为逻辑起点，内容选择为构建基础，政策设计作制度支撑，机构安排为组织保障的企业参与职业教育激励机制框架。其逻辑架构如图3。

图3 企业参与职业教育的激励机制逻辑框架图

（一）企业需要是激励机制构建的逻辑起点

在市场经济环境下，企业作为自主经营、自负盈亏的经济实体，是否参与职业教育及如何配置资源，主要是基于市场变化的需求和自身发展的需要。也就是说，政府和职业院校作为外在力量，引导推动企业参与职业教育的效果是有限的。单纯依靠法律、法规和行政管理的外在推动，不能从根本上激发起企业参与职业教育的主动性和积极性。只有激发企业内在的原动力，促进企业自主参与职业教育，才能保证企业参与职业教育的持久性与有效性。因此，激励机制构建首先应充分降低信息不对称问题，全面考虑企业的实际需要。

经济最优原则是企业参与职业教育的决策出发点。能否获取经济收益，是企业决策的出发点，一般而言，企业会根据经济最优原则决定是否参与职业教育。这是建立企业参与职业教育激励机制的逻辑基础。政府可以通过多种经济手段让参与职业教育的企业获得更多的经济利益，降低交易成本，从而引导更多的企业参与其中。遵循市场交易的原则，只要企业在参与职业教育过程中追求经济利益的手段方式合法得当，也会对社会产生积极的外部效应，达到企业与职业院校双赢的效果。

社会责任履行是企业参与职业教育的外在需要。发展职业教育是公共性和社会性事业，关系到个体和社会的利益。企业作为一种社会性组织，其发展在一定程度上要满足人和社会发展的需要，但企业并不会自发地保证其发展目标、发展路径和发展理念完全与整个社会经济发展协调一致，因此，需要政府和其它有关社会组织的引导约束。企业参与职业教育是承担社会责任的有效路径，同时，企业在参与职业教育的过程中也可促进自身人力资源不断优化，这种需要应成为企业与职业教育的推动力。

（二）内容选择是激励机制构建的“物质”基础

基于以上分析，推动企业参与职业教育主要有赖于激励基础上的利益保障。从企业参与职业教育的激励内容看，主要应包含有以下几个方面：

1.企业参与的利益驱动。企业出于相关利益考虑才会选择参与职业教育。在目前供大于求的劳动力市场条件下，企业作为劳动力需求方，以较低成本即可获取大量劳动力，对需要投入多种资源而在短期内难以获取相应回报的职业教育，难以引起企业的足够兴趣。而且多数企业自有资金积累并不充裕，能够用于职业教育的经费相当有限。企业受生产规模、技术力量及装备水平的限制，首要关注的是自身的生存发展，实际上很难将参与职业教育纳入企业的发展议题。此外，企业投资职业教育成本过高，获利不对称。据有关研究对民办学校的核算分析(以45人/班为核算单位)，目前培养一个高职学生企业每年至少需5200元左右，培养一个中职学生需4000元左右。按照现行收费政策，举办职业教育的企业或学校仅靠收取学费无法维持正常运转，需要列支专项经费来弥补资金缺口。因此，在国家没有建立企业参与职业教育激励机制的情况下，企业参与职业教育的利益驱动力不强。

2.企业参与的责任与义务。企业并不需要承担与职业院校共同培养人才、发展职业教育的法定责任。虽然我国已公布企业参与职业教育相关的法律法规，如《职业教育法》、《劳动法》、《社会力量办学条例》等，为企业参与职业教育提供了一定的政策依据和制度保障，但这些法规制度都没有明确指出企业所应承担的具体责任义务，特别是经费承担责任方面不够明确。同时，企业参与职业教育主要还局限于职业培训方面。并未规定企业对于职业教育应承担的责任与义务，尤其是未规定企业必须参与学校的专业论证、课程设计、教育教学活动等。因此，这就无法促进企业真正深度参与职业教育。

3.企业参与的过程保障。企业参与职业教育只有在与学校互惠互利的基础上才能持久有效进行。如果企业参与职业教育未能实现预期目的，就会降低参与意愿，甚至会消极对待或停止参与。不同企业需求不同，其在职业教育活动选择以及参与态度上也很不同。如技术力量雄厚的企业参与职业教育是为了共同培养人才；技术力量薄弱的中小企业则希望获取技术服务和人才支持。企业都要求根据人才的潜质与能力进行个性化培养，以促进人力资源的开发与优化。如果职业院校对企业需要缺乏深入细致研究，对企业的经济效益未给予足够的重视，只是把企业参与简单地看做是解决学校实习条件、专业教师不足、办学经费短缺的途径，单方面要求企业为学校服务，这种合作就无法长久。另一方面，若职业院校的实验条件不完善，教师的科研能力不强，专业设置不合理，教学改革不充分，所培养的人才不能满足企业需要，也会直接导致企业不愿参与职业教育[10]。

（三）政策设计是激励机制构建的制度支撑

1.创造有利于激励企业参与职业教育的政策环境。稳定的校企合作关系需要有力的政策作为制度保障，因此，应在宏观层面强化激励企业参与职业教育的顶层设计。首先，政府部门对企业参与职业教育的政策方面需要具有操作性强的激励政策， 应制定适用于校企双方合作的法规政策，明确企业、学校在人才培养中的主体地位，确定企业参与职业教育的法定职责，明确企业在校企合作中的权利与职责，并制定专门的资金扶植政策，明确政、企、校共同分担职业教育经费。对参与职业教育的企业给予一定的奖励，以资金为杠杆、建立企业参与职业教育的投资与补贴机制，对企业的参与行为进行引导、鼓励和支持，对于逃避参与职业教育责任的企业亦进行相应的经济处罚。其次，政府应规范企业的职业培训标准、内容和考核办法，指导职业院校按照统一规范，开展职业培训和教学工作。并依据《职业教育法》等有关法律制度，出台企业参与发展职业教育的实施条例，根据“谁参与，谁受益”的原则，明确职业院校、政府部门、行业和企业参与发展职业教育的权利、职责，共享教育发展的利益，以形成企业参与职业教育的良好政策环境。

2.制定企业参与职业教育的利益驱动政策。根据目前政府的财力状况、企业需求及2012年财政性教育经费支出达到国内生产总值比重4%的情况，政府可以考虑采取以税收优惠政策为主的政策措施。

建立企业参与职业教育的利益补偿机制。可参照职业教育发达国家的有益经验，对于参与职业教育的企业按一定比例减免职业教育与培训税，或以税收形式返还企业专款用于企业职业教育，让企业切实感到参与职业教育既是履行社会责任，又有助于提升企业的经济效益，以激发其参与职业教育的原动力。

首先，对独立举办职业院校或与职业院校合作办学的企业，或为职业院校提供稳定实习实训基地的企业，给予最大限度的税收减免。比如，减免一定年限或数额的企业所得税，返还地方税收部门征收的部分税费等。其次，对接受职业院校学生实习和教师实践，并支付实习学生报酬的企业，给予一定的补偿性补助或税费减免。第三，对于企业在接收学生实习过程中产生的成本以及企业用于参与职业教育的费用，应纳入企业经营成本进行税收减免或准许费用加计扣除。第四，对于按规定足额提取教育培训经费并参与职业教育的企业，给予一定的税收减免或准许费用加计扣除。第五，在教育捐赠免税的基础上，允许企业将教育捐赠款的一定比例用于抵扣企业所得税，以提高其教育捐赠的积极性[11]。

政府应认识到企业参与职业教育的动机是多方面的。不仅考虑企业的长期利益和直接利益，也要关注其短期利益和间接利益。不同企业参与职业教育的目的会不同，有的招揽人才，有的寻求技术支持，有的想获取社会声誉；同一企业在不同时期目的也会有所不同。政府应允许企业在合理范围内追求经济效益，并尽可能使其通过参与职业教育尽可能获利。

（四）机构安排是激励机制构建的组织保障

首先，政府要牵头成立由政府部门、行业企业、学校、学生家长为代表组成的企业参与职业教育的专门管理机构。设立秘书处作为常设机构，配备高素质专职工作人员。并以此作为推进企业参与职业教育的中介组织，及时发布相关信息，引导合作决策，促进沟通协调，全面监督评估，规避企校合作中的短视行为和不作为，减少信息不对称问题，推进企业参与职业教育由点向面不断深入发展。其次，积极探索企业参与职业教育的一体化管理模式，契合企业与学校两个主体的共同要求，建立长效交流沟通机制，明确企业在办学宗旨与定位、学科专业与课程建设、校内外实训基地建设等地位与职能，建立健全企校互动工作制度和措施，完善以企业为主的人才质量评价体系，实现企校互动双赢。此外，需要建立完善的服务协调机构和满足企校双方的利益。因此，政府应当培育企校合作的第三方服务机构。地方政府应承担批准、监管服务机构的责任，通过资格认定来规范服务机构的准入。

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