从碎片到整合:灾害公共预警管理模式的嬗变*

陶鹏 童星

近年来，我国灾害频发，灾害公共预警成为重要议题。我国大陆地区社会科学领域关于灾害公共预警研究时间不长，尚处于起步阶段，具有代表性的是由张维平领衔展开的应急管理预警体制与机制研究①、郭明霞等针对重大自然灾害的灾前预警体系构建研究②等。在国外，灾害公共预警研究主要依循灾害社会学注重群体灾变行为的研究传统，既有宏观理论叙事也有田野研究支撑，尤其在理解个体疏散行为过程、保护措施选择、预警体系建设等方面有颇多建树。德拉贝克(Thomas Drabek)对家庭成员疏散行为进行系列研究，重点分析了群体预警反应的影响因素;③克兰特利(Enrico L.Quarantelli)④、佩瑞(Ronald W.Perry)⑤、斯托林斯(Robert Stallings)⑥、索伦森(John Sorensen)与美尔蒂(Dennis Mileti)⑦以及尼格(Joanne Nigg)⑧等人针对预警及其疏散行为进行了研究。这些研究成果深刻影响了政策设计者对灾害公共预警的认识。基于国内外的研究成果，笔者认为，社会与组织对灾害预警反应行为模式的认知应成为灾害公共预警制度设计不可忽视的核心问题。在多元交叉的学科背景下，注重预警反应行为对于预警政策制定的意义，有利于建构更具整合特征的灾害公共预警管理模式。

一、灾害公共预警:高度复杂的社会与组织过程

灾害预警通常被认为是在灾害危险发生前，由相关部门发布的紧急信息，以最大程度地消减灾害损失。传统灾害公共预警管理强调在灾害风险科学分析基础上，通过完善预警技术来保障预警信息及时、准确传达。可以看出，传统的灾害公共预警被视为一种技术话语，以技术主义研究路线为主。

关于灾害公共预警管理的这种认知在20世纪60年代以后因两股重要学术力量发生了改变。其一，灾害公共预警的社会科学研究认为，灾害公共预警不仅有技术分析路线，还应当存在社会科学研究空间，透过社会心理、社会结构以及组织行为视角来了解个体、群体以及组织对于灾害公共预警反应行为模式，通过评估灾害公共预警效果以实现预警政策优化。其二，风险治理理论认为，灾害公共预警是针对灾前状态下的风险告知与行动建议，它亦可作为一项灾害风险沟通过程嵌入社会背景，无论是风险社会理论，还是风险的社会放大理论⑨，抑或风险的心理测量范式⑩，都充分演绎了政府、专家、大众、媒介、文化、社会、政治、组织以及个体共同参与而呈现的风险沟通的复杂性。如此，对于灾害公共预警管理概念的认知应摒弃纯技术性理念，也即是说，灾害公共预警并非是一个纯技术问题，还应是与社会背景紧密关联的复杂管理问题。灾害公共预警管理是通过有效灾害风险分析，及时、准确、有效、无偿地传递预警信息，促进灾害脆弱群体与组织的风险消减行动，实现减少灾害风险及其后果的相关管理机制的总和。有效的灾害公共预警管理必须具备如下内容:一是有效预警信息。灾害预警信息必须在科学、全面的风险分析基础上得出，并能使预警内容被准确理解与运用。二是高效传播平台。通过整合相关主体、技术与机制创新来保障灾害预警信息高速有效地传递到危险暴露群体。三是风险态度转变。通过社会与组织灾害风险文化建设，实现有效风险沟通。四是预警反应能力培育。通过资源整合与能力建设实现社会与组织的预警反应行动达成。

基于上述认识，在复杂社会条件下，灾害公共预警分析模式应当改变自上而下的、技术主义的路线，充分考察社会预警反应行为，将其作为预警管理绩效的重要影响变量。所谓灾害预警反应行为是一个连续统过程，即接受、理解、相信、个人化、决定行动。有学者将社会预警反应行为过程划分为四个阶段:风险确认，即是否存在威胁;风险评估，即是否需要防护;风险消减，防护措施是否可行;防护行动，即采取哪些行动。（11）按照这种灾害预警反应行为的时序逻辑，本文将灾害预警反应行为过程结构化为“感知—态度—行动”，即对预警信息接收、认知以及行动达成的过程，并通过事件树分析结构来揭示从信息接收到预警期望行为达成的复杂过程(见图1)。需要指出的是，在此过程中，每个环节的失败皆可引致预警管理失灵。例如，在接收预警信息阶段，预警信息平台无法覆盖到灾害脆弱或危险暴露群体、人们无法理解预警信息、以谣言为代表的信息源干扰或对相关组织的缺乏信任致使人们不相信预警信息、危险暴露群体误认为灾害风险与自身无关、采取消极与漠视风险的态度放弃采取保护、缺乏制定保护方案的知识、确定采取行动但缺乏资源与能力支持等，这些方面均可导致预警失败。只有在诸多阶段均朝积极方向发展才会促成灾害公共预警所期望的风险消减行为的实现。同时，在政府灾害公共预警管理的组织层面，组织间对于灾害风险的沟通与协调应对也受组织风险感知、态度以及应急行动资源与能力的限制，从而影响预警管理的绩效。

图1 基于事件树分析结构的灾害公共预警反应行为过程

可以看出，在灾害公共预警反应行为过程中，预警发送者、预警接受者、预警信息、行动资源等要素受作为宏观管理环境的政治、社会、经济、文化的形塑。有学者将影响预警反应行为的要素划分为接受结构要素与发送结构要素，前者包括社会结构、社会关系、社会心理、感知等，后者包括信息准确性、明晰性、充足性、指导性、频率以及信息渠道等。（12）在复杂性与不确定性交织的社会背景下，社会结构、信任状况、灾害事件特征、风险感知、资源可得性等要素可能导致预警信息扭曲与预警期望行动难以达成。因此，公共预警过程可作为灾害危机反应阶段的基础机制，预警过程不仅仅是一种技术分析与信息传播过程，还应当是嵌入复杂社会结构中并受多主体特征影响的社会与组织过程。

二、碎片化倾向:我国灾害公共预警管理的理论检视

基于“预防为主”的基本理念，灾害预警已成为我国灾害应急管理预案启动与行动响应的基础。近年来，我国不断提高气象预警覆盖率，构建了“绿色通道”以提升灾害预警发布效率，致力于提高监测预报、预警发布、基层预警传递以及预警联动机制等。但是，我国灾害公共预警在运行过程中仍存在诸多困境，体制、认知、管理、价值理念等方面的断裂导致灾害公共预警管理模式碎片化倾向显著。

第一，公共政策过程断裂，预警政策效果评估机制缺失。考察公共预警有效性的维度不仅在于技术评估话语体系，还在于其公共政策话语分析。灾害公共预警作为一项公共政策，应着力于预警政策产出与调适的全过程，政策效果评估至关重要。一般认为，灾害预警系统由分析(assessment)与传播(dissemination)（13）两部分组成，政府部门发出灾害公共预警并不意味着政策的终结，而是预警管理的开始。因此，政府部门应对各项管理机制进行反思并予以优化，把政府灾害公共预警评估作为应急系统优化的重要面向。从灾害公共预警的政策目标来看，其试图通过及时、全面、准确发布预警信息，达到人们采取合理措施消减灾害风险与损失的目的，这也意味着，灾害公共预警政策还应注重预警反应行为的反馈，以便作出符合现实情况的政策调适。但是，我国灾害公共预警政策强调预警信息制定与发布过程，对于预警信息利用率、预警反应行为变化等应用效果评估缺乏有效聚焦。这种预警政策效果评估机制的缺失使得灾害公共预警政策的有效性难以维持，缺乏弹性适应能力的预警政策在面临动态变化的外部环境时极有可能产生失灵。在灾害公共预警语境下，群体心理与行为维度的预警信息应用效果评估的缺乏，必然导致灾害公共预警政策评估停留在预警技术与管理结构层面，难以从社会背景层面深入审视政策效果，从而使灾害公共预警政策过程呈现碎片形态。

第二，灾害公共预警政策公共性不彰，制度价值基点扭曲。灾害管理作为一种针对公共问题的政策制定、执行、评估、修订的公共政策过程，它不仅关注灾害管理的过程性、技术性、执行性、科学性问题，还应关注灾害管理的价值问题。灾害公共预警政策价值基点乃是公共性，公共品属性是考察灾害公共预警的基本维度。一般认为，市场可以高效率地供给私人物品，但对公共物品供给存在失灵，于是，政府介入其中并起核心作用。灾害公共预警信息的技术性、无偿性使得政府部门成为其基本配置主体，而政府亦存在失灵情形，如在一些灾害过程中灾害公共预警信息的有效性、无偿性存在诸多问题。在2012年“7·21”北京暴雨灾害中民众手机接收预警信息率较低，舆论焦点集中于预警服务无偿性与预警技术实现问题，即为一例。其实，制度与技术转变的基础是价值理念的变化，政府部门的公共性价值理念认识决定了灾害公共预警制度的发展。灾害公共预警领域若拒斥与市场、社会的合作，排斥多元主体力量的加入，其结果会使灾害公共预警政策难以彰显，公共性价值目标难以有效实现。

第三，灾害公共预警政策缺乏脆弱性分析，社会服务性不足。公共政策是对权利、资源、政策、服务以公正、公平、公开为导向的价值分配，它追求公共利益最大化目标。但目前政府行为往往具有“趋中性”，即政府出台政策、提供服务时难以照顾到一些特殊的边缘群体，或者只考虑到这些群体的一般性需求，难以顾及他们的某些特殊需求。（14）如前所述，灾害公共预警过程是一个高度复杂的社会过程，“人们的预警反应行为受到人口、社会、文化、经济、心理等多重要素影响”（15），有效的灾害公共预警必须考虑群体的个人与社会特征以促成预警期望行为的实现。但从我国灾害公共预警管理特征来看，一方面，公共预警仍强调以技术路线为基础的灾害风险分析，忽视了本地化、群体化灾害风险暴露情形分析。当前风险评估体系还未实现与灾害的社会脆弱性评估相结合，无法有效“瞄准”灾害脆弱性群体，从而影响了灾害公共预警效率。另一方面，灾害社会脆弱性评估体系的缺乏影响了灾害公共预警的社会服务性。当前，我国灾害公共预警尚处在扩大覆盖面阶段，重点是加强农村偏远地区预警信息接收终端建设以提升基层预警信息的接收传递能力，而针对老、弱、病、残、孕等灾害脆弱群体与边疆、少数民族、贫困地区灾害脆弱性程度较高地区，个性化的预警服务制度与技术尚未纳入预警制度建构，灾害公共预警的社会服务特征有待提升。

第四，人文社会科学知识体系利用度不高，预警政策的社会属性不足。社会科学关于灾害问题的研究尤其是灾害社会属性的分析对于灾害认知与实践意义重大，弥补了灾害自然科学——技术工程研究传统的不足，为灾害研究的全面发展作出了贡献。科学技术传统关注灾害风险及其影响强度、范围、时长等问题，社会科学灾害研究传统则着力于人类灾害预警反应行为模式及其深层影响要素。灾害公共预警政策作为灾害自然属性与社会属性相交叉的典型领域，其机制设计并非科学技术传统“独占”之领域，还需要社会科学领域的知识支撑。当前，我国灾害公共预警政策在产生过程中，并未充分发挥社会科学研究者的作用，预警政策中的知识体系存在断裂情况。这其中原因比较复杂:一方面，灾害管理研究与实践在灾害概念的认识上存在偏误，使得灾害被限定为纯自然过程事件，而社会背景在灾害结果产生过程中的负面作用被忽视，灾害的社会属性未得到足够关注;另一方面，当前我国灾害社会科学研究尚处在起步发展阶段，灾害基础理论与相关经验研究还未充分发展并本土化，使得灾害社会科学研究知识体系未能较好地服务于灾害公共预警研究、设计以及应用领域。知识体系断裂的影响集中体现在灾害公共预警政策难以与社会文化、预警反应行为、期望预警行为、预警社会服务性等方面紧密结合，难以与本地社会、经济、文化、政治背景相适应。

第五，灾害公共预警与整体应急反应体系缺乏整合，预警管理效率不高。灾害公共预警具有预防性与主动性，预警部门与应灾部门之间的协调整合问题是整体应急管理体系成败的关键。一旦灾害事件出现，各类应灾组织与机构便开始启动非常态运作机制以应对危机，灾害预警信息作为划分应急响应级别、方式的决策依据，成为应急管理组织在组织结构和功能上与灾害危机相适应的重要纽带。而我国目前灾害公共预警与诸多应急管理机制之间缺乏必要的整合与协调。一是灾害风险会商制度尚需优化。现代社会不确定性剧增，灾害危机呈现复杂化特征，很难仅从某一部门的技术话语来推断整体风险及其结果，因此，风险沟通成为现代组织协调应对灾害危机的基础。目前，面对灾害危机事件，我国公共预警存在参与部门范围不够广泛、多领域学者与专家尚未加入、大众参与机制不足等问题，这导致部门间风险认知差距加大、风险认知与沟通局面尚未形成、灾害经验难以被利用。二是预案管理与灾害预警结合不够紧密。在灾害预警中，预案管理难以依据相应的预警级别并结合本部门、本地区的灾害影响特征作出风险分析，使得应急管理失去预案基础。三是谣言控制机制、灾害风险文化培育机制以及应急资源投入与能力建设机制不够健全。这使得灾害公共预警管理失去整体应急管理系统的有效支撑，导致灾害预警信息低效甚至无效。

三、整合模式:灾害公共预警管理的必然选择

上述灾害公共预警管理的碎片化倾向导致其管理价值、目标、模式以及治理结构存在偏差。这种状况使得基于整合范式的灾害研究与管理应用受到广泛重视。尤其在风险社会不确定性剧增以及全球治理革命的宏观背景下，灾害公共预警管理的整合模式为灾害公共预警走向有效管理提供了基本发展框架(见图2)。

图2 整合式灾害公共预警管理机制构成

整合式灾害公共预警管理机制的建构是以灾害预警反应过程为基础，充分聚焦复杂的组织与社会过程，针对预警信息、感知、态度以及行动的连续统干预过程，体现灾害预警作为公共政策的本质属性。首先，从灾害预警信息来看，作为预警政策制定阶段，预警信息在整合灾害风险分析与脆弱性评估的基础上，科学全面地分析灾害风险及其可能后果，并有针对性地瞄准高风险地区、脆弱人群、基础设施等。其次，在组织与社会预警信息感知阶段，分别建构组织风险会商与风险沟通管理机制，排除由于组织与社会风险沟通不畅所带来的阻滞影响，保障预警信息及时、准确、无偿、有效地传递到组织与社会群体。再次，在风险感知管理基础上，通过教育与宣传机制建设推动社会整体灾害文化的转变以及组织风险认知与评估能力的提升，从根本上矫正组织与社会对于灾害预警信息的认知态度。最后，在预警反应行动阶段，分别建构相关应急能力培育与资源投入机制，以改进组织与社会群体应灾资源与能力不足现状，同时通过预警政策效果评估和反馈实现灾害公共预警政策优化。具体来说，整合式灾害公共预警管理应从管理过程、价值目标、决策以及应急系统层面进行整合。

第一，将连续统、动态性的管理过程作为整合式灾害公共预警管理的本质。灾害公共预警管理必须服从其管理属性。传统预警管理模式的管理过程主要体现为危险源分析、发布，预警信息的制定与发布成为制度的全部，忽视了评估、反馈对于管理的意义，割裂了完整的政策过程。灾害公共预警的本质目的是消减灾害风险及其损失，预警反应作为评估预警信息有效性的核心维度，为预警机制的完善与创新提供了基本参考。在整合模式下，灾害公共预警管理过程表现为危险源分析与发布、预警反应评估、政策优化，其中预警反应评估聚焦群体与政府部门的预警反应行为，群体的灾害预警信息感知、态度以及行动层面成为管理的重点。如群体从正式渠道接收到的预警信息是否准确及时、是否收到来自其他信息渠道的信息等，群体在接收到预警信息后是否理解信息内容以及风险态度差异如何、在正确有效感知风险并倾向采取保护行动后是否受到资源与行动能力上的限制等，这些均为公共预警管理的重点。在政府部门的灾害预警反应层面，在接收到预警信息后部门内部是否形成相关风险消减行动，灾害预警信息对于政府应急管理体系的支撑效果如何，部门间在灾害风险会商、疏散行动、资源调配与供给等方面是否形成协调合作等，也是公共预警管理的重要方面。整合式灾害公共预警管理强调以人为本的理念，将政策评估机制纳入预警管理过程，在全过程、动态循环中完成预警政策与灾害危机的适应。

第二，以公共性为基础，优化治理结构，提升灾害公共预警的社会服务与创新能力。在整合模式下，强调以公共性为制度的价值基点，可以防止灾害公共预警管理出现价值偏离。因此，要坚持预警服务公益无偿原则，同时防止政府失灵情形，充分将市场与社会机制吸纳到灾害公共预警服务供给体系中。在灾害需求方面，预警信息传播应顾及群体的地理、人口学以及社会经济特征，我国应推动治理结构转变以增强灾害公共预警对于群体多样化、个性化需要的回应能力，尤其是对在预警信息接收、风险态度以及行动能力方面欠缺的灾害脆弱群体需求的回应能力。另外，多主体参与模式下的政策与技术创新能力优势显著，对于公共服务水平低下的偏远地区，要强化财政支出的公共特征，同时发挥社会力量参与预警基础设施建设。对于行动能力受限的群体，要通过与市场机制的结合实现技术创新使其能够有效接收预警信息并采取相关行动。新媒体技术则应积极引入到灾害公共预警服务中，深化其与通信服务商的合作，提升灾害公共预警效率。作为政府重要公共服务职能的公共预警服务，其作用不能局限于预警信息的制作与发布上，应将其视为一项公共服务，强调政府主体责任，充分利用多元合作供给优势，为大众提供有效的灾害公共预警服务。

第三，开展脆弱性评估，弥合科学分析与政策产生间的差距，为灾害公共预警管理提供全面的决策支撑。目前，人们对于灾害问题的认知已经从超自然事件、纯自然事件阶段步入自然——社会互动影响的阶段，自然灾害损失已被视为自然危险源与社会互动的结果，社会背景要素对于灾害动力学演进及其影响有着重要影响。灾害脆弱性研究便是基于以上认知而发展完善起来，如今已成为灾害研究领域的重要范式。在自然灾害研究中，脆弱性一般被定义为暴露于自然危险源之下而没有足够能力来应对其影响，这种影响包括环境、社会、文化、政治、经济等方面。脆弱性评估是基于本地社会特征强调宏观灾害风险对本地社会影响结果的分析。传统的灾害风险分析是以科学与监测为基础作出的区域影响评估，对灾害影响的范围、强度、时间等基本信息作出判断。这种科学分析结果与本地预警管理政策的产生之间存在一定的差距，即宏观风险分析与本地化政策实践之间联系性不足。由此，脆弱性评估可以作为弥合该差距的基本分析工具。在灾害公共预警管理中，地方政府及部门应结合灾害预警信息与脆弱性评估，有效识别社会脆弱群体、关键基础设施、区域等，为灾害公共预警管理决策提供本地知识支撑，有针对性地进行预警与行为干预。另外，鉴于脆弱性评估强调社会背景要素对于灾害预警的影响，整合模式下的脆弱性评估需要社会科学的知识参与，力求通过科学、全面、客观的分析框架完善灾害公共预警管理。

第四，以全系统建设视角，整合灾害公共预警管理相关机制，提升预警制度绩效。灾害公共预警管理作为灾害管理过程中的一项重要机制，其有效运行离不开灾害管理系统中其他机制的支撑与协调。实现灾害预警管理目标需要经历信息感知、态度以及行为转化等几个阶段，在每一个阶段皆受到社会与组织过程的深刻影响。因此，在全系统建设视角下，实现灾害公共预警管理目标必须建立并完善相关的管理机制。在预警信息感知阶段，为保障预警信息及时准确传递，应通过预警服务的治理机构，在多元主体参与背景下，提升预警传播平台的传播广度与深度，同时通过谣言控制机制来实现双向沟通过程，及时回应大众对于灾害信息的动态需求，维持正式沟通渠道的有效性。在应灾组织层面，为使更多组织参与，实现流畅多元沟通，达到预警系统功能的有效性，要完善统一预警与灾情信息系统，构建多层级、多部门参与的风险会商机制。在预警信息态度干预阶段，要通过社会灾害文化宣传教育，使人们正确理解灾害预警信息，增强灾害认知能力;通过改善灾害公共预警信息结构，为大众提供包括灾害信息特征、行为指引、疏散场所等全面信息;通过改善政府应急管理组织的灾害风险分析方式与工具，增强组织识别与评估脆弱性水平的能力，使组织能够有效感知风险存在并积极应对。在行动转变阶段，要通过干预社会群体应灾社会资本、个体资本、自然资本以及公共资本的自然与社会分配过程，提高社会服务水平，改变群体应灾能力与资源可得性差的问题（16）。另外，要把灾害预警信息作为应急组织协调联动的基础，加大应急管理的财政投入，提升组织应灾资源水平，通过有效预案编制、应急演练及组织适应能力建设，实现灾害公共预警管理消减灾害风险的政策目标。

注释

①张维平:《政府应急管理预警机制建设创新研究》，《中国行政管理》2009年第8期。②郭明霞、张江波:《重大自然灾害的灾前预警体系构建研究——5·12汶川大地震的深刻启示》，《社科纵横》2009年第7期。③Thomas.E.Drabek.Understanding Disaster Warning Responses.The Social Science Journal，1999，No.3，pp.515—523.④Enrico L.Quarantelli.Evacuation Behavior and Problems:Findings and Implications from the Research Literature，Columbus.OH:Disaster Research Center，Ohio State University，1980.⑤Ronald W.Perry.Evacuation Decision － making in Natural Disasters.Mass Emergencies，1979，Vol.4，pp.25—38.⑥Robert Stallings.Evacuation Behavior at Three Miles Island.International Journal of Mass Emergencies and Disasters，1984，Vol.2，pp.11—26.⑦John Sorensen，Dennis Mileti.Warning and Evacuation:Answering Some Basic Questions.Industrial Crisis Quarterly，1989，Vol.2，pp.195—210.⑧Joanne M.Nigg.Risk Communication and Warning Systems，in T.Horlick － Jones，A.Amendola，R.Casale(eds.)，Natural Risk and Civil Protection.London:E＆FN Spon，1995，pp.369—382.⑨R.E Kasperson，O.Renn，P.Slovic，H.S Brown，J.Emel，R.Goble，J.X.Kasperson，S.Ratick.The Social Amplification of Risk:A Conceptual Framework.Risk Analysis，1988(2)，pp.177—187.⑩P.Slovic，E.U.Weber.Perception of Risk Posed by Extreme Events，Http://www.Ideo.columbia.edu/CHRR/Roundtable/slovic_wp.pdf. （11）Michael Lindell，Ronald Perry.Behavioral Foundations of Community Emergency Planning.Washington:Hemisphere Publishing Company，1992，pp.117—120. （12）Collen Fitzpatrick，Dennis S.Mileti.Public Risk Communication，in Russell R.Dynes，Kathleen J.Tierney(eds.)Disaster，Collective Behavior，and Social Organization.London:Associated University Presses，1994，pp.71—84. （13）Joanne M.Nigg.Risk Communication and Warning Systems，in T.Horlick －Jones，A.Amendola，R.Casale(eds.)，Natural Risk and Civil Protection.London:E＆FN Spon，1995，p.370. （14）严新明、童星:《市场失灵和政府失灵的两种表现及民间组织应对的研究》，《中国行政管理》2010 年第 11 期。 （15）Havidán Rodríguez，Walter Díaz，Benigno Aguirre.Communicating Risk and Warnings:An Integrated and Interdisciplinary Research Approach.University of Delaware，Disaster Research Center，Preliminary Paper，2004，No.337. （16）陶鹏、童星:《分布与消减:灾害的群体脆弱性探析——兼论我国灾害社会管理的构建》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2012年第4期。