基于改进型多层次灰色评价的应急管理预警机制

宋之杰，李 鑫，徐 蕾

（燕山大学 经济管理学院，河北 秦皇岛 066004）

当前，应急管理已经成为政府处理公共危机的重要手段[1]。突发事件是导致公共危机的主要原因之一，对突发事件最成功的防范就是在其潜伏期采取有效措施进行预警[2]，由此可见预警在政府应急管理中的重要地位。应急管理预警机制是指为了防范、控制或应对突发事件，对可能引发危机的因素或征兆进行识别和评价，进而向公众发布预警信息的一套运行体系[3]，应急管理预警机制的完善，有利于增强应急组织和人员的快速反应能力，提高政府应急管理工作的成效。

一、研究进展

迄今为止，研究应急管理预警机制的文献数量不多，现有研究成果主要集中于四个领域：一是对应急管理预警机制的重要性、构成要素、特征以及创新路径等方面的理论研究[4－5]；二是针对某地区实际设计区域应急预警系统[6]；三是对应急管理预警机制评价指标体系的设计。如张玉亮将预警机制的评价指标概括为资源投入能力、环境支持能力、管理控制能力以及信息活动能力这四个方面[7]。而罗力则认为，预警信息管理系统和支持保障系统是预警机制的主要构成部分[8]。前者对公众参与和组织机制的关注较少，而后者突出技术保障的作用，忽视了管理方面的问题，并且二者都没有利用所设计的指标体系开展实证研究。在国外，Guozhong Zheng等将层次分析法和模糊评价法相结合，在预警机制定量评价方面进行了初步探索[9]，但其研究内容侧重于技术和政策，并且局限于环境污染预警领域。因此，对预警机制进行具有普遍意义的定量评价，发现问题，寻求解决对策，是一项很有价值的研究工作。

二、灰色层次分析法及其改进

就建设成效而言，预警的“产出”一般无法用“多少”来衡量，因而往往需要以主观认识为评价依据；应急管理预警机制是一个包含法规、政策、组织、信息等因素在内的复杂系统，所以，对应急管理预警预警机制的评价一般具有多指标多层次的特征；此外，由于调查对象的特殊性（集中于专业领域和职能部门），评价者提供的信息往往不完全，容易使评价结果带有“灰色性”。层次分析法和灰色系统理论分别适用于主观评价和灰色问题，可以将二者相结合，用于应急管理预警机制的评价。

（一）灰色层次分析法的基本步骤

1.评价指标体系、权重和灰类

为了建立评价指标体系，首先要选择能够满足研究需要的指标集，并将指标分级归类，以确定被评价问题的层次。如分为目标层U，中间层Si（一级指标）和最低层Tij（二级指标），将Si的集合记作S＝｛S1，S2……，Sm｝，Tij的集合记作Ti＝｛Ti1，Ti2……，Tinj｝，建立起指标体系并据此编制问卷。然后采用层次分析法（原理和步骤略）来确定权重。设所求得的一级评价指标Si的权重系数集A，即A＝（A1，A2……，Am），二级评价指标Tij的权重系数集为Ai＝｛ai1，ai2……，ainj｝。对于灰类，则需要设定等级数，并制定相应的评分等级标准。

2.评价样本矩阵、灰色评价数与权向量

问卷调查结果可以被用来计算权重，还可以用于确定灰类评分矩阵。假定评价对象有W 个，有k个人参与了调查，d（w）ijp为第p个评价者给第W个项目按照Tij的评分等级标准打出的评分，据此可以求出该项目的评价样本矩阵：

其中，i＝1，2，…m；j＝1，2，…，nj；p＝1，2，…，k（下文同）。可见，是一个有行、k列的矩阵。接下来要确定白化权函数。在这里设定四个灰类分别代表优、良、中、差，相应的白化权函数如下所示。

第一灰类“优”（e＝1），灰数⊗，其白化权函数记为f1，表达式为：

第二灰类“良”（e＝2），灰数⊗，其白化权函数记为f2，表达式为：

第三灰类“中”（e＝3），灰数⊗，其白化权函数记为f3，表达式为：

第四灰类“差”（e＝4），灰数⊗，其白化权函数记为f4，表达式为：

在上述指标确定之后，就可以求灰色权向量和权矩阵了。首先，对评价指标Tij中属于第e个评价灰类的灰色评价数记作，则有：

将所有评价者对评价指标Tij主张第e个评价灰类的评价权记作，则有：

因为假设灰类有4个，e＝1、2、3、4，那么评价指标Tij对各个灰类的灰色评价权向量为：

3.综合评价结果

得到灰色评价权矩阵后，就可以对Ti和S进行综合评价。如对Ti作综合评价，将其评价结果记作，则：

最后，可以计算综合评价值并进行排序。假设各个评价灰类的等级按灰水平取值，第一灰类“优”为4，第二灰类“良”为3，第三灰类“中”为2，第四灰类“差”为1，则各评价灰类等级值化向量为B＝（4，3，2，1）。

（二）灰色层次分析法的改进

在分析问题时，常常需要进一步了解各方面的具体情况。例如，在得到灰色评价权向量和权矩阵后，用各二级指标的灰色评价权矩阵和灰类等级值化向量相乘。令为各二级指标的评价得分，则有：

然后结合各二级指标的权重，就可以计算上一级指标的评价得分。令VCi为各一级指标的评价得分，有：

将所有一级指标的评价结果写成向量形式，即VC＝（VC1，VC2，……，VCm）T，那么总评价结果就可以表示为：

三、实证研究

（一）研究区选择

就发展状况和客观条件而言，河北省比较适合作为应急管理预警机制的研究对象。一方面，河北省在应急预警方面面临较大压力。从自然条件来看，河北省属多灾省份，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，并且经常造成严重损失；从社会经济发展情况来看，作为工业大省，河北省在生产事故、污染事件等方面的防控工作难度较大；受京津地区回流效应的影响，全省社会经济发展不均衡，局部地区经济基础比较薄弱，加上处于社会转型的关键期，各种矛盾冲突的积累也严重威胁着社会的安全稳定。另一方面，河北省地处环京津区域，其安全稳定与否直接影响着首都地区的社会局势，这一特殊的地理位置也给河北省的应急管理提出了较高的要求，所以必须有一个较为完善的预警机制作为基础和支持。对河北省应急预警机制的建设现状进行分析，不仅有利于提高河北省应急管理的能力，也能为其他区域预警机制的评价研究提供一些有益思路。

（二）河北省应急管理预警机制的成效与评价

近年来，全省各级政府和社会高度重视应急管理工作，出台了一系列法规、预案及相关文件，在预警机制建设上取得了一些成就，主要表现为以下四点。第一，应急管理网络覆盖面广，纵向来看，从省委到基层的学校、重点企事业等部门，大部分都设有应急委员会或应急指挥部等机构。从横向来看，在自然灾害、安全生产、卫生医疗等领域，政府职能部门、相关单位也纷纷建立了专门的应急机构。第二，预警演练与应急教育工作实现常态化。近年来，各地分别结合地区实际，积极开展诸如针对自然灾害、生产事故、公共卫生等突发事件的演练、宣传和培训活动，取得了很多经验。第三，政府非常重视应急预警信息的管理工作。建立了预警信息“部门负责、逐级上报、综合集成”的模式，针对重大疫情，卫生系统还设立了“网络直报制度”。第四，应急预警硬件和配套设施建设成效显著。如公安系统的“情报信息平台”、水利部门的“防汛抗旱信息化系统”，气象部门基本覆盖全省的“天气雷达监测网”等，提高了预警信息的收集和发布能力。在肯定上述成绩的同时，为了实现对河北省应急预警机制的深入了解，有必要从定量角度开展进一步的研究。

1.评价指标体系、权重和灰类设定

据前文所述，可以将预警机制的内容概括为覆盖面、组织、信息以及保障这四方面，设定“社会参与机制”“组织机制”“信息机制”“保障机制”这四个一级指标以及各自包含的二级指标。设定四个评价灰类e＝1、2、3、4，分别对应优、良、中、差四个等级。若指标等级位于两个相邻等级间时，则相应赋予3.5、2.5、1.5分。据此设计了应急管理预警机制调查表，用于对评价指标的表现度和重要性进行打分。调查对象包括河北省高校应急管理领域三位专家、三名政府应急管理部门负责人。根据调查结果得到各指标灰度的评价样本矩阵D；经过对指标重要性判断矩阵的计算和检验确定了评价指标的权重（表1）。

表1 河北省应急管理预警机制评价指标权重

2.计算灰色评价系数

上述工作完成后，就可以采用白化权函数公式来计算各指标的灰色评价系数。以T11为例（其他各指标的灰色评价数计算方式与之相同），由公式（1），当e＝1时，其属于第e个灰类的灰色评价系数的计算方法如下：

同样，由公式（2）（3）（4）可得，当e＝2、3、4时，、分别等于5、1.5和0。再由公式（5），可以得出评价指标T11属于各个灰类的灰色评价数x11为：

3.灰色评价权向量与权矩阵

以灰色评价数为基础，可以求出灰色评价权向量。仍以指标T11为例，根据公式（6），e＝1时，可得第1个评价灰类的评价权：

同理可得其他的灰色评价权数。因此，指标T11的灰色评价权向量r11为：

按照同样的方法，可以求得其他所有指标的灰色评价权向量。表2中的数值是对T1的计算结果，其中的“权向量”即为T1中的四个指标对各灰类的灰色评价权向量，形成矩阵R1，同理可得其他二级指标集合的灰色评价权矩阵R2、R3和R4。

表2 各指标灰色评价系数与权向量（部分）

4.对指标进行综合评价

根据公式（7）计算得出将指标Ti的综合评价结果，记作Ci，通过Ci可得到Si对各个评价灰类的灰色评价权矩阵Q。再根据公式（8），就可以得到综合评价结果：

最后由公式（9）可以计算总的评价结果：

5.改进算法

在求得灰色评价权向量与权矩阵之后，可以根据公式（10）（11）（12），对计算过程进行改进（过程略）。利用改进算法得到的V与之前的结果完全一致，所不同的是改进算法可以得到各层级各指标的评价分数，这样能够更加全面地了解每个指标的具体表现。一级和二级指标的评价结果（表3）。

表3 一级和二级指标的评价结果

（三）评价结果分析

根据上述评价结果和评分等级标准，河北省应急管理预警机制的最终得分是3.021，属于较好水平。通过对一级、二级指标得分的比较，结合实地调查所掌握的情况，可以进一步分析河北省应急管理预警机制存在的问题。

在四个一级评价指标中，“组织机制”和“信息机制”的分数相对较低，表明这两方面的建设相对落后。从二级指标评价结果来看，在社会参与机制方面，“广泛度”与“政府引导”两项的分数较低。前者的主要问题是政府在应急预警技术开发引导、应急意识及舆论导向等方面能力不足，特别是在应对网络突发事件时，政府还缺乏舆论引导的经验和手段。后者分数低的关键所在是公众参与的组织基础薄弱。例如，在食品安全、疫病预防以及生产安全等方面，应该充分调动社会力量，鼓励公众有组织地参与应急预警。但是，目前河北省涉及应急预警的非政府组织数量较少，并且普遍存在资金短缺、专业化水平较低等问题，而一些规模较大的志愿组织实质上是准官办的社会团体，缺乏民间组织特有的灵活机动性，难以充分发挥预警作用，因而影响了公众参与的广泛度。在组织机制方面的得分反映了两个问题。一是专家支持不到位。虽然河北省应急管理专家顾问团和专家库已经具备了一定的规模，但多数都是学者或相关部门的领导，缺乏工作在一线的专业人员，特别是缺乏应急预警技术领域的专家，这一点应该引起重视。二是综合协调能力欠缺。主要表现为各应急机构自成体系，重复建设，协同能力不高。在信息机制方面，得分较低的是“信息共享”和“信息公开”两项。近年来，地方政府大量投入资金进行应急信息系统建设，但由于沿袭分部门建设的模式，忽略了应急信息标准建设，在数据库结构和运行机制方面也缺乏协调一致的考虑，导致系统间设备和数据兼容性不高，信息流动与互访困难。而信息公开不到位则主要表现为，预警信息虽然能够做到及时发布，但对相应措施、后续工作等方面的信息公开还不到位，尤其是政府网络信息公开板块的建设水平较为落后。在保障机制方面，“法律法规”的得分最低。主要表现为有关应急预警的法律法规内容较少，并且立法分散，一些立法内容较为原则和抽象，可操作性不强：如法律内容中对公众参与缺乏足够的重视，忽略了预警信息发布的制度建设，并且在政府预警信息公开内容方面的规定不够明确等等。

（四）对策建议

以上述分析为基础，为了进一步完善河北省应急管理预警机制，提出四点对策建议。

第一，修订地方应急管理法律法规。在体系方面，以突发事件的发生、发展过程为根据，有必要制定应急管理预警的地方专项法规，特别要关注应急预警公众参与、信息发布权责制度等领域；在内容方面，要继续完善各项实施细则或配套法规，重视法律的实用性与可操作性、相关法律条文之间的一致性或协调性。

第二，增强区域、部门及社会的联动协同能力。多部门、多主体共同参与是应急预警机制的重要特征之一，即各级地方政府、职能部门以及社会组织共同构成一个应急预警网络，由于不同的部门或组织存在着异质性，所以提高部门联动协同能力是非常重要的，因此需要在多个领域进行改革。在制度建设方面，要提高区域和部门之间的联动能力，即根据区域突发事件的特点，通过建立工作会议、区域应急管理委员会等联动协同制度，明确各自应急预警的职责，实现资源整合，解决职能交叉或分工不明等问题。在管理模式方面，要改革目前的“政府独揽型”预警模式，将之转变为政府—社会共担型，赋予社会公众更多的参与权，特别是对于一些政府部门难以监测的危险因素，要改革传统的“层层上报加审批”模式，进一步完善非政府组织与政府部门之间的预警信息直报机制，充分发挥非政府组织及公众的优势。

第三，提高应急管理预警的技术水平。首先要应该认真研究地区实际，增加应急管理专家库关于预警领域的专家数量，特别要重视那些精通预警技术的一线专家。其次，针对不同类型的突发事件，有重点地增加研发投入，提高应急预警技术水平。重视那些成本有效、技术上易操作、易维护的风险探测和监测设备。再有，完善可利用多种通信方式的预警信息生成和发布平台，增强其抗风险能力，降低由于通信失灵而造成预警失效的风险。此外，为了解决目前应急信息建设中的条块分割、标准混乱和系统繁杂等问题，应该尽快出台全省统一的应急管理信息标准，建立区域和部门共享型的预警信息数据库，解决异构信息之间互访困难的问题，便于各部门及时汇总、统一口径、及时决策，为部门协同提供有效的技术支持。

第四，完善应急管理预警信息公开制度。关于突发事件的预警信息，公众关心的不仅仅包括突发事件、危险等级、应对方法的指导以及相关部门的措施，还要求公开的时效性和信息的透明性。另外，对于诸如生产事故、环境污染等类型的突发事件，有瞒报或者歪曲信息者，应该完善并落实相应的责任追究和处罚制度，使各级政府、媒体能够明确自身在应急信息收集、甄别、分析、发布和决策等方面的权力和责任，有利于减少预警信息断流、扭曲或迟滞的情况，减少公众的不良情绪，以充分发挥预警信息的作用，提高区域预警机制的运转成效。

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