“最难就业季”的政府职能及对策——基于新公共管理理论视角

洪成文，伍 宸

（北京师范大学 教育学部 高教所，北京 100875）

一、问题提出与研究视角

“最难就业季”已不是媒体故意炒作和渲染出的一个旨在吸引眼球的词汇，而是当前我国社会面临并迫切需要得到解决的一个问题。笔者在互联网搜索引擎“百度”上以“最难就业季”为关键词进行搜索，出现的相关新闻报道到2013年6月7日止达到了惊人的60万条。这说明，2013年全国大学毕业生就业问题已受到了全国范围的广泛关注，“就业难”已成为大学毕业生面临的重大现实问题。造成如此就业压力的原因有多种，归纳起来大致有以下三点：一是大学年年扩招导致大学毕业生数量在2013年达到了顶峰。根据相关数据统计，2013年各类大学毕业生总数达到了699万［1］，加上往年还未就业的毕业生数，需要就业的人数还更多。二是产业结构失衡造成的结构性失业。以“中国制造”为代表的第二产业体量庞大，吸纳了大量劳动力，而以“中国智造”“中国创造”为代表的第三产业占比偏低。同时，在“中国制造”中，代工、组装等低端制造仍占据相当大的比例，而以创新为主导的高端装备制造业仍显滞后。数据显示，目前美国的第三产业占比为75%，法国为72%，日本为68%，同为发展中国家的巴西为67%，南非为66%，印度为55%。而中国国家统计局发布的数据显示，2012年中国的第三产业占比为44．6%。因为各国的统计口径不同，上述数据可能有偏差，但中国的第三产业不仅落后于发达国家，也落后于发展中国家，却是不争的事实。产业结构失衡的直接后果便是：一方面大量低附加值和劳动密集型产业出现农民工用工荒，而另一方面是大量大学毕业生不能根据其所学专业找到对口的工作。三是当前国际国内经济形势不理想。不仅国际经济不景气，国内经济也难以避免地受到影响，因此大量跨国企业及中国驻外企业等以不断缩减人员为手段减少运营成本，因此对毕业生的招聘计划便不断缩减。当然，造成毕业生就业难的原因还有很多，有以上所述的客观原因，还有一些诸如毕业生就业观念落后（大量毕业生不愿到中西部等二三线城市就业）、就业目标不切实际等主观方面的原因。

这一问题能否得到妥善解决，不仅关涉到大学毕业生本身及其家庭的福祉，而且还关系到社会的稳定以及公众对中国高等教育投资的信心［2］。大量接受过四年或者更多时间高等教育的大学生难以就业，对其本人和家庭都造成了极大的经济压力和心理压力，如果任其发展，便极易滋生社会不稳定因素。同时，大量大学毕业生难以就业，会对我国高等教育造成严重的影响，会直接影响公众对高等教育的评价和就业预期，大量高中毕业生会选择直接就业或留学他国。事实上，近年来已出现了高考参考人数连连下降的趋势。大学生就业问题的解决有必要上升到国家行为的层面，因为学生本人、家庭及社会几乎没有能力使其得到解决。政府的强力介入，从宏观和微观上协调各方面的力量，最终化解这一危机，是维护我国社会的长治久安、促进我国高等教育良性发展的重要途径。

以政府为主体，充分行使政府公共管理职能使就业难问题得到解决，是当前首选的手段。但基于公共管理理论的基本观点，政府公共管理职能的发挥可以有多种形式，不同形式会产生不同的公共管理结果。当前我国正处于深化政府职能改革过程之中，已取得了一些成果，但存在的问题依然不容忽视，诸如政府职能不清，政府与社会关系定位不准，政府权力过大等。为此，以解决大学生就业难这一问题为契机，以新公共管理理论为指导，全方位、多方面准确定位政府在其中的职能，对于新时期进一步深化政府职能改革具有理论与实践两方面的意义。因此，本研究试图以新公共管理理论为视角，在“最难就业季”大背景下，以解决广大大学生就业问题为目标，重新审视和定位政府的角色和职能。

上世纪70年代席卷资本主义世界的经济危机对欧美各国传统的政府管理方式产生了极大的冲击。诸如政府管理效率低下、政府公共开支过于庞大等是传统政府管理存在的普遍问题。为应对危机，欧美各国政府管理者积极地行动起来。新公共管理起源于英国撒切尔夫人的政府改革，后来经过学者们进一步论证和丰富，被冠名为“新公共管理”改革。按照戴维·奥斯本和特德·盖希勒的概括，新公共管理主要有十个方面的特征：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争型政府：把竞争机制注入提供服务之中；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革［3］。此外，新公共管理理论代表性人物之一的胡德提出，新公共管理主要包括以下七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具有竞争力的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性［4］。由此，可以明显地得出新公共管理理论的基本特征及理论诉求，即要求政府公共服务要坚持“3E”原则：economy（经济）、efficiency（效率）和effectiveness（效果）［5］。这三个原则的根本目的都在于以最少的资源消耗获得最多和最好的公共服务产品。

基于新公共理论的基本理念，从上世纪70年代末开始，以英国为代表的西方各国开启了轰轰烈烈的政府职能改革。其改革主要围绕以下几个核心要点展开：一是公共企业的民营化，以此减轻政府财政负担，提高这些企业的生产效率；二是管理意识的增强；三是对政府机构职能的明晰和边界界定；四是政府职能的转变，明确政府的职能是“掌舵者”而非“划桨者”。公共服务产品可以由不同的主体提供，而非政府本身。政府可以选择适合的营利性私营组织或者非营利性的非政府组织为社会提供公共服务，而政府的职能在于监督。

二、新公共管理理论视角下政府解决高校毕业生就业难问题的必要性分析

前文基于相关文献，我们对新公共管理理论的基本观点进行了简要概述，并在此基础上，分析了政府行为的基本内容和特征。在新公共管理理论指导下，西方一些政府的改革取得了明显成效。我国在新时期政府职能转变过程中，也正在积极学习和借鉴其成功经验。基于本研究的目的，在新公共管理理论指导下，探讨政府如何有效地发挥其职能以解决当前高校毕业生面临的严峻就业问题，是非常有必要的。当然，有必要首先对政府职能发挥的必要性做出分析，以此为后面提出具体的措施奠定基础。

必要性是相对于选择性而言的一种事物倾向，是指为达到一定目的所必须的条件和因素。基于此，这里有这样一个假设性关系：当前需要达到的目的是解决众多高校毕业生的就业问题，而达到这一目的的条件和因素是政府职能的有效发挥，即高校毕业生就业难问题的解决需要政府公共职能的发挥。

（一）高校毕业生就业问题是社会公共管理事件

社会生活可以被简要地划分为公共世界和私人世界两大部分，区分两者的基本标准在于公共管理事件具有普遍性、影响力和范围一般较大，对一定地区甚至整个国家均能产生影响。反之则称为私人事件，即发生在私人领域，对于社会没有或者很少产生公共影响力。基于此，政府是否有必要积极发挥其职能的根本出发点就在于高校毕业生就业问题是否是社会公共管理事件。

在当前背景下答案是肯定的。首先，大学毕业生是社会相对稀缺的公共人力资源，大学毕业生能否充分就业关系到社会经济的可持续发展；其次，众多大学毕业生能否就业，还关系到社会的公共安全，如果大批毕业生不能就业，这将成为影响社会公共安全的不稳定性因素；最后，高校毕业生能否顺利就业还关涉到社会公众对公共教育机构——大学的评价和投资热情。基于以上几点理由，我们认为在当前大学生就业难的背景下，大学毕业生的就业问题不仅是大学生本人或其家庭的私人事件，而是整个社会的公共管理事件。

（二）政府具有社会信息整合的能力

在当今多元复杂的社会里，各种信息被人为或者非人为地条块分割，在一定范围内各自独立和封闭。这对于大学毕业生就业所需信息来说同样如此。这牵涉到两方面的信息：一是大学毕业生的求职信息，这是用人单位希望得到的；另一个便是用人单位所发布的需求信息，这是求职者需要掌握的。只有当求职信息和需求信息实现顺利对接，求职者和用人者之间才有进一步沟通交流并最后达成就业关系的可能。因此，如何整合以零散状态存在的各种就业信息便是解决就业难问题的关键所在。对于此，唯有政府有能力实现大规模的信息整合，通过政府职能的充分发挥，才能最大程度地实现各种就业信息之间的交互对接。

（三）政府具有协调不同主体利益诉求的能力

在大学毕业生就业过程中，还伴随着不同利益主体之间因为有不同利益诉求而出现的矛盾。主要体现在，用人单位希望能招到最合适的人选，实现本组织利益的最大化，而应聘者希望自己的价值得到客观和公平的评估并得到公平的就业机会，实现自身利益的最大化。因此，在一定时期这两者之间的矛盾客观存在，也是造成就业难的客观因素。在当前就业市场中出现的就业歧视现象便是其集中体现，有性别歧视、第一学历歧视、户籍歧视等各种类型的歧视现象。比如第一学历歧视，便是用人单位盲目地为追求本组织利益最大化与应聘者价值和能力未能得到客观、公平的评价之间的矛盾（很多用人单位认为第一学历差的应聘者其能力一定比第一学历好的人差）。如放任这些矛盾自由发展，将极大地损害就业各方面的利益，并最终造成事实性的就业难，成为危害社会公共安全的不稳定因素。而要协调和规范就业各方的利益诉求和行为，便需要充分发挥政府的公共管理职能，比如通过立法的形式杜绝就业歧视，通过教育的方式消除不科学和不合理的就业歧视心理等。

三、“最难就业季”问题解决的对策分析

基于前文的分析，最难就业季这一公共性问题的解决需要政府公共职能的充分发挥。政府职能的发挥有赖于具体的政策措施，同时其职能的发挥有多种形式，不同形式会产生不同的效果。基于前文的分析，在新公共管理理论被提出后，西方一些国家进行了政府职能转变的重大改革，并取得了成功。新公共管理理论的核心价值诉求便是要求转变政府职能，让政府成为“掌舵者”而非直接的“划桨者”，同时要求政府行为具有效力、经济和效率这三个基本特征。在当前我国正处于深化政府职能改革的阶段，以解决大学生就业难问题为契机，以新公共管理理论为指导，提出有效行使政府职能的具体政策措施无疑具有十分重要的现实意义。

（一）宏观方面

1．以加强立法的方式规范就业行为

营造有序、规范的就业环境是解决就业难这一问题的基本前提。既要规范用人单位，也要约束就业者的行为，使双方在公平的情况下充分行使各自的权力并履行各自应尽之义务。比如，有必要制定严格的《反就业歧视法》，使求职者在求职过程中如受到歧视能够通过这样的法规得到帮助。这些法律规定的主要目的不是约束和限制用人单位和求职者的行为，而是要通过这些法律规定传递积极、正向的价值，营造出健康、有序的就业环境，并最终形成科学、合理的用人观和求职观。

2．积极进行产业结构调整升级，创造更多就业机会

一定时期的就业状况在某种程度上能够反映该时期的经济发展状况。当前中国之所以出现大规模的高校毕业生就业难问题，其根本原因就在于就业机会少于就业需求，经济发展结构与人才结构脱节。大学毕业生（包括本科、硕士和博士研究生）是一个社会中拥有较多知识的人力资源，其主要用人部门通常是研发型和知识密集型的企业或组织，这便要求社会经济产业结构与此相符。因此，解决我国大学生就业难的根本之策便是在政府主导下，积极地进行产业结构升级和调整，通过政策和投入的方式扶持一批本土的研发型企业成长壮大，同时吸引海外优秀的研发型企业入驻中国市场，努力将中国由一个简单的加工制造业大国升级成为以研发为主，加工制造业兼有的创新型国家。

3．控制高校招生规模，提高教育质量，增强大学生就业能力

在开源的同时，还要适时节流。一定时期内高校毕业生数量迅猛地增长不仅会对就业市场造成极大压力，还会影响学生培养质量。因此，适度进行招生数量的控制，不仅是缓解就业压力的有效手段，还是提高培养质量的前提。我国自上世纪末开始的高校扩招，逐渐从本科阶段蔓延到研究生阶段，特别是硕士研究生的大规模扩招，进一步增加了就业压力。图1反映了2003—2013年我国研究生招生数量增长的趋势，从图中可以看出，在这10年间，硕士研究生招生数量增长了两倍多。

图1 2003—2013年全国计划招收研究生数量

因此，控制高校招生规模、调整招生和培养结构是解决就业难的重要之策。具体来说，需要在本科招生阶段坚决控制一批市场需求小的基础理论性学科招生数量，同时也要控制一些过热专业的招生数量；在硕士研究生阶段控制学术型硕士的招生数量，扩大应用型硕士教育规模，还要注意限制博士生招生规模，严格控制其培养水平和质量。

（二）微观方面

在解决高校毕业生就业难问题上，不仅需要行使政府宏观调控职能，着眼于未来从根本上解决问题，还需要在微观上由政府主导实施一些能够起到立竿见影效果的项目。

1．由政府主导委托社会第三方机构建立有效的就业信息交流平台

短时期内，造成就业难的不仅是因为工作机会少于需求，还在于出现了信息脱节，在用人单位和求职者之间需要建立一个信息传递的媒介，其有效性直接决定用人单位与求职者之间能否顺利实现交互对接，并进而实现就业。在当前无论是社会上还是各高校内部都有大量的就业信息发布平台，一些社会商业就业网站虽然有海量的就业信息，但其针对性较差，且鱼龙混杂，存在很多欺诈性信息。而各高校内部的就业信息发布平台限于资源的有限性，难以满足所有在校学生的就业需求，且不同高校之间就业信息隔绝，并且同质化严重。

因此，很有必要由政府主导委托社会机构建立专业的高校毕业生就业信息交流平台。这个平台有针对性地根据不同学历层次和学科专业发布有效的就业信息，充分实现就业单位与求职者之间的互动交流。政府可以通过招标的形式委托有能力的机构建立这样一个平台，不仅能解决问题还能节约政府公共开支。

2．由政府主导委托社会金融机构实施就业扶助贷款和暂缓就业救济项目

实施这一项目的根本目标在于减轻大学毕业生求职的经济压力。首先，在求职过程中需耗费一定数额的面试和信息搜集费，由于经济压力导致很多求职者不得不放弃一些有效就业机会；其次，对于一些暂缓就业的大学毕业生，通过一定数额的救济，能增强其求职的信心，减少其经济压力和心理压力，避免成为社会不稳定性因素；最后通过这一项目的实施，还能树立起公众对高等教育的信心。当然如何在实践中具体实施这样的项目，比如如何降低就业扶助贷款的风险，还需深入研究。

3．在政府主导下由社会第三方机构建立有效的就业预警机制

台风、海啸等灾害性天气需要预警，以提前做好应对措施，降低灾害带来的损失。同样，就业也需要通过科学的研究发布有效的预警信息，从而让就业者和社会提前做好应对措施以降低风险和损失。就业预警机制是指在高校毕业生毕业之前，预先报警的一种处置系统。建立高校毕业生就业预警机制的目的在于使就业方式越来越多，择业环境越来越优越，就业机制更加灵活，就业渠道更加宽广，使政府、用人单位、高校、毕业生四方之间能够在公开、透明、公平的环境下达到各自的目的［6］。因此，就业预警机制的建立不仅能避免毕业生就业行为的盲目性，还能在很大程度上降低大学办学行为的盲目性（诸如盲目地上热门专业等），对于解决就业难问题具有重要的意义。但就业预警机制的建立是一项复杂的系统工程，涉及信息收集、分析处理及预报等程序，还涉及大学毕业生、高校以及社会用人单位等多个主体。因此，这一涉及多程序、多主体的复杂的就业预警机制需要在耗费大量资源的基础上，经过精心策划和组织才能建立，需要在政府主导下，委托第三方机构在经过深入研究的基础上建立起来。可喜的是，目前我国已经有一些这样的社会机构正在从事这一工作，比如“麦可思数据有限公司”在这方面就做出了较大的突破和贡献。

4．成立广泛的营利性或非营利性就业指导机构

大学毕业生能否顺利就业还与是否有周全的求职策略有关，而对于较缺乏社会实践经验和求职经验的大学生来说在这上面往往乏善可陈。因此，加强对大学毕业生的就业指导对于提高其求职技巧，树立科学、合理的就业观念具有十分重要的现实意义。当前在社会中有很多营利性的求职指导机构，但大多收费较高，大学毕业生难以承受，而在高校内部的就业指导由于人员与经费的缺失往往流于形式。因此，在当前形势下，建立起由政府主导的半营利性、半公益性的大学毕业生就业指导机构便显得迫切。这样的就业指导机构其收费低于营利性机构，但其服务质量和专业性却要高于高校提供的就业指导服务。

5．根据国情，充分发挥政府事业单位人才“蓄水池”功能

在短时期内要想有效解决大学毕业生就业难问题，还要充分结合我国实际情况提出有针对性的对策。在我国的就业体系中存在“双轨制”状况，即所谓的“体制内”就业和“体制外”就业。“体制内”就业是指在政府部门或政府所属事业单位内就职，一般包括各级政府机构、各级各类公办学校、政府直属企业、科研院所等单位。与“体制外”就业岗位相比，这些岗位因为工作环境较为稳定等优势对于大学毕业生有很强的吸引力。在短时期内不能改变这种双轨制的情况下，有必要充分发挥其“蓄水池”功能，以对过于充裕的毕业生进行有条件性的吸纳。

为此，在特殊时期政府要鼓励国资企业和事业单位做好“人才储备计划”，若能控制好节奏，对短期内就业问题解决有重要的调节作用。总结起来有三个好处：政府的利好信息传递，给就业者以信心；部分毕业生的就业问题的舒缓；社会的理解和支持。因此，特殊时期做好人才储备计划是可行的，也是发达国家常用的办法。结合中国国情，政府这些年实施了不少具体的项目，比如“免费师范生计划”“全科大夫计划”以及“村官计划”等。这些项目在人才培养、缓解就业矛盾方面功不可没。同时，在就业困难的特殊年份，政府要不要机动灵活，适度放松对事业单位编制数的控制，提供更多大学生真心欢迎的就业机会，也是值得进一步探讨的。

四、讨论

大学毕业生就业难已成为我们这个社会的现实问题。只有积极面对，以新的思路、新的方法和新的策略才能谋求问题的解决和突破。在新公共管理理论指导下，充分发挥政府宏观调控和微观协调的职能，以创新的思路和手段解决大学毕业生就业难问题，一方面能够最大程度地降低社会风险，另一方面能够实现最大程度的社会效益，最后还能够为在新时期如何正确地发挥政府的职能提供经验。

当然，发挥政府的职能，也应注意政府管理的限度问题。在解决这一问题的过程中，政府主要起间接协调的作用，是“掌舵者”，而非“划桨者”，要尽量减少直接参与，不能大包大揽，要充分调动社会其他机构的积极性。如何有效地行使政府职能，这涉及政府行为的“效率”“效力”和“经济”问题，即以最少的社会公共开支去最大程度地解决问题。政府之所以应尽早介入大学生就业难的问题，考虑的就是效益问题。因为今天若不能妥善解决，明天用双倍的成本恐怕也难以奏效。

［1］ 2013年毕业大学生逼近700万就业形势更严峻［EB／OL］．（2013－04－12）［2013－07－18］．http：／／edu．qq．com／a／20130412／000025．htm．

［2］ 三大难题横亘 就业难正在打击公众教育投资信心［EB／OL］．（2005－12－12）［2013－07－20］．http：／／finance．people．com．cn／GB／1037／3933675．html．

［3］ 王智辉．政府管理创新探究——基于新公共管理视角［J］．长白学刊，2010（2）：86－89．

［4］ Christopher Hood．A public management for all seasons［J］．Public Administration，1991，69：3－19．

［5］ 鞠连和．论广义的新公共管理［J］．东北师范大学学报：哲学社会科学版，2009（4）：42－46．

［6］ 段虎．高校毕业生就业预警机制问题初探［J］．中国成人教育，2008（7）：24－25．