食品安全监管体制变革的契机与挑战

○丁 冬

2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》对我国食品安全监管体制做出重大调整。食品安全办、食品药品监管局、质检总局生产环节食品安全监管职责与工商总局流通环节食品安全监管职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。食品安全监管职责的整合，标志着我国食品安全体制从分段监管向一体化监管的迈进。此次机构调整，是基于对我国运行多年的食品监管分段监管体制的反思基础之上的一次重大变革，表明中国食品安全监管体制顶层设计逐步走向合理化。

一、食品安全监管体制变革的契机

从目前公布的《国务院机构改革和职能转变方案》和更为细化的国家食品药品监督管理总局三定方案来看，变革后的食品安全监管体制分工为：农业部负责农产品质量安全监管和禽畜屠宰、生鲜乳收购环节的质量安全监管；国家食品药品监管总局负责食品生产、流通、餐饮消费环节的食品安全监管，风险预警和风险交流等工作，同时承担国务院食品安全委员会的具体工作；卫生和计生委负责食品安全风险评估和食品安全标准的制修订；国家质检总局负责食品相关产品生产加工的监管和进出口食品的监管；工商总局仍保留保健食品广告的监督检查职能。

此次变革，将食品安全监管中的生产、流通、餐饮三个重要环节统一划归一个部门监管，是中国食品安全监管能够真正形成一以贯之的监管思路和执法模式的良好契机。

第一，从分段监管到一体化监管，从外部协调机制到内部协调机制的转变，使食品监管责任更加明晰，监管合力更容易形成。一方面，食品生产、流通和餐饮环节的合而为一，将食品安全链条上占比较重的三个重要环节，一体纳入国家食药监管总局的职能范围，从体制上解决了分段监管模式中监管部门之间职责交叉、推诿卸责等问题，食品监管职责更为明晰，责任追究主体更为明确。另一方面，国务院食品安全委员会及其办公室与国家食药监管总局“一套班子，两块牌子”的设置，使得以往单设食品安全办时的“外部协调”变为“内部协调”，更有利于形成监管合力，减少因外部协调带来的巨大成本花费。

第二，一体化监管体制的确立为中国风格的食品安全监管体制的形成提供了重要契机。食品安全监管的有效性取决于多种因素的影响，这其中体制的稳定性是重要方面。食品安全监管的过程，是不断积累监管资源的过程。这一过程中监管人员在经验和知识上的不断成熟、监管机构工作机制的不断理顺，都事关监管的有效性。美国食品药物监管局的百年历史说明，尽管在其发展历程中职能会有变动，但其基本的监管框架和监管体制在最大限度内保持了稳定性和一致性。而这种稳定性和一致性，对中国食品安全监管而言，更是尤为重要。2013年之前的几次食品监管体制变迁中，因机构和人员划转等问题都或多或少的存在监管资源流失的问题。一些从事食品监管的人员和机构本来累积了丰富的监管资源和经验，但由于机构变革，未能或者不愿意并入新的机构，导致资源的中断等问题。因此，此次监管体制变革之后，如果能够保持持续的稳定，对于监管部门总结监管实践、积累监管资源，进而形成中国风格的食品安全监管体制都提供了良好的机会和基础。

二、食品安全监管体制变革面临的挑战

食品安全监管体制的变革为中国食品安全监管带来希望和契机的同时，同样面临着诸多挑战。毕竟，食品安全问题不会因为单纯的体制变革和机构调整就能够一劳永逸地解决。复杂的食品安全环境、新机构整合带来的监管方式和流程的优化调整、不同监管机构合并后的执法风格的调适等都需要认真分析并加以解决。

1.职能划转和机构整合的顺利进行是新机构和体制正常运转的前提

第一，如何确保人才和机构能够顺利、全面划转是新机构整合的第一道难题。根据《国务院机构改革和职能转变方案》的规定，食品监管职能划转的同时，原属于工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监管队伍和检验检测机构也需要同步划转至食品药品监管部门。由于工商、质检系统在人才队伍和技术支撑机构上配置特点并不相同，再加之中国各级政府机构长久以来的“部门化”政治传统，这些人才和机构能否顺利完全划转本身就存在难度。这种情况在2008年卫生与食药监部门职能对换时，就曾经在各地不同程度地出现过。卫生系统从事餐饮服务监管的人才和机构因各种原因不愿被划转至食药监部门，导致多地食药监部门只能“白手起家”重新开展餐饮服务人才队伍和机构建设工作，卫生部门原有的食品监管资源因改为从事其他工作而流失、浪费。卫生部门建立起的化妆品不良反应监测机构和网络，也因为两家的职能交接后，未能同步移转，而造成了原有网络的中断。新机构整合过程中，如何妥适地处理此类问题，是关系到机构能否顺畅运转的重要前提。也许正是考虑到这一点，国务院办公厅2013年3月31日印发的国家食药监总局三定方案中，提出了食品安全检验检测机构整合的概念，原属国家质检总局和国家食药监局的食品安全检验检测机构将按照管办分离的原则，建立法人治理结构。但具体如何操作，还需要更多细节性的方案。

第二，新机构的变革和设置是否央地同步，关系到食品监管一体化能否落到实处。目前，国务院改革方案中只涉及国家层面的食品监管体制的变革，并未对地方层面的相关问题做出规定。根据卫生部官员的认识，“新总局的成立是确定国家层面对食品药品安全问题的职能，但对地方不做具体要求，地方有一定的自主权”，问题在于，如果出现食品安全监管体制央地不同步的现象，新机构改革中设想的一体化监管如何实践？地方食品监管体制若差异过大，则国家层面由于在地方缺乏对口机构，不仅不利于政令统一，也容易造成监管一体化设想的落空。因此，有必要对央地同步变革做出统一部署。

第三，即使食品监管体制变革实现了央地同步实施的总体部署，各地职能交接、人员和机构划转也需要较长一段时间方能调整到位。这一点，从我国餐饮服务监管体制的变迁中，就可以得到验证。食药监部门承担这一监管职责后，到2012年底为止，全国省市区三级监管部门的职能移转工作仍尚未完全完成。

2.部门职能划转和整合后，将需要较长一段时间的磨合期

第一，不同性格的监管部门的糅合，需要较长时间的调适。比如，工商部门管理城乡农贸市场起家，基层缺乏专业的食品监管队伍，执法往往以罚款为主；质监部门主要从产品质量的监管入手，多采用产品标准等手段来开展监管和执法；食药监部门既有直接从卫生监督系统划转过来的机构和人员，也有重新建设的机构和人员，既有卫生监督执法的烙印，部分机构也存在监管人员经验不足的问题。这些性格迥异的部门整合之后，可能在执法风格、监管方式等方面均存在冲突或矛盾，需要较长时间进行磨合，以形成新监管机构的部门文化和执法风格。

第二，多部门整合之后，监管流程和监管方式亟需再造。一方面，在目前食品行业采取行业准入制度的情况下，之前分别由工商、质监和食药监部门负责核发的流通、生产和餐饮服务许可证，在监管职能合并之后，需要考虑如何通过监管方式和流程的优化，来更好地服务和监管行政相对人。另一方面，在具体执法过程中，统一的行政执法程序、文书等，也需要一并纳入机构改革和职能划转后应予解决的问题。

第三，食品监管职能划转后，平衡食药监管的资源和策略投入是新机构面临的重要课题。与食品相比，药品因其专业性具有更强的信息不对称特征，民众的用药选择基本上依赖于药师或医生的建议，对药品风险的认知和防范能力极低，因此对药品风险的关注程度也较低。药品的行业业态，违法因素等也都与食品存有一定的差异性。与食品问题可能对人体造成的危害相比，药品等一旦出现问题，其损害往往具有不可逆性。因此，新机构调整之后，食品监管资源和能力大幅提升的同时，也面临着如何在监管资源投入和监管策略选择上妥善平衡对食品和药品、医械、化妆品的投入等问题。在政策制定、监管策略等方面，固然需要考虑公众对食品问题的关心和关切，但绝不能顾此失彼。

3.食品安全法律法规体系需要改造和完善

自《食品安全法》颁布以来，我国已经逐步形成了以《食品安全法》为统领，行政法规、地方性法规和部门规章等为主体的食品安全法律法规体系。国务院、农业、质监、食药监等部门制定了涉及饲料及饲料添加剂、农产品质量监测、食品进出口、餐饮服务监管等方面的法规和规章，宁夏、浙江、上海、北京等地也先后颁布或修订了有关食品摊贩和小作坊等方面的地方性法规。在新机构调整之后，现有的食品安全法律法规体系与新的食品监管体制和职责分工肯定存在不少不相符合的地方。包括《食品安全法》在内的食品法律法规都需要启动清理和修订工作，以更加适合新的食品安全监管体制。除此之外，更为关键的是，立法者应借此机会，重新反思和定位我国食品安全法的立法目的，确立消费者的食品安全权，建立以消费者为中心的食品安全监管理念，将风险管理与消费者保护作为食品监管的核心任务。

4.食品安全监管各项制度仍处于初步发展阶段，亟待新机构加以推进

客观而言，此次食品安全监管体制的变革，只是在体制上完成了迈向一体化的第一步。食品安全监管不可能只因为机构的整合和职能的划转而得到解决，而必须有一系列的具体制度加以支撑。食品安全风险评估与风险管理的衔接，缺陷食品召回制度的落实、食品过敏原的管理、食品标签标识制度的完善、食品风险预警信息机制的构建、食品安全信息的公开透明、通畅的食品安全风险交流机制的完善等等，都尚处于起步阶段。有些制度甚至还停留在纸面阶段，制度的表达与实践之间存在极大背离，未能充分发挥其应有的食品安全保障之作用。这也是中国多年来食品安全监管中一直存在的问题。这些问题能否随着新的食品安全监管体制的确立而获得实质性的推进，是中国食品安全问题能否得到切实解决的最根本要素之一。如果新机构不能在这些制度的实践上发力，则中国食品安全问题的挑战并不会因新体制的合一而消解。

5.食品安全监管职责划转不彻底，外部协调机制仍需构建

根据国家食药监总局的三定方案，尽管食品安全的生产、流通和餐饮消费环节已经统一划归国家食药监总局，但农业、质检、商务、卫生与计生委等部门仍在不同程度上享有食品安全监管或行业管理的职能。媒体和学者认为的食品安全大部制尚未完全落到实处，食品安全出了问题只找国家食药监总局的看法也不尽合理。目前的食品安全监管体制仍然脱离不了外部的协调机制。风险评估与风险管理如何衔接，部门之间针对食品安全问题的信息共享机制如何建立并发挥作用等，仍是摆在新的食品监管机构面前的重要课题。行业管理机构和质量安全监督管理机构如何厘清自己的角色定位也非常重要。