建构藏富于民的财政政策

○刘黄娟 张雷宝

十八大报告首次明确提出居民收入倍增目标，即到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。如何控制经济增长速度，用增长质量取代增长数量，如何全面大幅度地进行分配结构改革，藏富于民，这是一个需要一系列改革和配套措施才能完成的极其艰巨任务，本文从财政政策安排角度进行了初步思考。

一、“藏富于民”问题提出

从理论角度看，政府与人民并非对立关系，“涓涓细流汇聚成海”、“大河涨水小河满”这是自然常态，但是在收入分配过程中，城乡居民收入增长存在着增长质量低、收入分配差距大等显著问题。媒体随即引发有关政府财政收入比重过高、企业和居民负担过重讨论,并归纳出所谓“国富民穷”概念。

从政策角度看，改革开放大政方针、经济建设为中心基本路线、统筹协调科学发展观都是“强国政策”和“富民政策”，政府已经认识到“富民政策”重要性。2013年1月25日，民进浙江省委提交一份《以民富民生为导向，推动我省居民收入分配改革》提案，这份提案引起学界广泛关注与报刊媒体热烈报道，可见如何通过居民收入合理分配调整，解决所谓“国富民穷”问题，加快居民收入分配改革，促进社会公平，实现藏富于民已经成为当前社会各界关注热点。

总之，改革开放30年来，我国人民生活水平显著提高，但比起国外福利国家完善社会保险体系，我国在国力强势增长背景下表现出来仍是“国富民穷”，或者说少数人确实先富起来，而大多数人还远未实现共同富裕理想，“藏富于民”的课题在新的时代形势下显得尤为重要。

二、我国收入分配现状分析

2011年我国GDP总值为471564亿元，论总量是世界第二大经济体。但在GDP高速增长同时存在着诸多问题，主要表现在以下五个方面。

一是目前我国城镇居民收入增长率低于GDP增长率，而农村居民收入增长率起点较低，因国家近年来大力扶持才呈现出较快增长趋势，但城乡之间收入差距过大，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入三倍。二是近年财政收入增幅远高于GDP增幅，财政收入增长率近乎GDP增长率2.5倍，这与我国大力扶持“三农建设”和公平分配理念相悖。这种增速格局，说明经济发展创造的社会财富，更多地分配给国家而不是普通居民。三是我国经济蛋糕做大后切蛋糕和分蛋糕不均，即2011年我国GDP分配比重不当：财政收入占22%，城镇居民收入占31%，农村居民收入仅占10%，企业保留利润及其他多达37%，可见如何规范企业利润分配，提高国企分红比例亟待研究。四是在2010年3.3%窜至2011年5.4%的高涨CPI面前，居民实际购买力下降。2012年5月份我国CPI又同比上涨3%。居民生活水平没有实质性提高，反而下降。五是据《经济参考报》报道,美国《福布斯》杂志推出榜单显示,中国内地“税负痛苦指数”位居全球第二。近年税收以两倍于GDP增速速度上升，可见我国宏观税负过重。

2011年我国GDP已经向居民收入倾斜，势头发展良好，居民收入（城镇居民收入和农村居民收入总和）占到GDP的41%，但从国家到地方，连年高企财政收入增幅（24.8%）与低迷农村居民人均收入增幅（11.4%）和城镇居民收入人均可支配收入增幅（8.4%）形成较大反差，存在着增长质量不高、收入分配差距大等诸多问题。经济学家陈志武计算2007年宏观税负高达48.67%，CPI增长指数为4.8%，财政税收几乎占民间可支配收入总额一半，同年美国财政税收仅相当于民间可支配收入25%。居民收入增速，赶不上GDP增速，赶不上财政和企业利润增速；城乡居民收入之比，仍有隐忧；区域发展不平衡，导致不同地区收入差异大，长久下去，在不能保证民众收入与财政收入同等增长情况下，公民不公平感愈强。

总之，经济高速增长，国力显著增强同时，全国人民并没有同步分享到经济增长果实，中国财政没有真正做到“取之于民，用之于民”，不能满足普通百姓提高生活质量、减轻生活压力及实现社会利益公平分配需求。我国政府确实应当“藏富于民”，社会和经济发展最终目标应是每一个公民能够过上健康富裕美好生活，所谓“王者富民，霸者富土，仅存之国富大夫，亡国富筐箧、实府库”（《荀子·王制》），“国富”终极目的在于“民富”，这是一个社会得以健康发展根本之道。

三、现阶段中国国情下构建“藏富于民”财政政策困境

“向社会分红”理论是英国经济学家詹姆斯·米德在1938年提出，认为政府从投入国有企业或社会化企业资本和土地所获得的利润中拿出部分进行社会分红，不仅可以增加消费，而且有利于解决“国富民穷”现状。此后，挪威、瑞典、英国、法国、美国、韩国、新加坡等各国竞相实践该理论，我国香港、东莞、澳门、海南等地也进行尝试，这一系列将财政收入直接返还给居民的举措体现出“藏富于民”民本思想，是我国“藏富于民”实践延伸，也表明政府让利于民意识得到一定提高。但一些资本主义国家藏富于民实践已经走得很远，藏富于民力度大大超过我国，这对于立志实现共同富裕中国来说未免让人忧虑。

（一）部分经济增长成果被不合理分配

1．少数特殊阶层通过权力寻租产生经济增长成果分配不公的问题。这种借国家之名不考虑纳税人利益，没有节制没有规划，大手笔花钱源于目前我国监管机制不够完善，预算和决算体制不够公开透明。另一方面，部分官员利用法律漏洞和职务之便进行大量违法行为，放任部分企业不法经济行为。民众创造活力被压抑，资源被不合理使用，进而导致经济低效率和浪费，政府官员作为社会管理者无能和腐败也必然带来新社会不公平。总之，经济增长和财政收入增加创造更多贪污腐败机会，导致更多地区间、城乡间以及社会群体间机会不平等，特别是在缺乏实质性权力制约、财政预算过程不透明情况下，政府开支分配不可能做到公平、公正。应当不断加大政府投资项目审计力度，规范政府投资管理行为。

2．部分垄断行业通过垄断经营导致媒体报道的“国进民退”问题。目前GDP实际上向非政府收入倾向，但这未必就意味着百姓收入增长。非政府收入可以分解为企业保留利润和百姓收入两部分，企业保留利润过大与分红过少甚至不分红屡见不鲜。自1978年起，国家对国营企业财务体制，包括利润分配制度进行改革，逐步把过去统收统支办法，改为一部分利润留给企业，大部分利润上交国家分配办法。但实际情况并非如此，我国国有企业2010年实现利润19870.6亿元，同比增长37.9%，仅上缴440亿给财政部门。一方面，国资委坚持认为国企分红改革条件不够成熟，产业分布没有达到西方发达国家稳态；另一方面，媒体称应增加国企税收以增加居民消费。国企不向大众分红根本原因是13亿股东过于分散，委托人与代理人利益不一致。所以政府则应进行民意调查，建立更加合理的薪酬机制和监督机制，减少国资企业内部资金留存。

（二）还富对象界定困难

中国人口众多、人群杂居且阶级结构复杂，政府应还富于中产阶级、股东还是普通贫民或者伤残低保人员，如何界定还富对象，多少比例红利，再按照多少比例分配给哪些人才能做到公平公正，庞大的中国人口数是个操作性难题。评论家郎咸平认为应当藏富于私营企业老板，希望民企掌握更多财富。中国人民大学金融与证券研究所吴晓求教授认为国家可以花大力气进行股权分置改革，通过发展资本市场带来投资回报，形成最终藏富于民。西方发达国家主要藏富于中产阶级，认为庞大而稳定的中产阶级是一个国家稳定基础和核心力量。本文中产阶级是指那些有产、有财及有才人士，其骨干则是那些有雄厚知识储备或者具有一技之长脑力劳动者和体力劳动者，他们使各项创新得以实现。据称中国目前拥有3000万人左右中产阶级，而新加坡、美国中产阶级达80%到90%。

（三）国家主义政策的路径选择

从计划经济到市场经济，从藏富于国到藏富于民，是我国政策路径的选择过程。财富集中在政府可以集中力量办大事，但藏富于民是时代要求，也是百姓生活切身利益和提高生活质量切实需要。从可行性角度看，虽然我国目前政策取向更倾向于国家主义，但藏富于民、国企分红、政府让利于民是国际潮流和大势所趋。当然与国际接轨需要耐心等待时机成熟，逐步完成转变，正如2009年国资委主任李荣融在接受采访时所言，中央企业“大而不强”，国企分红确实需要时间。

四、我国“藏富于民”财政政策建构路径

改革开放30年来，我国经济建设蛋糕逐步做大，怎样切蛋糕和分蛋糕关系到我国公民幸福指数及共同富裕理想之实现，这是解决社会不公根源所在。“国进民退”现象存在和人民一直期待“共同富裕”没有得以实现现实呼吁着“藏富于民”，但“藏富于民”面临着诸多困境，作者在参与对浙江省各地居民收入调研后，认为要实现居民收入合理分配需从“税制改革、财政监管、经济转型、民生支出”四个方面出发，发挥好财税政策杠杆作用，限制高收入、扩充中等收入、托高低收入，着力构建以下“藏富于民”财政政策来推动我国居民收入分配改革。

（一）推动税制改革，加强财政监管，限制高收入

1.完善税收制度，加强税收征管，强化其“限高”功能。1994年以来政府税收持续多年超经济增长客观上造成“国富民穷”。因此，未来应适度实施减税政策，降低税收收入占国民收入分配比重，减少财政收入占国民收入分配比重。我国应当有目的有计划启动与推进税收制度改革，实施结构性减税，降低税收收入比重。推动国家层面科学合理地取消各种不正当收费，合理调节税种税率，重新考量个人所得税、房产税、地产税体系，呼吁国家探索“先税后分”遗产税和赠与税开征模式，切实减轻老百姓负担。深入推进税收制度改革，加强对高收入群体财产和收入税收征管，可以发挥税收“限高”功能，优化居民收入分配结构。

2．应对国企进行增量改革，减少垄断行为，限制国企行业高收入群体。涉及高收入国企群体改革则是收入分配改革最难部分。中国劳动协会薪酬专业委员会秘书长孙群义指出国企利用国有资本产生效益一定要用于全民，返还给社会低收入群体。目前最缺乏恰恰是这个环节制度建设，即如何有效地将国企收益收上来，再如何合理地分配下去。必须进行产业结构调整，实行税利分流，提高国企税收上缴率和税后利润分红率，或借鉴挪威将红利投入社保，全民共享。政府应从经济建设投资人角色中摆脱出来，让国企逐渐退出竞争性行业，逐步降低垄断性行业准入门槛，以便让中小民营企业有更大发展空间。

3.加强财政资金监管制度，防治官员腐败，杜绝灰色收入。政府要改变自身职能，把提供公共产品和服务，进行公共管理作为第一要务。同时还应进行机构体制改革，实行精兵简政，严惩腐败。通过完善制度设计，尽早出台官员财产申报制度，严格控制官员经商行为和滥用职权小动作，杜绝官商勾结、以权谋私、中饱私囊和贪污浪费等行径。

（二）经济转型走向消费主导，扩充中等收入

1．增加财政收入必须要扭转现行经济增长模式，提高生产技术，开发高新产品，增加产品附加值。必须在相当长一段时间内，持续提高劳动者素质，增加其劳动技术含量。鼓励高新技术创业，在新能源、信息技术、生物技术、材料技术等关键技术上充当排头兵；鼓励企业提高现有产品品牌竞争力，提高现有产品技术含量，提高创意人才员工比例；鼓励创办特色小型企业，为逐步丰富民众需求提供特色服务。强化就业扶持政策，积极创造就业机会；发挥财政导向作用，鼓励各方创业创新；完善相关配套制度，打好政策“组合拳”。只有转变经济发展模式，强化就业创业扶持，优化支出政策，才能增强“扩中”能力。

2．扩大内需，采取消费主导战略模式。走向共同富裕关键在于消费公平，中国经济面临着出口转内销情势，投资、出口两架马车已现疲软，只有扩大消费，促进国民内需，提高居民购买力才能使经济长远稳定发展，同时又能让所有人都有能力享受发展成果，实现共同富裕。农民是最大消费群体，扩大内需首先要解决农民消费问题。一方面要抑制通货膨胀即物价上涨趋势，另一方面需直接提高其购买力，切实增加百姓收入，加大财政扶持力度，推进欠发达地区加快发展，实现农村自主发展和形成自我“造血”机制，这是促进欠发达地区居民增收关键所在，需要政治、经济与社会各界人士共同努力。增加中等收入群体，增加居民劳动性收入，实现中等收入群体倍增是居民收入分配改革重点。

（三）财政支出用之于民，托高低收入

“托低”是居民收入分配改革取胜关键，保障民生支出，完善公共服务，夯实“托低”基础，不仅能增加城乡居民整体收入，也能为低收入者创造公平收入起点，特别要对困难低收入群体实行直接转移支付，保障社会弱势群体基本收入水平，确保地方财政预算支出增量，以构建居民收入分配“托底”财政基础。

1．加大民生工程投入，构筑完善公共服务品供给体系，实现收入分配起点公平。优化配置教育资源，提高教育均等化水平，提升公共卫生和基本医疗服务均等化水平，提升公共文化服务均等化水平，形成政府主导、社会参与、群众受益公共服务供给体系。加大科教文卫、医疗保险、交通等公共事业人力、物力和财力投入力度，推行免费公共产品如“免费公交”等，实现公共服务均等化，切实解决百姓民生问题，满足其物质和精神多样化需求。

2．改革财政体制，增加民生财政支出。财政体制改革是利益分配改革第一线，一个重要内容是加大财政扶持力度，调整国民收入分配比例，增加民生财政支出；创新财政支农机制，提高支农资金使用效益，促进欠发达地区居民增收。完善各级财政管理体制，财政拨款继续对欠发达地区作适当倾斜和照顾。优化财政转移支付结构，建立激励与约束相结合的激励性转移支付，完善有利于欠发达地区生态环保的财力转移支付、均衡性转移支付等转移支付办法，继续探索实施专项性一般转移支付和横向转移支付新机制，提高转移支付使用绩效，增强欠发达地区财力保障和统筹发展能力。加大财政扶持力度，支持欠发达地区立足自身资源优势，培育特色产业和生态经济。创新财政支农机制，加快农民致富奔小康步伐。

3．健全社会保障体系，充分发挥再分配调节功能。着力增加社会保障投入，拓宽社会保障资金筹资渠道，逐步提高社会保障支出占财政支出比重。在提高统筹政府财力水平基础上，统筹安排一般预算资金、社会福利基金等各项预算内外资金，促使以养老保险为重点的“社会保障风险准备金”筹措制度化、常态化。加快推进覆盖城乡居民社会保障体系，逐步提高农村社会保障标准，推进社会保障制度城乡统筹，实现养老保险制度区域间统一与平衡发展。同时加快新农合与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险在制度与管理上衔接和并轨。逐步提高企业退休人员基本养老金待遇、城乡困难人员补助标准、城乡最低生活保障标准，研究建立与经济发展、物价水平、财政收入相联系的动态调整机制，同时探索建立向一线职工倾斜的职业年金、企业年金等补充养老保险制度。

随着经济发展、政策优化以及国有企业改革，财政支出向民生倾斜，居民收入占国民收入分配比重会逐步提高。完成十八大报告宏图，使人均居民收入翻两番，需要全国人民长期艰苦奋斗，更需要正确的财政政策取向。科学预测政府“藏富于民”后，有限行政手段加上市场经济、行政文化全面引导和第三部门协调，政府完全可以调动民间资金，引导公众以更好心态积极参与政府主导开发建设项目彰显自己社会主义社会主人翁地位。我国此前一直在等待契机，只有从现在就开始着手“藏富于民”，实现共富才不会只是一个遥远的共产主义理想，人民生活质量和幸福感才会大幅有效提高，才能最终形成人民共富与社会和谐、政治稳定的良性动态循环局面。实现共同富裕是社会主义根本原则体现，也是社会主义根本目标。改革开放总设计师邓小平早就阐述过“社会主义财富属于人民，社会主义致富是全民共同致富”。毋庸置疑，我国将采取各种手段，合理分配居民收入，促使“藏富于民”实现，最终使改革成果被全民共享。