南宁市政府采购管理机制的现状及优化研究

王英 蒋海勇

[摘 要] 南宁市政府采购管理体制正进入由粗到精的深入改革阶段，监管方式随着政府采购规模扩大、范围扩展、地方性监管细则出台、采管人员队伍建设而逐步完善，但在预算编制、采购评估、供应商管理、代理机构管理等方面仍需要提升。应从细化预算编制、建立政府采购诚信体系等方面加以完善。

[关键词] 南宁；政府采购监管；政府采购预算；标准化建设；诚信建设

[作者简介] 王英，广西财经学院讲师，硕士，研究方向：政府采购，广西 南宁，530003；蒋海勇，广西财经学院副教授，硕士，研究方向：财政监督，广西 南宁，530003

[中图分类号] F812.45 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2013）04-0014-0003

政府采购作为国家预算管理制度的一项重要改革，自2003年《政府采购法》在全国全面实施以来，各地积极实践取得了一定的成绩和经验，同时也积攒了一些亟待解决的问题，需要研究完善。

一、南宁市政府采购管理工作基本情况

（一）政府采购监管规模和范围持续扩大

随着政府采购预算管理“应编尽编”要求的执行以及采购信息统计范围从完全自收自支的事业单位的采购支出拓展到财政性资金的工程项目，政府采购规模不断扩大，2012年实际采购金额超过百亿，占到全广西政府采购规模的六分之一强。监管对象扩大到所有使用财政性资金进行采购活动的国家机关、事业单位、团体组织以及承担城市建设项目的市国有企业；财政性资金的定位也从纳入财政综合预算管理的各项预算资金，扩大到了以政府信誉或财产担保的借贷资金以及属政府所有或由政府管理的其他资金，包括自有资金等；采购品目从最初的办公设备等少数几个品种覆盖到现在的货物、服务和工程3大类100多个品目。

（二）政府采购监管制度体系逐步完善

一是以《政府采购法》为统领、以部门法规为依托的政府采购法律制度框架基本形成。主要从采购程序和方法、监督检查、法律责任等方面制订了多项规范性文件，积极推动政府采购工作规范化和制度化建设。二是以“管采分离”机制为支撑的政府采购制度体系逐步完善。三是以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购模式有序运行，以公开招标为主要采购方式的格局进一步巩固。

（三）政府采购监管方式不断创新

开展各类项目的政府采购执行情况专项检查；加强对集中采购机构的定期考核；对供应商围标、串标、欺诈等行为进行处罚，对专家不按规定评审、敷衍塞责等行为进行通报，对采购人规避政府采购、故意影响评审结果等行为进行追究；通过加快政府采购信息化建设，积极探索建立违法违纪“黑名单”制度；将政府采购执行情况列入各单位预算执行情况审计的重点内容，并列为单位负责人离任审计的内容之一，强化全过程审计监督。

（四）政府采购监管队伍建设不断加强

一是建立系统的教育培训制度，加强采购单位政府采购从业人员的职业教育、法制教育和技能培训。二是集中采购机构建立健全内部管理制度，优化集中采购实施方式，提高从业人员职业化水平，实现采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好。三是多举措加强政府采购评审专家管理。严格评审专家入库标准，对有不良行为的专家坚决解聘，坚持先培训后启用，对评审专家工作质量实行动态管理，每两年对专家资格进行检验复审。

二、当前南宁市政府采购管理中的主要问题

（一）预算编制的监控作用需要完善

1. 多方面原因导致难以实施真正的集中采购，损失了规模效益和效率。目前的集中采购实际只是一种形式上的“集中”，即交由采购中心代理目录内的项目，一个项目一次采购，并没有真正发挥出集中采购的规模效益。主要原因是：一是相同的采购项目采购人提出采购需求的时间并不一致、资金到位时间不一致等，导致无法做到集中采购；二是采购人即使采购目录内同一通用项目，由于资产配置标准的缺失，导致不同的采购人采购规格不一，无法做到集中采购；三是通过公开招标签订的协议供货商只是一种资格入围，实际操作还是采购人各自为阵采取零星采购模式，根本无法体现集中采购的规模效益，并且还给采购人勾结供应商吃回扣等寻租行为留有余地。

2. 采购预算与资产管理不衔接造成行政成本不断扩大。预算环节没有对采购项目是否有必要实施进行论证，即该资产该不该设置，资产有无定额控制等没有把关，主要原因就是资产管理与采购预算没有很好地衔接起来。导致采购人盲目编制预算，盲目采购，财政支出成本难以降低。

3. 政府采购项目预算的可行性合理性的评估制度没有建立。目前财政部门制定的采购标准覆盖面小，标准的缺失，财政部门对处理采购人之间的攀比、采购金额最大化的现象没有政策依据。

（二）专家管理受限因素多，分类不专业、区域不共享

1. 专家库的专业分类不够清晰，缺乏详细的专家库分类标准，抽取专家时会出现想当然和“望文生义”来判断项目所需的专家的技术类型，尤其是涵盖货物、工程和服务的采购项目，采购的内容和专家的分类很难一一对应，导致评审时出现“专家不专”的现象。

2. 专家库的建设行政区划性明显，没有形成区级专家共享库，从而导致专家库内部分专业的专家数量无法满足现行的约束专家使用次数的管理要求，有的技术类型人员数量极少，出现了“专职评审员”现象，极易成为供应商的“讨好”利用对象。

3. 目前的政府采购专家库管理模式，专家技术类型多、分布在不同的行业部门，身份复杂，既有行政机关事业单位社团科研机构，也有生产销售企业和政府采购供应商，大部分的专家都是兼职的，参加与否政府采购项目评审活动主动权在专家本人。专家的使用没有与项目的管理、个人的诚信档案结合形成一个体系。

（三）供应商诚信档案管理思路模糊与供应商救济条例缺失并存

在建立供应商信用库当中，遇到一些模糊性的问题亟待解决：一是政府采购供应商信用库的开发、建设、管理、使用的主体定位问题。目前《南宁市政府采购供应商信息登记管理暂行办法》规定委托政府采购中心来开发、建设、管理供应商信息库，财政局来进行监管和工作推进。区县是否有权利共同维护、管理、社会代理机构是否有使用的权利等问题没有明确；二是在具体的政府采购活动过程中，如何使用业已建立的供应商的诚信信息，在采购活动的哪个环节使用，是在资格审查环节，还是评审加分环节；已经入库的供应商是否还需要接受初审；以后是否把“根据《南宁市政府采购供应商信息登记管理暂行办法》已进行登记并成为会员的供应商”作为供应商必备条件之一；在其他地方供应商库登记的供应商是否仍要进入南宁市供应商库；目前供应商库的建设一般都以地级市为主，全国各地级市的供应商库的信息能否共享，能否被各地级市政府采购监管部门认可；会不会出现规范供应商市场的信息库反而成为地方保护的壁垒等问题。

就合理保障供应商合法权利而言，目前南宁市的供应商救济特点是：救济形式集中在质疑阶段、应答主体主要是代理机构、诉诸救济的供应商主要是资格通过但未中标的供应商。这类质疑内容主要集中在未中标供应商对中标供应商某些资格条件或者符合性条件不能满足标书要求等方面，这又需要涉及到具体行业等相关规定，对应答主体的相关规定熟悉能力要求很高；此外，政府采购合同的法律地位不明确，给中标后未签合同供应商、签合同后的供应商权益的维护带来一定难度。从目前情况来看，供应商救济仍处于一个被动地位，例如是否接受联合体投标，是由采购人根据情况自行决定，而根据《政府采购法》等相关规定，是不得排斥符合条件的联合体参与投标的，但一般供应商只是根据标书要求来投标，不会对这种特殊要求提出质疑。

（四）政府采购业务代理机构需要规范

2012年南宁市政府采购业务中，集中采购机构和社会中介机构各占一半。集中采购机构和社会代理机构服务政府采购各有优劣。集中采购中心具有人员配备良好、对政策制度解读和理解比较到位、不会因利益关系与采购人串通等优势，但也遭到采购人反应服务意识差、采购周期长的问题。社会代理机构由于代理项目的多少与其自身利益息息相关，主动服务意识强，能尽快解决采购人需求，但也存在违规行为。代理机构属于企业，以赢利为目的，为竞拉业务，有的代理机构发现问题不披露甚至故意隐瞒真相，处处迁就采购人，成为采购单位的附庸。

三、优化南宁市政府采购管理机制的措施

（一）促进采购预算编制精细化、完整化

1. 审核政府采购预算编制的完整性，把部门收支预算建议计划表中的正常公用经费支出、专项公用经费支出和专项项目支出等预算建议计划表逐项进行审核，对照当年执行的政府采购目录，检查是否存在应纳入政府采购项目而未纳入政府采购预算、是否将属于政府采购的项目任意分解成若干项目逃避政府采购的问题。同时，对政府采购预算表中所有政府采购项目的组织形式和采购方式进行逐项批复，将政府采购监督管理工作前置于部门预算编制、审核环节之中。

2. 审核部门编制的政府采购预算是否符合节能、环保等国家有关方针、政策。

3. 审核政府采购项目是否符合相应的配置标准以及项目采购的必要性，对于超标准的政府采购预算予以调整。短期内，财政部门在布置部门预算编制工作时，同步公开该年度的“南宁市本级常用办公设备采购预算控制标准”，规定办公设备、办公家具等项目预算单价最高限额，对超标的预算项目申请不予批准。同时，要求预算单位严格按照政府集中采购目录及限额标准，将应纳入政府采购管理的专项支出项目全部编制政府采购预算，未按要求编制的禁止直接采购，以便从源头上力保政府采购项目应采尽采，政府采购预算应编尽编，最大程度地防止预算单位规避政府采购行为的发生。长期内，建设资产配置定额标准体系，做到政府采购与资产管理相衔接。

4. 审核采购预算的科学性和真实性，对技术含量高、预算偏离度较大的政府采购项目会同有关部门进行严格的评审，确保政府采购预算的可靠性。甚至可以每年对下年度政府采购预算项目进行事前评审，从项目依法合规性、资金节约原则、绩效原则、精细化原则出发，对每个项目的申报单位进行面对面咨询，要求采购单位就申请预算项目的依据、目的、用途和意义进行详细汇报，并出具独立的评审报告。严把预算关，后续采购工作才可以做到提速、增效。

同时，增强政府采购预算的透明度。政府采购预算要体现科学合理、公开透明的原则。对于本级人民代表大会批准的政府采购预算应当向公众发布，接受社会、有关部门和单位的监督。

（二）推进政府采购诚信体系建设

1. 要求采购单位认真科学编制政府采购预算，严格按照政府采购预算申报政府采购计划，定期对采购单位的政府采购项目支出情况实行动态检查，发现采购单位的违规支出及时处理。

2. 加强供应商诚信体系建设，在强化政府采购管理提高服务效能上求创新。一是用考核规范供应商行为诚信。二是用制度约束供应商质量诚信。制定《南宁市政府采购合同履约和验收管理办法》，对政府采购合同履约及验收提出具体要求，明确采购人、供应商及集中采购机构在合同履约及验收的职责及应承担的法律责任，从制度上来规范约束供应商按合同履约，提高政府采购服务质量和执行力。三是用“亮牌”促进供应商服务诚信。对全市政府采购定点服务单位和会员供应商的诚信守法、服务质量开展测评活动，评议结果在新闻媒体上公布，对排名末位供应商将实行“亮黄牌”警告，在年度下一次评议中仍排名末位的将“亮红牌”停牌，暂停政府采购定点服务资格三个月，上政府采购黑名单。通过加强供应商诚信体系建设，进一步规范政府采购供应商行为，促进供应商诚信守法和公平竞争，净化政府采购市场，提高政府采购的服务效能和精细化管理水平。

3. 建立评审专家定量考评机制。在对评审专家出勤、遵守纪律、工作能力、掌握政策水平的定性考核的基础上，将评审专家对中标（成交）供应商的技术（商务）打分与中标（成交）得分作比较，实行定量考核。细化专家评审小组的组建原则，明确各种采购方式下评审小组的人数与构成要求，修订采购文件专家评估制度。

（三）推进政府采购标准化建设

1. 操作程序标准化。将政府采购预算管理、计划管理、审批采购方式、组织采购活动、合同管理、履约验收管理、结算付款、质疑和投诉处理等8个环节予以细化，全部纳入到标准化建设，规范完善各项业务流程标准，使政府采购操作执行与管理监督各环节既紧密衔接又相互制衡。

2. 文件范本标准化。规范代理机构采购文件编制、备案、发出（售）等工作。制定货物、工程和服务类政府采购项目分别采取5种采购方式时所适用的政府采购文件范本，并根据实际情况不定期修订。出台相关政策，规范采购文件的备案、发出（售）等环节。

3. 评价标准化。探索运用科学、规范的绩效评估方法，确定可量化、可操作的评价标准指标体系和管理方式，研究建立政府采购绩效评价机制。在确保政府采购活动规范性的同时，更加注重对采购需求合理性和采购结果影响的评估。要通过建立完善的政府采购绩效评价机制，促使政府采购各方当事人努力做到最大限度地实现物有所值，发挥政府采购实现节能环保等各项政策功能的落实。

（四）以公开招标破解社会代理机构监管难题

社会代理机构既然也是参与政府采购的竞争者，也应该遵循“公开、公平、公正、诚信”原则，择优为政府采购事业服务。可以由采购中心每两年通过公开招标的方式邀请南宁市内外的社会代理机构参与竞争，“择优建库，随机抽取”。在其运作经费上也可以根据项目金额分类由南宁市财政局给予不同标准的补贴，不再允许社会代理机构收取服务费，切断采购人和代理机构之间的利益链，提高代理机构的服务质量，降低其违规行为。