集体化时代国家建设征地的乡村实践——以山东省淄川区沈家村为例

何 燕

征地问题是中国农村土地制度问题中至关重要的一环。我国的征地制度草创和形成于计划经济时期，现行农村征地制度与条例规定依然带有集体化时代的诸多色彩。因此，在征地问题引发日趋激烈的社会矛盾与冲突的今日，不应忽视考察我国土地征用制度的源流，亦不应忽视集体化时代的征地实践与今日中国土地征用制度的前后延续性。目前学界围绕征地补偿、产权关系、征地法律制度、失地农民权益保护等进行了卓有意义的研究［1-7］。遗憾的是，目前相关成果多集中于1980年代农村经济体制改革以来的土地征用制度，对于集体化时代的征地问题鲜有探讨，建立在丰富史料基础上的个案探究更为少见。

为此，本文试图在丰富的村庄档案、县档案馆史料及多次田野考察的基础上，通过考察集体化时代华北乡村的土地征用制度，尤其是国家建设征地制度①根据1953年12月5日政务院公布施行的《国家建设征用土地办法》，本文所述国家建设征地，系指国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设所征用的土地。，总结集体化时代征地制度的得失利弊，及其对今日中国征地制度的影响。所选个案沈家村位于鲁中丘陵北缘，是淄博市淄川区岭子镇下辖的一个普通村庄。该村地处淄博工矿区的中心地带，矿产资源丰富。1960年代以来，岭子煤矿、邹平煤矿、王村铝土矿、昆仑窑厂、生建八三厂、公路管理站等单位都因建厂、建矿、筑路及修建配套的生产生活设施，先后在沈家村及周边村庄租借或占用过大片土地。在沈家村档案室，保存有系统完备的国家基建征用土地文件，包括厂矿、机关、学校占地登记表、租地、换地、借地、占地协议书、国家建设征用土地报告表、征用土地交款手续书等丰富内容②本文的文献数据依据沈家村丰富系统的村庄档案(以下简称沈家村档案)。在该村档案室，保存着完好的自高级社时期以来的行政文书类(党政文件、生产生活记录、土地承包合同等)与财务类(账簿和单据)档案。2011年11月、2012年4月，张思教授两次带领学生围绕这些档案进行访谈与整理拍照工作。2012年6月，笔者围绕该村土地征用问题进行了专项调查。。

一、沈家村概况

沈家村地处淄川区最西部，一片丘陵地形，山岭薄地占80%。根据1960年初的统计，该村计有可耕地1 775亩(其中水浇地35亩，其余皆为旱地)，人口966人，平均每人占有土地1．84亩①“社会主义教育总结汇报”，1960年1月12日，沈家村档案，1-9。注:“1-9”表示该档案文件所属的目录号和案卷号，下同。在沈家村档案中，目录号1为案卷文书类档案，目录号2为账簿单据类档案。1亩约为0．066 7公顷，后同。。图1反映了30年间沈家村总耕地面积与人均占有面积的变化状况。整个集体化时代，沈家村的总耕地面积与人均占有面积皆呈现下降趋势，这也是华北乡村土地占有的主流趋势。以1949年与1980年比较为例，1949年该村有耕地2 520亩，人均占有2．8亩，至1980年，总耕地为1 726亩(为1949年的68%);人均占有1．18亩(仅为1949年的42%)。

图1 1949—1980年间沈家村耕地面积变化

造成土地面积减少的原因是多方面的，从现有资料开看，包括国家基建占地(厂矿企业、机关学校、城市建设等)、交通建设用地、水利建设占地、造林、育苗、绿化等公用事业占地、社队基建占地(如创办社队企业、饲养场、三圈到田等)、社员住宅用地以及其他占地(如因灾废弃、水土流失、土地荒芜、调拨土地)等。其中国家建设占地应是造成沈家村土地面积减少的主要原因。如淄川区1957年共有耕地159．33万亩，人均占有土地1．91亩;到1961年实有耕地面积143．86万亩，人均占有土地1．72亩。减少的土地中国家建设占地为12．56万亩，占到了81．2%②“中共淄博市委关于恢复和扩大耕地面积的意见”，1962年5月30日，淄川区档案馆馆藏，1-4-92。注:“1-4-92”表示该档案文件所属的全宗号、目录号和案卷号，下同。。在沈家村，1958—1959年间周边的几个国营煤矿、窑厂即占用该村土地403．61亩(见表1)③“厂矿、机关、学校占地登记表”，1960年5月1日，沈家村档案，1-9。;1966—1980年间国家基本建设占地至少为252．08亩，两次占地即有650余亩①“沈加大队1966—1979年占地数”，1979年8月3日，沈家村档案，1-109。注:在沈家村档案及淄川区档案馆史料中，“沈家大队/沈家村”常被写作“沈加大队/沈加村”，笔者使用时照录档案原文。。

(一)国家建设征地类型

新中国成立初期至社会主义改造完成之前，农村土地尚属农民所有制，这一时期国家征地的主要特点是，征地对象主要是农民私有土地，补偿标准强调公平合理，土地征用审批权限比较宽松［8］254。随着工业化战略的确立，国内建设蓬勃展开，工矿、铁路、交通、水利等建设用地的需求随之日益迫切。尽管中央文件多次强调，国家建设占地应本着既有利于生产，又节约用地以支援农业的原则，尽量少占用或不占用耕地②“关于贯彻执行中央十二条政策的具体规定”，1961年2月7日，淄川区档案馆馆藏，1-3-66;“山东省政府关于贯彻执行国务院关于严格贯彻执行《国家建设征用土地条例》的通知”，1983年4月18日，淄川区档案馆藏，2-7-137。，但新生政权推进工业化与现代化的渴求，以及毛泽东有关“开发矿业”与“大打矿山之仗”的指示，共同推动了集体化时代淄川区的矿业发展，进而引发了国家建设征地的热潮。1957年以后，在沈家村及周边村庄，以工矿企业占地为主的国家建设征地行为日趋频繁。从现有资料来看，沈家村的国家建设征地类型可以概括为征地、租/借地、换地三种类型。

作为一种行政行为，国家建设征地与一般契约型土地交易具有很大差别，它具备公共目的性、强制性、补偿性、土地权属转移性四个显著特征。集体化时代的30年间，沈家村附近的岭子煤矿、邹平煤矿、生建八三厂(粘土矿)、五〇一厂(铝土矿)等地方国营单位都曾在该村征占过大量土地(见例1)。

例1 岭子煤矿革委会生产指挥部为申请购用土地的报告(代协议书)③“岭子煤矿革委会生产指挥部为申请购用土地的报告(代协议书)”，1969年5月30日，沈家村档案，1-51。

淄博市淄川区革委生产指挥部:

我矿宝山井经上级批准恢复扩建新建变电所一处，占用岭子公社沈加大队土地一市亩。经矿与沈加大队双方协商，根据实际情况，本着少占土地的原则，大队同意占用。

根据征购土地政策，经查对土地等级为16级，每亩常年定产量248市斤，按三年赔偿计算合计产量744市斤，每市斤平均价格0．10，总计现金74．40元。

根据上述情况，现申请办理征购手续请批示。

附:平面位置图一份

沈加大队:同意占用

岭子公社意见:同意占用

1969年5月30日

用地单位或施工单位在修建工程进行中，需要临时使用征用范围以外的土地，作为堆存材料的场所和运输道路等，商得当地政府主管部门和土地所有者的同意后，可以租用或借用部分土地，并付给被征用方一定的经济补偿。租/借地后土地产权仍归农村集体组织所有(见例2)。

例2 岭子煤矿宝山井借用沈家大队土地建筑厕所的协议④“岭子煤矿宝山井借用沈家大队土地建筑厕所的协议”，1971年4月25日，沈家村档案，1-56。

岭子煤矿宝山井基本建设征购沈家大队土地，已全部盖满宿舍，需再征购沈家大队土地盖厕所。本着少征购土地，有利于农业生产发展的原则，经岭子煤矿宝山井和沈家大队协商，岭子煤矿宝山井不再征购沈家大队的土地，沈家大队暂借给宝山井土地建起三座厕所，厕所的肥料有沈家大队管理;岭子煤矿宝山井今后每年按厕所所占面积及厕所影响面积进行青苗补偿，特此双方签订本协议。

立协议单位:岭子煤矿宝山井;岭子公社沈家大队

71年4月25日订

矿区地少人多，本着节约用地，发展农业生产的原则，征地双方经过协商，在不影响工矿业生产的同时，相互调剂部分土地，以尽可能扩大耕地面积，减少对农业发展之影响。土地进行调换后，土地权属随之发生变化(见例3)。

例3 岭子煤矿、沈家河生产队交换土地协议书①“岭子煤矿、沈家河生产队交换土地协议书”，1962年7月20日，沈家村档案，1-22。

为减少工业占地，恢复和扩大耕地面积，便利工业生产和农田耕种期间，双方在自愿互利的条件下，岭子煤矿把自己征购的沈家河宝山井矸石堆放处的土地3．2亩，交给沈家河生产队耕种，沈家河生产队愿以岭子煤矿宝山井斜井面3．2亩土地交给岭子煤矿用，以作互换，为此特签订协议书(其中有南坡生产队土地0．54亩，有沈家河生产队负责交给南坡生产队土地0．60亩耕种)。

签订单位:岭子煤矿;沈家生产队

抄送:岭子人民公社;南坡生产队

1962年7月20日

(二)补偿标准与征地程序

整个集体化时代，国家建设征地的审批程序、补偿标准及安置办法等主要依据1953年公布、1958年重新修订的《国家建设征用土地办法》施行②1953年12月5日，政务院颁布了《国家建设征用土地办法》，对于国家征用土地的基本原则、法定程序、审批权限、补偿标准以及安置办法等，均做出详细规定，这是新中国第一部比较完整的土地征用法规。随着农业合作化运动的开展，农村土地逐渐由农民所有转为集体所有。1958年1月6日，国务院修订公布了《国家建设征用土地办法》，被征用土地除了农民的私有土地外，还有农业生产合作社的集体所有土地。在征地安置办法方面增加了移民安置;在货币补偿标准上，由原来“一般土地以其3年至5年产量的总值为标准”，改为“以它最近2年至4年的年产量的总值为标准”。。征收土地的补偿标准，以该办法为依据，主要包括经济补偿和就业补偿。其中以经济补偿为主，包括对被征地方支付土地补偿费、地上附着物与农作物补偿费、砍伐补偿费、迁新补助费、生活补助费以及迁葬费用等。

从1950年代中期至1980年代初，土地补偿费的赔付方式变动不大，首先划分土地等级，确定各级土地的常年定产量③定产量系指最近一次国家征收农业税的常年所定产量。，以核算二至四年总产，最终依据市价给予相应的货币补偿(如例1)。其中，土地补偿费仅针对耕地而言，非耕地系无偿征用;无收益或收益较少的荒山、荒地，不予补偿或酌情予以少量补偿④“山东省淄博市人民委员会关于岭子煤矿新建宿舍征用土地的批复”，1965年3月3日，淄川区档案馆馆藏，118-2-5;“淄博市革命委员会关于岭子煤矿、寨里煤矿大矸石堆征用土地的批复”，1972年8月24日，淄川区档案馆馆藏，118-2-11。“山东省人民委员会关于国家建设征用土地工作中几个问题的通知”，1960年4月22日，淄川区档案馆馆藏，2-11-54。。土地被征用后，由被征地单位向当地主管部门申请减免农业税⑤“农业税土地增减申请表”，1975年4月1日，沈家村档案，1-82。。就业补偿是指用地单位协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能地吸收被征地者参加工作。在沈家村的国家基建文书中，有大量的征地单位与沈家村签署的施工协议书⑥“淄博矿务局建筑工区与沈加大队施工协议书”，1969年12月28日;“岭子煤矿宝山井与沈加大队施工协议书”，1972年3月25日，沈家村档案，1-56。。集体化时代确立的这种征地补偿标准，一直沿用到1982年的《国家建设征用土地条例》公布，特别是其规定的“按年产量总值”补偿的标准，对以后我国征地补偿制度的设计产生了深远的影响。

在申请用地的手续和核拨土地的程序方面，用地单位须持批准的建设项目设计任务书或上级主管机关的有关证明文件，向区建设局申请，经区人民政府审查同意后，按照城乡建设规划进行选址。建设地址选定后，由区土地管理机关组织征用土地单位、被征土地单位以及有关单位，商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案，签订初步协议。建设项目的初步设计经批准后，用地单位持有关批准文件和总平面布置图或建设图，向区土地管理机关正式申报建设用地面积，经区人民政府审批核定后，在土地管理机关的主持下，由用地单位与被征地单位签订协议。土地占用和补偿工作办理完毕后，征地方绘图造册到当地相关部门领取“国有土地使用证”，至此事实意义上的征地程序基本完成［9］。

二、集体化时代国家建设征地问题评析

共和国头30年间，我国的国家建设征地制度与征地实践逐步完善，具有中国特色的征地制度正是形成于集体化时代，并直接影响着以后的国家建设征地制度。集体化时代国家建设征地得以顺利推行的保证在于，国家意志对所有权变化的主导作用、农村集体土地所有制的确立以及国家权力与意识形态对乡村的逐步渗透。集体化时代的国家建设征地制度与实践，满足了共和国的工业化建设与城市建设所需的土地基础。占地而建的厂矿企业除带来自身经济效益外，还带动了被征地村庄的发展。但是，因国家建设征地而带来的种种不利影响也在其后日益凸显，因征地引发的对农民权益和情感的伤害，导致农民的不满情绪愈加强烈。

共和国初期的农业集体化运动，将土地从农民手中收归集体所有，在农村最终建立起土地的集体所有制。有的学者认为，这种土地所有制是纯粹的政治运动的产品，而非产权长期自发交易的产物，其基因中写入了很浓厚的国家意志［10-11］。更有学者指出，集体所有土地的真正产权主体是国家，因为国家享有集体土地的最终处置权［8］324。政府对所有权变化发挥着主导的乃至强制性的作用，这为我国征地制度提供了便利的产权基础。集体化时代至今，在土地资源的配置问题上，国家政权始终占据主导地位，政府的权重远大于市场的权重。

另一方面，农村集体土地所有制的确立也有利于国家建设征地的展开。在征地实践中，国家是农地产权的实际控制者和潜在所有者，集体土地所有制由于产权界定不清晰，主体不明，实际上是一种受限制的产权。农民始终是征地谈判中的弱者，在征地过程中无法成为有力的参与者和决策者。加之在集体土地所有制下，农村集体组织行使土地权益的处分权，与集体内的社员个人没有直接关系，这在一定程度上减少了来自个人对国家土地征用权运作的阻力。

此外，随着国家政权与其意识形态步步渗透到乡村，以国家利益为核心的集体主义价值观至少在表面上主导了大部分农民的行为。集体化时代虽然征地补偿标准普遍低下，但国家建设征地的公益性和公共目的性使得因征地引发的不满和纠纷相对较少。该时期城乡居民平均生活水平的同步增长与分配上的平均主义也保障了被征地人群社会心理的平衡。

集体化时代的国家建设征地制度与实践，是国家主导的现代化进程中不可避免的重要方面。这一时期的国家建设征地满足了共和国的工业化建设与城市建设所需的土地基础，保障了我国的工业化与现代化进程的顺利推进。具体到岭子公社来说，以岭子煤矿为代表的工矿企业带动了当地经济的日益发展，时至今日，岭子煤矿与周边其他厂矿企业仍是淄川区经济收入的最主要来源。

厂矿企业占地除带来自身经济效益外，还带动了被征地村庄的发展。面对厂矿附近地少人多、国家建设大量征地的事实，沈家村因地制宜，依附周边厂矿企业为自身发展寻找机遇与发展之路。1950年代末，沈家村适时调整种植结构，大量种植蔬菜。周边厂矿企业职工及其家属的入迁，为该村的蔬菜销售提供了相当数量的客源。煤矿矸石内的剩余煤末可供村民无偿使用，因而解决了漫漫冬日里学校、保健站、饲养处以及副业的燃眉之急。征地单位借用沈家大队土地修筑厕所，除每年给予青苗补偿外，厕所肥料也归沈家大队管理。本着支援农业生产的原则，征地的厂矿企业在农具、肥料方面都曾为沈家村提供过无偿援助。1960—1980年代，沈家村通过为周边的岭子煤矿、王村铝土矿、王村耐火材料厂出售铝土、粘土、片石等物资，获得了较为可观的收益①“岭子煤矿宝山井借用沈家大队土地建筑厕所的协议”，1971年4月25日;“岭子煤矿宝山井和岭子公社沈家、巩家、南坡三大队关于复收渣子堆的几项协议”，1971年3月17日;“粘土协议书”，1970年5月18日，以上均引自沈家村档案，1-56。。

此外，以岭子煤矿为主的征地方都曾给沈家大队提供过诸多用工机会，厂矿基建项目多由周边被征地村庄完成②“岭子煤矿宝山井与沈加大队施工协议书”，1972年3月25日，沈家村档案，1-56;“公路管理站修公路占地合同”，1980年12月19日，沈家村档案，1-114。，这在很大程度上解决了村庄劳动力就业问题，也增加了村集体与社员收入。直到今天，在周边厂矿企业打工已经成为沈家村及附近村民的主要收入来源。整个集体化时代，沈家村一直是岭子公社经济水平靠前的村庄，这与该村利用矿区优势发展自身经济有着很大关系。

但是需要反思的是，伴随国家建设征地而来的，除了显著的经济利益与农民就业机会的增加外，还有征地补偿标准与土地收益分配的不合理，以及由此引发的对农民权益和情感的伤害;因土地浪费、工农争地引发的工农关系紧张;在征地过程中农民表现出越来越多的不满情绪。

对于被征地的村庄来说，国家建设所占土地绝大部分为好地，土质肥沃，水利条件好。特别是被占地多的地方，不但好地减少，而且剩余土地多是远地、洼地、山岭薄地，耕种不便，造成生产上诸多困难。如萌水公社南坡大队，因修建萌山水库好地全部被占用。过去每人平均占有土地二亩多，现在每人平均只有一亩多地。剩下的土地多是山地，由于水库的阻隔，要绕二三十里种地，耕种极为不便，群众对此极为不满。土地减少，随之造成粮食总产与农民口粮的大幅减少。加之很多地方的征购任务并没有随着耕地的减少而做适当调整，造成农民负担加重，征购和统销不好安排，农民的不满情绪很重。以1962年为例，自1957年开始淄川区基本建设占地7．6万亩，荒地废弃1．5万亩，共约9万亩，而征购任务并未减少，导致社员口粮水平由1957年的360斤降为1962年的270斤③“中共淄博市委关于恢复和扩大耕地面积的意见”，1962年5月30日，淄川区档案馆馆藏，1-4-92。1斤即0．5千克。。

厂矿企业争地后造成的厂矿烟熏土地，污水毒害庄稼、碱化土地，开矿影响群众吃水，地下采煤和修建公路造成地层陷落、房屋斑裂等问题，引发了占地方与被征地村民之间的许多矛盾纠纷，造成工农关系紧张。在岭子公社，随着厂矿企业的扩建，煤井与农药厂大量排出污水，造成大片土地碱化。如岭子公社附近的五〇一厂、新华药厂等单位排出的污水，使得附近公社两千亩良田严重碱化。烟熏和污水还损害了大批农作物，有的生产队每年有四百多亩土地受烟熏危害，平均每亩减产15%以上④“中共淄川区委关于贯彻执行中央十二条政策的具体规定”，1961年2月7日，淄川区档案馆馆藏，1-3-66。。

更重要的是，较低的征地补偿标准侵害了农民自身权益。共和国初期，我国确立了重工业先行的国策，反映在征地问题上，即以低征地标准换取工业发展的低成本，为我国工业化和现代化提供土地基础。这一设计思路在相当长时间内对我国征地制度建设具有重要影响，但它严重侵害了农民权益，可谓对农民的一次次剥夺。如1958—1959年间沈家村的国家建设占地达到400余亩，各征地单位依据国家征用土地办法，付给沈家村一定地价，但补偿标准极为低下:1959年沈家村小麦亩产为380斤，该年小麦收入为37．81元/亩(1959年山东省小麦统购价格为19．90元/百公斤［12］)。表1中3家单位的一次性补偿费仅为该年小麦收入的1．23倍、3．02倍、2．42倍①“沈家核算单位关于一九五九年分配工作意见”，沈家村档案，1-37，1959年6月11日。“关于贯彻执行中央十二条政策的具体规定”，1-3-66，1961年2月7日。。

表1 沈家大队1958—1959年厂矿占地情况

除上述矛盾外，工农关系的紧张在很大程度上是由征地方的土地浪费现象及工农争地问题引起的。矿区公社本身地少人多，但集体化时代的国家建设占地中，浪费土地现象已经存在，这为耕地保护及耕地总量动态平衡带来了很大压力。如1975年淄博市矿务局对所属厂矿土地进行清理，就清出了1 300余亩闲置占地。许多厂矿企业、机关学校征占了大量良田，但因种种原因并未投入使用，遂将征而不用、多征少用、早征晚用的土地分给职工耕种，引发村民不满。如淄川区洪山公社三民大队，有100多亩好地全部被征用，该生产队每人平均只有四分地。苏王大队被征用140亩地，征用单位只用了60亩，下余土地分给职工耕种，平均每人占八分地，而苏王大队每人平均一亩多地，职工种的地与农民种的差不多②“淄博市市城建局关于基本建设征用土地情况和今后意见的报告”，1975年1月2日，淄川区档案馆馆藏，2-5-138。。针对此种情况，山东省委和淄川区委多次发布文件，要求正确处理国家建设用地和发展农业生产的关系，严格征地审批制度，杜绝土地浪费现象③“山东省人民委员会关于国家建设征用土地工作中几个问题的通知”，1960年4月22日，淄川区档案馆馆藏，2-1-154;“山东省民政局关于菏泽县城关公社对部分单位征用土地情况的调查和处理意见的报告”，1976年8月6日，淄川区档案馆馆藏，2-5-150。。

研究集体化时代的征地问题具有紧迫的现实意义，一则征地问题是中国土地制度问题中至关重要的一环，而土地问题一向构成农村问题之焦点;二来中国工业化、现代化进程中，这样的问题大量出现，极易引发国家与农民的矛盾冲突;三则现行土地征用制度与集体化时代的土地征用制度具有前后延续性。新中国成立之初，新政权通过集体化运动消灭了农民土地所有权，建立起土地的集体所有制度，在此基础上展开了频繁的国家建设征地实践。政府依据其绝对主导地位，将数量庞大的集体土地转化为国家所有。在此过程中形成的征地审批制度、补偿标准与失地农民安置举措，主导了当时的征地实践，并对以后的土地征用行为产生了重要影响。

现行土地征用制度在很大程度上是集体化时代的延续，带有集体化时代的诸多色彩。我国当前征地中存在的尖锐问题，如土地增值收益分配不公、征地补偿标准偏低、地方政府的过度征地冲动造成的农地过度非农化与土地浪费现象、征地过程中农民缺乏自身权益保护，这些或多或少地带有集体化时代国家建设征地的影子［1，13-14］。这种连续性提醒我们，在征地问题引发日趋激烈的社会冲突的今日，全面深入地理解我国的征地制度，需要关注包括集体化时代在内的60余年间乡村土地征用的实践历程。总结集体化时代国家建设征地制度的得失利弊，并在今日中国征地制度改革中吸取其经验教训，具有重要的理论意义与实用价值。

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