以柔克“刚”——江苏省南通市质监局开发区分局推行执法约谈制度纪实

■文并图/吴庆丰 蒋 颖 本刊记者 苟 铭

甲：你的气装站管理混乱，人员进出无序，你作为气站的实际负责人，思想上重视了吗？

乙：我承认我们确实在内部管理上存在不足，原来刚接手的时候基础就比较差。

甲：你们要加强内部管理，对工作人员的违规行为要做出处理，加强警示教育。

乙：我承认我们企业自身有问题。但我公司处于一个三角区域地带，区域间的管理不平衡，市场竞争又很激烈，希望你们有时间去暗访一下。

甲：对于其他气站的违规行为，你公司知晓相关信息，可以向我们举报。当然最理想的途径，是同周边的行业一道，强化行业自律。目前气站还处于关停状态吗？

乙：还在关停着。我们也趁此机会加强内部管理，整修设备。我公司承诺从此以后加强企业管理，杜绝充装过期瓶、报废瓶、非自有瓶等违规行为。

甲：要加强自律整改，整改结束后向我局提交整改报告，如有再违反《特种设备安全监察条例》及其安全技术规范的行为，我们将严格按照法律规定，从重从严处理。

乙：我知道了。

从上述对话中所提供的信息，读者可能已经看出来了，这是一个质监行政执法工作人员和一个违规气瓶充装站负责人的对话。

他们是在聊天吗？但又多了许多严肃。是在审讯吗？但又少了些许严厉。

实际上，这是由南通市质监局开发区分局自去年5月开始推行的一项新举措——质监执法约谈制度。其官方解释为质量技术监督部门在法定的职责范围内，为督促行政管理相对人落实主体责任，针对相对人生产经营活动或内部管理中存在的问题，为控制风险、消除隐患的需要，对其法定代表人或其授权的负责人进行有关法律、法规、规章和安全技术规范要求方面的宣传、警示教育。

长久以来，依法合理而富有成效的工作方式一直是质监部门监管履职的价值取向，同时也是科学创新的动力源泉。南通质监局开发区分局在始终坚持依法行政的同时，积极拓宽工作思路，通过机制性摸索，不断丰富“法治质监”、“和谐质监”的内涵。从而推出了这个监管履职新举措——质监执法约谈制度。它分集体约谈和个别约谈两种形式，针对辖区企业存在的质量风险和安全隐患，对企业法定代表人进行约谈，有效地提升了行政监管的工作效果。

该项制度在实施过程中，通过“三注重、三结合”，提高了对企业管理中督促整改、警示教育、法制宣传、行政指导等方面的工作效能。一是注重机制建设。出台了《南通开发区质量技术监督执法约谈制度》，明确了执法约谈的内涵、对象、内容、条件和程序，确保约谈工作有据可循、有序开展；二是注重硬件保障。专门设置了执法约谈室，张贴醒目标语，优化环境布置，全程影音记录，营造出规范、严肃的约谈氛围；三是注重实施效果。将约谈工作与许可核查相结合，与日常监管相结合，与处罚告知相结合。约谈前送达书面通知，约谈中制作规范笔录，约谈后跟踪督促到位，同时规范文档管理。通过形式规范，提升实施效果。

企业负责人的思想觉悟变高了，安全技术规范要求得到了贯彻落实，违法行为投诉举报数量明显下降……南通质监局开发区分局在对上述这家气瓶充装站进行了个别约谈后，又对辖区内7家气瓶充装单位负责人开展了集体执法约谈，企业开始呈现一些令人鼓舞的新变化。

“认识有突破，管理上规范，态度更积极。”这是南通质监局开发区分局局长崔晓勇对执法约谈制度取得成效的精炼概括。

>>> 约谁谈

“质监部门的领导亲自开展执法约谈，不仅帮助企业及时纠正了违法行为，而且让我有一种受尊重、被重视的感觉。”一位接受采访的食品企业法定代表人说道。

执法约谈是一种人性化的监管方式。通过约谈，把监管中生硬的强制性要求转变为和风细雨的督促引导，有效地消弭了企业与监管部门之间的对立情绪。

在一起违法添加

非食品原料物质的食品案件中，企业负责人试图“多方举证”，证明非法添加物无论是价格还是纯度，都要高于“食品级”的同类物质，因此是安全无害的，企业不存在违法行为。南通质监局开发区分局通过案情分析，认为该公司主观上确无违法恶意，但存在严重的“技术崇拜”心理，忽视了法律法规的强制性要求。

对此，该局并没有立即采取封存扣押等容易激化矛盾的强制措施，而是主动多次找到企业负责人约谈沟通，在严正告知企业行为违法性质的同时，给予其向相关权威部门全面问询的合理期限。最终，该公司法定代表人认识到了错误，主动予以改正，接受行政处罚。

通过这种互动沟通的方法，该局圆满地办结了一批疑难复杂案件，将“和谐质监”的形象深入人心。但是，执法约谈，在什么情况下约人，又要约谁谈呢？

据记者了解，主要在质量技术监督行政检查结论为“不符合要求”，并且未认真落实主体责任的企业，及时按要求整改到位的；因质量安全违法行为受到质量技术监督部门较大数额行政处罚，存在安全隐患风险的；产品抽检结果严重不合格的企业；发生特种设备安全事故、食品安全突发事件的企业；当年新开办领取食品生产许可证的企业；重点质量安全企业的法定代表人、主要负责人发生变更的；质量技术监督部门认为需要执法约谈的其他情形等7种情况下，才可以启用执法约谈制度。

质监执法约谈的主体分为约谈人员和被约谈人员。约谈人员可由质量技术监督部门负责人、科室（队）负责人及其工作人员组成。被约谈人员为管理相对人的法定代表人、主要负责人、授权委托的负责人、质量管理或安全生产负责人，以及其他相关责任人员组成。

>>> 谈什么

执法约谈是推动企业落实主体责任的有效载体。通过约谈，强化了企业自律意识，让质监部门在有限的人力、财力、物力条件下实现了最佳监管效果。

在全区气瓶相关单位集体约谈会议上，该局主要通报了专项检查发现的问题，帮助企业剖析原因，指导建立整改方案，气瓶充装单位的安全主体责任意识明显提升，大大增强了气瓶安全管理工作的有效性；在全区食品添加剂生产企业负责人集体约谈会上，该局通过宣贯落实相关法律规章制度，有效推动企业在生产经营过程中坚持“以人为本、安全为先”的原则，优化岗位层级设置，明确人员职责分工，严格落实法定要求，完善质量保证体系，实施全程质量控制记录，提升了食品添加剂生产安全水平。在2012年江苏省质监局组织的食品添加剂专项监督抽查中，南通开发区的产品抽查合格率达100%。

崔晓勇总结说，执法约谈的内容，可以根据约谈个案的需要，就下列一项或多项内容开展约谈：告知相关法律、法规、规章等规范性文件的管理要求；通报违法事实，提醒风险隐患，剖析问题原因，提出整改要求和改进意见；听取管理相对人对违法行为的认识，采取的整改措施及实施情况；对企业法定代表人、主要负责人、其他有关责任人进行安全警示教育；督促管理相对人履行主体责任，明确企业法定代表人或主要负责人作为第一责任人的职责；听取管理相对人对质量技术监督部门的工作意见或建议；或其他需要约谈的内容。

崔晓勇在强调约谈的注意事项时说，约谈时首先要明确约谈级别，约谈规模以上企业的企业法定代表人或主要负责人的，一般由局领导进行主约谈，相应科室（队）负责人辅约谈。约谈规模以上企业的其他管理人员（含委托代理人），或者约谈规模以下企业人员的，由局职能科室（队）负责人主约谈，其他工作人员辅约谈。此外，也可以根据问题的严重程度，由局领导灵活确定约谈的级别。其次，要明确时间地点。一般应在约谈日的三个工作日前以《质量技术监督约谈通知书》的形式通知被约谈人。约谈原则上在局执法约谈室进行。情况紧急时，可以电话通知，也可以临时确定约谈场所。

在约谈的实施过程中，对行政相对人实施约谈一般单独分别进行，约谈人员不得少于2人，一人主约谈，一人做记录。对存在行业共性问题的管理相对人，可以采取集体约谈的方式进行。约谈前，约谈人应出示工作证件，表明身份，宣读约谈纪律，充分告知权利和义务，阐明约谈内容，要求被约谈人说明情况。约谈记录在双方签字确认后存档备查。有条件的，可采取影音同步记录约谈过程。

>>> 效果如何

执法约谈是一个平等对话的平台。该局在实施约谈过程中，并不是将企业完全摆在监管部门的相对面，单向的信息灌输或条文说教往往适得其反、事倍功半。事实上，约谈过程需要智慧和很多技巧，既要保持约谈的严肃性，掌控约谈的内容导向和进程，同时也要充分尊重企业的权利和被约谈人的自尊心。只有解除了心理对抗的约谈才会有深度，才会出效果。该局实施执法约谈都是从“一杯茶水开始，一声祝愿结束”，中间过程始终保证被约谈人有足够的陈述申辩机会。辖区某食品企业负责人心悦诚服地表示，“这种形式的执法让我们有话可说，有理可讲，也更能深刻地认识到自己的错误。”

在执法约谈这项工作中，也有自身的工作要求。崔晓勇介绍说，一是要明确性质。质量技术监督执法约谈制度是落实管理相对人主体责任的重要方式。出现需约谈的情形时，质量技术监督部门负责约谈的人员要及时实施约谈。但是，执法约谈不属于行政强制，不能采取强制的方式进行。二是要注重效果。执法约谈旨在通过有效沟通、宣传教育，实现管理相对人改正违法行为、消除风险隐患的目的。约谈结束后，应当督促被约谈单位严格按照约谈部门的要求进行全面整改，并要求被约谈单位在规定时限内以书面形式提交整改报告，确保约谈效果。三是要加强管理。建立并完善约谈档案管理制度，约谈记录及整改情况应及时归档。对无故不参加约谈或约谈无效的企业，将作为不良信息记入该企业质量信用档案，以供备查。约谈人员对于约谈过程中获知的管理相对人、被约谈人的商业秘密或个人隐私负保密责任。

执法约谈是对“全程说理式执法”制度内容的延伸，“约谈”和“说理”的柔性举措必须要依靠“执法”来提升功效。南通质监局开发区分局深刻地意识到，要真正发挥执法约谈的作用，绝不能止步于约谈本身。约谈后的跟踪督查措施必须落实到位，对于已经约谈却又明知故犯、屡教不改的管理对象必须依法从严从重处理。惟其如此，质监执法约谈制度的生命力才能持久不息。

>>> 期待完善

追根溯源，此项制度是在21世纪初，我国税务机关在充分借鉴香港及国外的成功经验基础上，开始在税务征收领域探索施行税务约谈制度，以作为法定的税务检查方法之外的管理手段。此后，随着理论研究和工作实践的不断深入，行政约谈制度在我国得到了快速发展。

自2011年以来，部分地区的质监部门在行政处罚、特种设备监察、食品生产监管等领域探索试行约谈制度。如去年4月中旬，上海市崇明县质监局对前期上海市质量监督抽查产品标识被判不合格的2家驻崇食品、化妆品企业负责人进行了约谈；去年6月，贵州省质监局半年约谈194家食品厂老总未排除安全隐患不得生产；去年10月，浙江省杭州市质监余杭分局召集“食品安全大整治百日行动”检查出的问题企业进行集体约谈……这些实践经验，为行政约谈制度在质监领域的应用创造了有利条件。当然，质监部门必须清醒地看到，与其他政府部门相比，质监行政约谈制度起步较晚、发展较慢，在整个制度研究和体系建设方面还存在明显的不足。

因此，有专家建议应加快法制建设步伐，结合质监工作职能特点，按照“统筹规划、重点突破”的原则，加强质检总局与地方质监部门的协同，发挥全系统合力，建立一套符合质监工作实际需要的“自上而下、统分结合”的行政约谈法律制度体系。国家质检总局应坚持“统一规范”原则，尽快制定出台《质量技术监督行政约谈管理办法》，以部门规章的形式对约谈行为进行规范和调整。同时，质检总局应就约谈的一般程序做出原则规定，其他专业和地方性制度可在原则规定的基础上适度展开，以此来推动这项制度的健康发展。