建立中国特色公共安全委员会组织体系初探

曾 春 王宗荣

一、引言

当今世界，公共安全问题频发且有恶化趋势，全球每年因公共安全事件造成上百万人的伤亡，几千亿美元的经济损失，带来了严重的灾害和威胁，严重影响着各国的发展和人类的幸福，公共安全管理已成为各国重要的政府职能和责任。在多元化社会和政府各职能部门分工合作的现实前提下，实践证明，主要发达国家在建立公共安全管理体系中大多采用了委员会制组织体系，公共安全委员会已成为最科学合理、精简高效的公共安全管理机构，成为治理公共安全问题最现实、最合理和最科学的选择。

二、公共安全委员会内涵及其论证

1.公共安全事件的危害性

意外及灾难如影随形般伴随着人类，因自然因素和人为原因导致的公共安全事件，给世界造成的损失和灾难难以计数。如汶川地震，截至2008年9月25日，全国因地震遇难69227人，受伤374643人，失踪17923人，直接经济损失超过8451 亿元人民币。当前，各国公共安全问题频发并有恶化趋势已是不争的事实。据统计显示，仅我国，每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500 亿元，占中国GDP 的6%。①丁文喜：《突发事件应对与公共危机管理》，光明日报出版社2009年版，第16 页。以此类推，全球每年因公共安全问题导致上百万人伤亡、几千亿美元损失。巨大的损失和威胁面前，更加激发了人类应对和治理公共安全问题的斗志。在应对公共安全问题中，不管是理论研究，还是从实践需求考量，全方位治理模式必将是一条最合理的方式，以此理念下建立的管理体系也将成为最优方案。

2.建立公共安全委员会的必要性

公共安全事件本身的复杂性和广泛影响性，昭示公共安全问题的诱因是多元复杂和宽领域的，要求多元化全方位治理方案。在国家机关以职能分工设置，社会组织和个人力量分散化存在的现状下，面对突发乃至长期必须预防和准备的公共安全问题，单纯依靠国家机关的力量，而不能组织整合社会资源，充分调动各方力量参与，那就实现不了全方位治理的目标，也就不能应对日益突出的公共安全问题。

3.公共安全委员会的内涵

公共安全委员会，是指制订和遵守相关法律法规，改革和整合管理体制机制，依托各级国家机关和第三方资源，整合所辖范围内相关部门和资源，采用委员会制形式建立区域内各级公共安全管理机构，计划、组织、领导、协调、创新所辖区域内公共安全问题全方位治理活动。

建立中国特色公共安全委员会，就是在我国现有公共行政机构设置的基础上，以委员会制的形式把各相关职能部门、企事业单位、社会力量和人民群众整合起来，使其相关法人代表或者个人以委员的身份加入参与委员会的管理活动，从而建立涵盖各级委员会所辖区域内全面治理公共安全问题的组织体系。就国情而言，各级委员会应有主任、副主任、委员和监督机构组成，并下设办公室。其中，委员会主任应以各级党政负责人担任为宜，委员应尽可能代表辖区最广资源。中国特色公共安全委员会采用党委领导下行政负责制，实行首长负责制最为适宜。

以党委书记为领导，行政首长负责的组织领导结构基于三点考虑：一是中国特色的政治行政体制下，“坚持党的领导”是重要的红线，行政服从党委领导，党委具有主导地位。因此，在委员会组织体系设置中，为切实排除障碍，集中统一领导，必须坚持以党委书记为核心，围绕书记，以党群系统带动行政系统全面执行的方针，这样才能保证中央到地方在大局和细节上都能较好地应对复杂事件和局面。二是就中国目前的现状而言，书记在各自的机构部门里享有较高的威信，不管日常准备还是紧急情况，更便于领导决策和指挥协调。三是从领导的培养和晋升机制上看，书记在任前一般都从行政岗转任，即从行政岗转到党委岗为主，这种机制使得书记一般都了解行政分工，有丰富的政策理论和行政实践经验，这种能力与地位有机结合，更加有助于强化领导力、解决实际问题。以上三点考量，是科学与现实的最好结合，如此高配置，才能真正实现委员会的效力。

4.公共安全委员会的优势

与其他公共安全管理机构设置相比，委员会具有显著的优势和活力。第一，它符合法律法规和领导意图，将得到政治支持和法规保障；第二，它具有其他应急管理机构所不能及的全面性和综合性效力；第三，它能避免单独设立新公共安全管理部门时的阻力和财政的过度负担，最符合机构精简高效设置的原理。因此，建立公共安全委员会的设想具有很强的可操作性和实用性，它将成为我国将来普遍采用的公共安全管理机构设置模式。

三、公共安全委员会的组织结构

根据层级化组织结构在实际管理活动中的成功运用和经验，以及国内外公共组织常用层级结构模式的特点。笔者认为，建立各级公共安全委员会也以层级化、委员制模式架构为宜。常规公共安全委员会主要由主任、副主任、委员和监督机构组成，下设办公室。主任全面负责领导委员会工作，副主任协助主任分管具体工作，委员各负其责履行各自职能，监督机构和上级领导做好指导和监督检查，办公室做好日常办公、信息收集、制订章程、教育培训、会议组织和协调管理等工作。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定：应对突发公共事件的组织体系是：（1）领导机构：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理。（2）办事机构：国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。（3）工作机构：国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。（4）地方机构：地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。（5）专家组：国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库。

据相关法规预案和实际情况，笔者认为公共安全委员会常规组织结构如图1。

图1 公共安全委员会常规组织结构图

（一）国家安全委员会

研究全国的公共安全委员会，要弄清两个主要问题，即各级委员会之间的关系问题和一级委员会中的关系问题。

2007年11月1日施行的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）规定：国务院是全国公共安全最高领导机关，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。2013年11月12日，十八届三中全会公报指出，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。国家安全委员会即将诞生，根据《应对法》和三中全会的决定，当前，笔者认为在领导全国公共安全管理中，全国最高领导机关主要可以采用两种方式：一是采取国家安全委员会与国务院合署办公，以国家安全委员会为主的方式；二是完善法律法规，修改《应对法》，直接明确国家安全委员会为全国公共安全最高领导机关。两者中，笔者认为第二种形式更加合适，因为设立国家安全委员会，它不仅履行中央层面的安全职能，而且将领导管理全国公共安全管理职能。不管采取哪种方式，急需建立最高领导机关，依法、依需整合资源和理顺关系，全面领导和管理全国公共安全管理事务，成为法律和现实意义上的全国公共安全最高领导机关。

全国公共安全委员会关系应该是垂直关系。按照现有的行政分级关系，即：国务院——省（自治区、直辖市）——市（州）——县——镇，共五级。当前，国家安全委员会和国务院是全国公共安全最高领导机关，各省（自治区、直辖市）分别全面负责本省公共安全管理，所辖市、县具体对属地进行管理。此外，委员会中的监督检查职责能否发挥到位将对委员会职能发挥具有重要影响，因此要特别重视。全国各级公共安全委员会关系如图2。

图2 全国公共安全委员会行政关系垂直结构图

全国公共安全最高领导机构作为全国公共安全管理最高领导机构和行政机构，对全国具有最高领导、决策和指挥权，具有不可替代的全局意义和示范效应。因此，国家级公共安全委员会从理论和现实意义出发，应该是全国最高领导机关。根据现行体制机制和法律法规，建立公共安全委员会应该适应现实环境，在我国当前国家机关部门分工布局现状的基础上，把相关单位以委员单位的形式纳入系统，并且整合社会有关资源，建成职责明晰、分工协调、精简高效的公共安全管理机构。

因此，国家级（中央级）公共安全委员会是建立在现有行政关系和机构设置上的委员会，即由中央国家机关（党群口）、国务院直属部门、省（自治区、直辖市）和军委、武警总队为委员单位，各个委员单位部门负责人作为委员参与委员会管理活动，委员会下设办公厅（或者办公室，该办公室级别一定要较高才合适）。委员会定期举行例会，特殊情况紧急召开特别会议，委员单位各司其职，办公厅（室）做好日常工作、组织协调等。

国家安全委员会组织结构分四个层级，如图3；国家公共安全委员会人员配置，如图4。

图3 国家安全委员会组织结构图

图4 国家公共安全委员会人员配置图

（二）省（自治区、直辖市）公共安全委员会

省（自治区、直辖市）作为一个国家重要的地域区划和行政单元，起着无比重要的地位，以国际惯例，其地位高低还是联邦制和单一制国家的划分标准。就我国而言，省级是历朝历代国家区划和行政管理的重要一级。建国后，省级被毛主席认为是其提出的“条块关系”中最为重要的一环。省（自治区、直辖市）除了外交权、军事权等权力外，基本都有与国务院对接的相关职能部门，素有“小国务院”之称。

因此，建立省级公共安全委员会是整个国家公共安全体系中上下衔接最重要的环节，必须要高度重视，要全面完善地建好。一般而言，省公共安全委员会和国家安全委员会结构类似，共分四级，分工负责、垂直管理，主要由省直相关部门，市（州）、县公共安全委员会，驻地军警、省军区，驻地中央企事业单位、协会，同级人大、政协，民主党派等参加。省（自治区、直辖市）公共安全委员会组织结构如图5。

图5 省（自治区、直辖市）公共安全委员会组织结构图

省（自治区、直辖市）公共安全委员会人员配置图，如图6。

图6 省（自治区、直辖市）公共安全委员会人员配置图

（三）县公共安全委员会

县级政府是我国最重要的基层行政区划和行政机构，县级公共安全委员会将是我国基层直接面对公共安全问题一线的行政单位和职能部门，毫无疑问，是公共安全管理整个体系中最为具体和重要的一环，起着决定性的作用。一个县域治理好坏直接影响着我国公共安全事业。

图7 县公共安全委员会组织结构图

县公共安全委员会设置也和省级公共安全委员会基本相同，共设四级，由主任、副主任、办公室、监督检查机构和委员单位组成。如图7。

县公共安全委员会主任由县委书记担任，县主要领导担任副主任分工负责，委员由相关委员单位负责人担任，检查机构必须配出副处级以上干部担任。如图8。

图8 县公共安全委员会人员配置图

其中，和省级不同的是，笔者认为，根据现实环境，县公共安全委员会主任一职必须由县委书记担任，总揽全局、全面负责县域内的公共安全管理，这样才能保证整个县域公共安全问题的有效治理。

（四）乡（镇）、街道办事处公共安全委员会

此外，根据我国乡镇（街道办事处）直接面对民众的需求和日常往来实际，政治地位和行政需要异常重要。所以，除以上所举各级公共安全委员会外，还要加强乡镇、街道办事处一级的公共安全委员会建设，建立健全乡镇（街道办事处）公共安全委员会，才能更好地在源头上解决公共安全问题。“一村、一户、一人”的公共安全有效保障才能汇聚成千家万户的国泰民安。如图9。

图9 乡（镇）、街道办事处公共安全委员会图

（五）市（州、盟）公共安全委员会

根据实际，地级市（州、盟）公共安全委员会也必须设立和完善专门治理区域公共安全问题的常设组织，即建立公共安全委员会。由于其建设和县公共安全委员会几乎类似。本文省略，不作单独论述。

四、公共安全委员会的运行原理

（一）公共安全委员会的基本运行机理

1.公共安全委员会的岗位分析

一般而言，在各级公共安全委员会中，主任全面负责、总揽全局，全面负责管辖区域内的公共安全委员会运作和辖区公共安全管理；副主任协助主任分管相关工作，协调有关部门和委员各尽其职；委员会办公室做好日常办公、值守、信息汇总、制定规章、教育培训、绩效考核等工作；委员根据主任指示、会议决议和部门职责与分工、实际情况积极履行职责、完成使命。监督检查部门和领导独立充分的履行好监督检查、建言献策的职能。如图10。

图10 公共安全委员会岗位分析图

2.委员履职

遵纪守法是每一个公民的义务，履行职责是每一个工作人员的义务。公共安全委员会建立后，干部选派和工作人员素质高低是能否全面认真完成委员会各项目标、任务的重要保证。必须要充分认识和重视委员会人才队伍建设，通过配置精简高效、爱岗敬业、互助专能的队伍，加强培训和监督，才能保证各项委员会目标的落实,形成区域内全面公共安全管理的长效机制。

因此,要依法依规加强委员会履职工作的监督检查工作。《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条规定：地方各级人民政府和县级以上各级政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。情形（略）。

同时，委员会领导、委员和工作人员自身也要提高认识和实干水平。必须提高认识、高度负责、各司其职、各尽其能，充分发挥聪明才智以贡献公共安全事业。

3.运作

各级公共安全委员会根据实际情况，科学制定相关运作规程，组成人员按照规章和流程履行职责。

在整个委员会运作中，以主任为核心，坚持集中统一的指挥领导，副主任协助和分管相关工作、协调相关人力物力。办公室积极履行办事机构的职能，发挥中枢神经的作用，上下通联，全面参与委员会方方面面的管理活动。委员们各司其职，向主任和委员会负责，做好自己的本职工作。监督检查机构和上级领导做好指导、监督检查和建言献策等工作。委员会定期举行会议，根据需要召开紧急会议，讨论、制定和决策区域内公共安全管理问题。

主任统揽全局，同时也可以根据管辖范围，适度分工和放权，以利委员会的实际管理工作。委员会除按照委员会章程运作外，首先要按照国家相关法律法规和相关应急预案因地制宜的科学有效落实。

委员会委员单位中的各级各部门不仅要设置相应的公共安全管理专门部门，配置相应的工作人员，还应根据实际情况编制部门预案，做好平时准备和训练工作，以实现部门预防、减灾、应急和恢复功能，切实发挥部门公共安全管理职能。

（二）委员会的实际运用

在实际操作中，委员会可以借鉴国内外已有的理论和现实的实践经验，从委员会的规划、设计、组建和实践的过程中全面吸收有利资源和经验教训，是建立健全委员会的基本方法。可以融合各种相关理论，如危机管理、应急管理、风险管理和公共安全管理的有利理论，来指导和运用于实践，也可以借鉴国内外相关部门架构、设置和管理活动的成败案例。加强顶层设计，“站在巨人的肩膀上”快速科学实施，减少“摸着石头过河”模式中的时间、精力、风险和不必要资源的浪费。以早日建成我国特色的完善健全的公共安全管理体系。值得可喜的是，我国各地对于公共安全管理已做了一些有效的探索实践，为建立委员会的设想打下了基础。图11 是江苏省应急管理组织结构图。

图11 江苏省应急管理组织结构图

五、结论

“9·11 事件”和“非典事件”之后，危机催生生机，危机问题的频发和各国公共安全管理愈加重视的合力下，我国政府和社会日趋关注公共安全问题，理论界进行了大量的相关研究，补充和丰富了公共安全理论，有大量研究成果出现，主要包括风险管理、危机管理、应急管理和公共安全管理。党委和行政部门也站在时代高度，积极组建成立了相关公共安全管理部门。例如各地高校应急学院和研究机构纷纷建立、各级政府应急管理（应急办、综治办）机构也遍地开花。各地相关部门和领导纷纷为公共安全事业出谋划策，作出了积极有实效地探索和实践。

但是，我国公共安全相关理论尚未形成完善体系，学科建设也在探索阶段，政府的公共安全管理也在初级阶段，这是观察和评估后不争的事实。

因此，中国的公共安全管理还要进行大量的理论研究和实践探索工作。以史为鉴、西学中用，要充分借鉴国外先进经验和成败教训为我所用。建立中国特色公共安全委员会就是学习美国公共安全委员会模式，结合我国实际所做出的最为科学、合理、高效的公共安全治理模式。笔者认为，不管是在理论界还是实际运用中，公共安全管理将成为继应急管理之后，公共安全问题管理的基本概念和主流理论，公共安全委员会也将成为我国最终普遍运用的公共安全管理模式。

[1]夏保成、张平吾：《公共安全管理概论》，当代中国出版社2011年版。

[2]夏保成编著：《西方公共安全管理》，化学工业出版社2006年版。

[3]战俊红：《中国公共安全管理概论》，当代中国出版社2007年版。

[4]夏保成编：《美国公共安全管理导论》，当代中国出版社2006年版。

[5]丁文喜：《突发事件应对与公共危机管理》，光明日报出版社2009年版。

[6]高全喜主编：《大国策：全球视野中的公共安全》，人民日报出版社2009年版。

[7]张成福、唐钧：《政府危机管理能力评估：知识框架与指标体系研究》，中国人民大学出版社2009年版。