中国公共突发事件网络舆情危机应对：经验、挑战及建议

唐 玲

新媒体时代，互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器①胡锦涛：《在人民日报社考察工作时的讲话》，载《人民日报》，2008年6月21日。，成为党和政府治国理政的重要新平台之一。然而，网络媒体也成为网络舆情危机的策源地和扩散器。“那些在传统媒体时代可能根本不会引起注意的事件，通过网络传播可能一夜之间酿成重大危机。网络对危机事件具有推波助澜的作用，而有些危机本身就发端于网络。”②唐钧：《政府形象与民意思维——政府直面群众与群众博弈政府（2008—2009）》，中国传媒大学出版社2009年版，第216 页。对于正处于公共突发事件高发期的中国而言，公共突发事件网络舆情危机爆发的可能性更大，考验着当代政府的网络舆情危机应对能力。

一、中国公共突发事件网络舆情危机应对经验

（一）中国公共突发事件网络舆情危机的内涵

公共突发事件网络舆情危机指因公共突发事件而产生的网络舆情在迅速发展过程中，负面舆情逐渐占主导地位，对党和政府的合法性、公信力和形象以及社会正常秩序带来威胁与挑战的一种网络舆情状态。网络舆情危机属于公共危机范畴，表面上是因公共突发事件而起，实际上是长期以来积压的各种矛盾的激化爆发，公共突发事件只是扮演了“导火线”角色，网络则提供了宣泄的平台，最终指向执政党的政治统治以及政府部门的公共管理，说到底是党和政府的信任缺失。公共突发事件网络舆情危机应对，对党政建设和社会管理而言，既是“威胁”也是“机会”。如果不能很好地化解网民质疑，网络舆情危机会进一步扩散与变异，加剧突发事件给群众带来的恐慌和不安全感，动摇人心，对政府形象和公信力造成更大影响，威胁社会稳定。但另一方面，促使党政部门反思自身行为，以积极行动及时恰当处理突发事件、化解网络舆情危机，不仅能有效修复社会关系，整合团结社会力量，更能表现其高超的危机管理能力，大幅提升政府正面形象。

（二）中国公共突发事件网络舆情危机应对经验

随着互联网的迅速普及，微博、社群、论坛、手机移动网络等新兴即时通信技术的广泛使用，网络舆情危机发生的概率增大，影响扩大而备受关注。近年来，中国在公共突发事件网络舆情危机应对方面进行了积极探索，积累了一定经验。

1.形成公共突发事件网络舆情危机应对的一般模式

图1 公共突发事件网络舆情危机应对的一般模式

一般情况下，公共突发事件网络舆情危机出现后，相关责任部门立即展开调查，了解危机的来龙去脉，利用微博等网络媒体和电视、报纸等传统媒体对事件进行说明，公布调查结果，回应网民和公众质疑，网络舆情危机逐渐平息。但当有关部门的解释或调查处理结果不能服众时，往往激起更多网民及公众的围观、指责或更激烈的言行，网络舆情危机加深，以至需要上级部门甚至司法介入，对事件进行再次调查，并以多渠道、大范围的方式将结果公诸于众，严格落实问责制，以化解公共突发事件网络舆情危机。2007年“重庆最牛钉子户”事件由网上一张照片引起网友激烈讨论，随着当地法院作出“强制拆迁”的裁决，户主拒绝服从，事件升级，一时成为全国乃至国际网络关注的焦点，短短一周时间，网民点击超过2000 万次，掀起一场“舆论嘉年华”。户主的抗争成为网民抨击社会不公的宣泄口，网上议论铺天盖地。最后，在多方努力下，户主接受法院调解，与开发商达成协议，事情终于得以妥善解决，由此而发的网络舆情危机得以消除。但网上对此事的讨论仍在继续，主要是对事件的反思，网络舆情趋于理性。之后的瓮安事件、躲猫猫事件、上海钓鱼执法事件、山西问题疫苗、抢盐风波、毒胶囊事件、广东乌坎事件等等公共突发事件网络舆情危机应对过程基本遵循一般模式，网络舆情危机应对呈现一定规律。

2.政务微博应用广泛，注重与网民互动

政府应对公共突发事件网络舆情危机的态度更加积极，应对方法日臻成熟。相对过去简单地删帖、限制网络言论、设立可被屏蔽掉的敏感词汇等封堵网络舆情传播的消极被动应对手法，当前，自主利用政务微博、政府门户网站和主流网站发布事件信息，参与网民讨论，回应网民质疑已成为公共突发事件网络舆情危机应对的第一选择，且更加注重与网民互动，谋求与网民的合作以消除危机。例如，作为中国最主流、最具人气、用户数最多的微博产品——新浪微博，已实现由发布平台到互动平台的转型。据《2013年第一季度新浪政务微博报告》显示，截止2013年第一季度，通过新浪认证的政务微博数共70605 个，同比增长121%，政府机构和公职人员微博中的县处级认证用户数达10203 个。另外，新浪政务微博发博总数已超4000 万条，被网友转评超2.1 亿次。再如，在云南“躲猫猫”事件处理中，针对网民的质疑声，云南省委宣传部在互联网上发布公告，邀请网友和社会人士参与“躲猫猫”事件调查，并将调查人员由4人增加到10人，且迅速公布了调查结果。网民参与事件调查，形成“官方+网民联合调查报道”模式成为网络舆情危机应对中具有开创意义的一大举动，体现政府与民意良性互动①王锡锌：《躲猫猫调查体现政府与民意良性互动》，http://news.ifeng.com/opinion/detail_2009_02/23/1313139_2.shtml（访问时间：2013年4月15日）。。随后又出现了“网民+记者联合调查报道”等模式，为公共突发事件网络舆情危机应对提供了参照。

3.网络舆情危机应对技术与时俱进

运用新兴网络信息技术，以科学手段管理互联网信息。自1998年起，金盾工程即公安信息化工程启动，这套包含数据库与监控网络的网络安全软件，对互联网信息管理有了针对性的功能设计，包括对特定网络信息的封锁，过滤部分IP 地址、网页，监控网络活动，收集相关情报等，被西方国家称为“网络防火长城”。中国互联网协会于2004年开通了“违法和不良信息举报中心”网站，接受公民针对网络违法现象和不良信息的举报，依法予以处理。近年来，我国多数地方政府都积极探索开发网络舆情监测方式，利用搜索引擎、网络调查、WEB 信息采集技术等方法收集舆情信息。一些政府部门引进先进的网络舆情监测系统，如上海市计算机软件评测重点实验室（SSTL）受中共上海市委宣传部办公室的委托，于 2006年 8月 7日至 2006年 11月 28日，对“上海网络舆情预警监测系统”进行了系统测试。但我国大部分地区仍采取比较单一的人工网络舆情监测方式，即相关人员仅通过上网的方式对各类型的网站的信息进行浏览、监控。

4.网络管理机构日益健全，法制化进程加快

针对网络舆情危机带来的社会管理变化，我国逐步建立健全网络管理的各类机构，承担起网络舆情管理的职责。1997年起，网络新闻宣传归口中央外宣办管理；2002年3月起，根据中央要求，国务院及有关部委均增设了管理互联网的机构，如信息产业部、公安部、文化部分别设立了电信管理局、公共信息网络安全监察局和网络文化处。在中央统一要求下，地方党委和政府相继制定了有关互联网舆情管理的意见，如2005年青海省出台了《关于进一步加强互联网管理工作的意见》，2007年深圳市委出台了《关于建设好利用好管理好互联网的意见》等等，并且成立网络舆情管理的专职机构，明确相关责任。

我国对互联网立法管理滞后于网络发展进程，以2005年为分界点，在此之前，互联网管理存在权限混乱问题，立法效果不佳，2005年之后，互联网管理逐渐成熟，进入依法管网的平稳发展期。截至2008年10月，我国党政14 个部门出台互联网相关法律法规60 余部。目前，与我国网络安全管理相关的法律法规主要有《计算机信息系统安全保护条例》、《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》和《互联网信息服务管理办法》，明确规定在互联网上什么能传播，什么是违法的，在法律上形成制约、规范和引导。中央要求各级政府健全相关制度，针对公众关注的问题，及时予以解答。积极建设网评员制度是我国地方政府引导网络舆情的一种制度落实方式。我国大多数地方政府仅在市一级部门设置网络管理科，基层部门比较缺乏网络舆情观测员。各级政府不断完善新闻发言人制度，通过各类媒体及时发布权威信息，向公众介绍相关政策的执行情况，以及自然灾害、公共卫生和社会突发事件等的处置进展。

二、中国公共突发事件网络舆情危机应对面临的挑战

互联网自20 世纪90年代初被引入中国以来，近年来发展迅猛，由互联网带来的网络舆情环境变化与我国处于社会转型期的具体国情，使得我国公共突发事件网络舆情危机应对与社会管理面临严峻挑战。

1.网民规模壮大，结构多元，网络舆情势力强大

网民是网络信息的发出和传播者，也是网络舆情危机的制造者，作为网络舆情危机的主体因素，其总体规模、内部结构以及网络素养等都会深刻影响网络舆情危机的发展变化。据CNNIC《第31 次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年12月底，我国网民达到5.64 亿，手机网民数量达到4.2 亿，微博用户达3.09 亿，其中手机微博用户2.02 亿。我国网络民意表达已经进入移动互联时代。在网民属性方面，网民队伍年轻化，29 岁以下网民占总数的55.1%，“90”后青年登上互联网舆情舞台；学历以初高中学历为主，达67.9%，低学历网民增长较快；网民职业呈多元化，学生占比最大，达25.1%，其次为个体户/ 自由职业者，占18.1%，再次为企业/公司一般职员占10.1%，无业/下岗/失业占9.8%。①中国互联网络信息中心：《第31 次中国互联网络发展状况统计报告》，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201301/t20130115_38508.htm（访问时间：2013年4月15日）。网民队伍呈现“草根性”。如今，任何事件都可能在1 分钟内传递给几亿用户，形成网络舆情沸点，产生巨大的网络舆情冲击力；由于互联网的匿名环境以及我国网民呈现年轻化、学历较低、处于职业的中下端等特点，受阅历、思想认识水平局限，面对一些热点事件时，很难迅速厘清事件背后复杂的社会和心理动因，容易受环境和他人影响而采取过激言行，使得非理性和过于主观的声音容易占据上风，导致公共突发事件网络舆情危机升级，政府引导网络舆情的难度增大。

2.新兴网络舆情载体大量出现，增加舆情危机传播的广泛性

现代网络应用技术的发展与新兴传播手段的广泛应用，大大改变了媒介传播的方式和格局，提高了网络舆情危机传播的速度和影响。网络应用技术主要包括即时通讯、网络论坛、网络聊天、博客、微博、电子邮件、社交网站等。近年来，微博大行其道，“一种可观的微博政治在中国业已形成，微博客是突发新闻的出色载体，言论表达的开放平台，参政议政的良好工具，也是政府阳光执政不可缺少的通道。”②人民网舆情监测室：《2010年中国互联网舆情分析报告》，http://www.people.com.cn/GB/209043/210110/13740882.html（访问时间：2013年4月15日）。越来越多的专家学者、社会名人与普通大众开始使用微博，一些突发事件的当事人也在微博上进行“直播”。“有图有真相”，增强了信息传播的真实性和接受性。而随着手机与网络“联姻”，手机上网普及，手机微博大受欢迎，真正开启了“人人都是报道者的时代”。近年来，“公民记者”大放异彩，许多重大突发事件都最先由他们播发和推动，网络舆情危机爆发和传播的即时性和随地性增大。

3.公共突发事件网络舆情信息质量参差不齐，非理性化情绪弥漫

公共突发事件发生后，网络信息往往喷涌而出，呈爆炸式增长，但网络空间的虚拟性和开放性、舆情主体的隐蔽性、信源模糊性、传播广泛性，使得网络信息鱼龙混杂，泥沙俱下，真伪难辨，且非理性化的个人情绪常常充斥其中，对公共突发事件的处理及网络舆情危机应对带来难度。对于网络谣言，有网络跟帖指出“只要有一个被证明是正确的，那么民众通常会认为所有的传言都是正确的”，大多数网民面对传言，很少质疑其真实性。“当真理还在穿鞋的时候，谣言已经走到千里之外”，在信息化社会，“网络谣言”比现实社会中的“谣言”传播速度更快，引起社会恐慌的程度更大，往往造成群体的盲从与冲动，甚至在现实社会中掀起轩然大波。如2008年的“广元柑橘蛆虫事件”、2011年的“抢盐风波”都始于网络谣言，短短几天时间，谣言、恐慌席卷全国大部分地区，一时间人心惶惶。互联网为公众自由表达个人想法、意见提供了平台，但也成为个人情绪发泄的自由场地，而公共突发事件往往成为其情绪宣泄的突破口。目前，很多网站论坛里都充斥着激烈的言辞和偏激的观点，弥漫着非理性化个人情绪。由于对2011年“郭美美”事件的处理结果的质疑与不满，网民对红十字会的态度呈“一边倒”，对红十字会在雅安地震后的救灾倡议与行动，部分网友表示“鄙视”，要求中国红十字会“滚出雅安”，民间罕有地出现了拒绝捐款行为，中国红十字会的信任修复之路任重而道远。

4.政府公信力遭遇“塔西佗陷阱”挑战

“塔西佗陷阱”指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。网络时代，信息传播方式发生巨大变化，政府任何漠视民意、失信于民的言行都可能曝光，导致政府部门陷入“塔西佗陷阱”的威胁。公共突发事件网络舆情危机本质上是，网民与公众对政府部门、组织信任的丧失，把对公权力的质疑以及自身强烈的福利受损感、社会不公平感，借公共突发事件之机在网上宣泄出来。相关部门信息发布滞后、措辞失当更加剧了信任流失，特别是个别部门为了自身利益隐瞒事实真相，发布虚假信息，使政府公信力缺失状况雪上加霜。在“杭州飙车”事件中的“欺实马”、云南监狱的“躲猫猫”事件、高晓松醉驾案的判决、“郭美美”事件等都体现出民众对公权力部门给出的结论的质疑。网民对权威信息不信任，谣言、流言等虚假信息就会来占领。当各种负面信息暴增后，受此误导煽动的网民不满情绪也会急剧增长，加剧“塔西佗陷阱”的影响，对政府政策执行和职能履行带来极大困扰。

5.公共突发事件网络舆情危机频发与政府应对能力之间存在落差

网络舆情是社会舆情在互联网空间的映射，是对社情民意的直接反映，主要通过现实和网络两个途径而引发。目前我国进入了一个区别于以往社会阶段的“高危社会”时期①郑明、李琦：《突发公共事件舆论引导方略》，云南大学出版社2009年版，第36 页。，这一时期，现代化进程中不断涌现的诸多社会问题和社会矛盾错综复杂，公共突发事件处于高发态势，公众情绪处于高涨期，各种现实问题背后往往埋藏着不满情绪的“火药桶”，传统政治参与渠道和机制无法满足公众的诉求表达。在此背景下，网络媒体的出现为公众发泄不满提供了绝佳渠道，公共突发事件成为情绪宣泄的“导火索”，公共突发事件网络舆情危机则成为矛盾聚集激化的体现。然而，我国公共突发事件网络舆情危机现状与政府网络舆情危机应对能力间存在一定落差。由于对危机认识不足、应对体制不健全、应对方法选择不当，我国政府在应对公共突发事件网络舆情危机时常常“缺位、越位、错位”。我国网络群体事件由“网上”走向“网下”的趋势增强，一旦网络群体事件与现实群体事件相接应，无疑会激化矛盾，使网络舆情危机应对变得更加棘手，威胁社会和谐稳定，政府网络舆情危机应对能力提升面临巨大压力。

三、提升公共突发事件网络舆情危机应对能力的建议

2010年6月8日，国务院新闻办公室发表了《中国互联网状况》白皮书，明确提出基本互联网政策“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”。提升政府公共突发事件网络舆情危机应对能力，应以此为指导，从以下方面入手：

1.加强公共突发事件网络舆情危机应对的法制化与规范化建设

互联网已成为网民发声的自由平台，然而“自由的前提是理性，是法制”①[ 法]C.L.孟德斯鸿：《论法的精神》，商务印书馆1963年版，第183 页。，而“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”②[美]亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生译，华夏出版社1988年版，第12 页。。有效利用网络舆情应对公共突发事件，应加强网络舆情危机应对的法制化、制度化建设。针对公共突发事件网络舆情的特殊性和舆情危机的难控性，从政府层面制定专门的具体的法律法规，将网络舆情危机应对责任主体、处理原则、评价体系及信息公开制度明确下来，使各级政府行动时，有法可依、有章可循，避免因自由处置权过大而出现不作为或乱作为。同时，完善现行法律框架内的具体规定。目前我国网络立法已有原则性或指导性规定，但仍应建立完善具有可操作性的行为规范体系，明确规约网络语言暴力、散布虚假和消极信息等网络不良行为，引导网民文明上网、健康上网。应强化网络运营商的监管责任规定，督促其更好地履行网络监管职责。

2.完善公共突发事件网络舆情危机应对预警机制

“凡事预则立，不预则废”，公共突发事件网络舆情危机的导控更是如此。首先，完善公共突发事件网络舆情监测机制。有效的网络舆情危机预警机制取决于舆情信息收集的速度和广度、对信息的分析判断能力以及信息公开的效果，因而，应以舆情信息为中心，完善信息的监测、汇集、分析、警报等环节，及早发现危机苗头。在现行条件下，进一步加快舆情监测和民意调查机构建设，充分运用现代网络监测分析技术，加强社会舆情的收集整理和分析研究，科学研判公共突发事件网络舆情走向，形成公共突发事件网络舆情预案。其次，健全信息发布机制，在公共突发事件网络舆情预案形成后，及早通知各有关职能部门共同做好防范和应对危机的准备。正确预测网络舆情的发展趋势后，政府只有快速反应，公布权威信息，对相关责任人实施惩处，追究群体性、突发性事件中处置失当的领导干部责任，才能防止负面舆情蔓延和升级，实现网络舆情的有效引导。

3.构建公共突发事件网络舆情危机应对部门协作机制

公共突发事件网络舆情危机实质上是多种矛盾长期积累所致，危机的化解同样需要多种力量的共同作用，其中职能部门间的良好协作起着至关重要的作用。第一，成立公共突发事件舆情危机应对常设领导小组。建立部门协作机制，仅靠单个部门或几个部门无法完成，必须整合与公共突发事件网络舆情相关的政府职能部门，由统一领导机构牵头建设，并制定配套的小组运作准则。第二，建立部门资源共享和定期沟通机制。把握电子政务建设契机，建立网络舆情共享体系，同时，部门间以组织召开网络舆情分析例会、领导小组联席会等形式定期沟通、讨论网络舆情动态，防范发生大的舆情危机。第三，建立对外联系协调机制。除与网络舆情处理相关联的职能部门外，通常公共突发事件网络舆情危机也会牵涉到其他部门，因此，在加强与专职网络舆情管理部门间协作的同时，也要建立与其他部门间协调配合机制，把政府部门间的资源优势整合起来，既发挥专职部门的专业优势，也发挥其他部门覆盖面广的聚集优势，形成内外统一的政府部门间的协作机制。

4.建立健全网上新闻发言人制度，及时、主动发布权威声音

信息欠公开、信息不对称及权威声音缺失是导致网络舆情危机发生的主要原因。因此，对受众进行舆情引导最有效的就是在公共突发事件发生后，迅速发布权威声音，消除公众的恐慌、焦虑和猜疑心理。在新媒体时代，应加强与新媒体形式的应用与融合，通过主流媒体发布权威信息。政府部门要积极在各大网络媒体开通实名微博，加强政府信息的微博发布，网络新闻发言人也要利用微博，尽可能地深入了解以微博为主要传播集散地的网络舆情。对相关问题及时明确地予以答复、澄清和回应。同时，重视舆论领袖的作用和影响力，加强与他们的沟通联系，使网络意见领袖成为舆情引导的积极力量。其次，健全网络新闻发布会和网上新闻发言人制度，规范网络新闻发言程序，提高网络发言人的综合素质。再次，“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，成立专门的网络评论队伍，积极参与网络舆情主题讨论，通过发布准确信息和理性言论，引导公众去了解事件真相，优化评论员队伍结构，从而不断提高政府与网民沟通对话的能力和水平。

5.健全政府公共突发事件网络舆情危机应对绩效考评机制

构建一套与公共突发事件网络舆情危机应对相适应的绩效考评体系，将政府的危机导控行为置于制度框架内，接受媒体与公众的监督，有助于增强政府部门及公职人员的危机意识与责任意识，提高工作绩效。首先，将公共突发事件网络舆情危机应对过程及措施细化、分解、提炼，形成绩效考评的指标体系，明确考评标准。其次，执行与结果运用。将网络舆情危机应对情况纳入公职人员政绩考核体系，定期组织考核，考核结果与官员的薪酬、培训、升迁挂钩，让领导干部切实担负起应对危机的职责。第三，严格问责。追究危机处理失当的公职人员责任，加大处罚力度，适时公开处罚信息，给公职人员一定的威慑，督促官员全力以赴化解危机事件。

此外，网络媒体应加强行业自律。在明确自身的社会责任后，需要建立、健全管理制度，规范信息发布制度，强化监管、惩处机制等行业规范与行业约束机制。与政府的直接干预相比较，行业自律为互联网发展制造了较为宽松的环境。政府部门对网络媒体的管理也应该本着“少干预、重自律”思路，只采取最低限度的干预，积极引导网络媒体自我完善行业自律。而网民则应该增强法治观念和责任意识，在正当行使个人权利的同时，应尊重他人的合法权益，应当对个人言论高度负责，提高自我辨别能力，理性地、文明地、客观地发表自己的观点。