持之以恒 确保石羊河流域远期治理目标如期实现：访甘肃省水利厅厅长康国玺

康国玺甘肃省水利厅厅长，教授级高级工程师

2007年12月，《石羊河流域重点治理规划》经国务院同意，由国家发改委、水利部印发甘肃省政府执行。经过十年努力，甘肃省在石羊河流域重点治理中探索出怎样的治理经验？治理工作中有哪些启示和借鉴？近日，本刊记者专访了甘肃省水利厅厅长康国玺。

中国水利：从2002年甘肃省成立石羊河流域管理委员会至今，石羊河流域治理已经走过十几个年头，经历了不平凡的历程。请您介绍一下石羊河流域的治理过程。

康国玺：石羊河流域是我国内陆河流域中人口最密集、水资源开发利用程度最高、用水矛盾最突出、生态环境问题最严重的流域之一。20世纪80年代以来，流域水资源开发利用严重超过其承载能力，生态环境急剧恶化，严重危及居民生存，引起了党中央、国务院的高度重视和社会各界的广泛关注。2001年以来，温家宝总理多次作出重要批示，强调“决不能让民勤成为第二个罗布泊”，要求将石羊河流域生态环境治理问题提上议事日程，抢救民勤迫在眉睫，一场流域生态保卫战全面打响。

石羊河流域治理是一项复杂的系统工程，流域出现严重生态问题的根本原因是，在人口增加和经济规模增长的过程中，没有正确处理好人口、资源、环境与经济社会的关系，没有正确处理好当前和长远、局部和全局、生产和生态的关系，特别是没有抓住水资源这个制约因素，过量开发利用水资源，生产用水挤占了生态环境用水。为此，流域治理必须贯彻落实科学发展观，确立人与自然和谐发展的方针，统筹经济结构发展布局与生态环境的建设与保护。

不断探索流域治理经验。甘肃省从2002年开始进一步加强流域治理工作，成立了石羊河流域管理委员会和管理局，按照管理先行的要求,实施流域水量统一调度，积极督促中下游分水；组织编制流域水资源分配方案和地表水量调度、水事协调规约、行政首长负责制和地下水管理办法等规章，完善流域管理制度；开展机井普查，建立电子管理档案，严格地下水管理；充分利用景电二期延伸向民勤调水渠工程，补充应急生态用水等。与此同时，积极争取国家投资，对流域内西营、东大河、西大河、红崖山等大型灌区实施节水改造，启动建设民勤湖区退耕还林、防风固沙林等治理项目。通过治理实践不断深化认识，总结经验。

流域治理思路日趋完善。治理好石羊河流域，首先是要针对流域水资源利用和生态环境存在的突出问题,科学制定流域治理规划，明确治理的总体思路、治理目标和治理措施。规划的立项实施，倾注了各级领导、国内知名专家和学者的心血。2007年国庆期间，温家宝总理亲临石羊河流域视察，提出了打好“三套组合拳”的流域治理战略思路。在规划编制过程中，甘肃省委、省政府主要领导，水利部、国家发改委多次实地调研，召开会议专题研究流域治理的具体问题，组织专家及各有关方面反复论证。2007年12月，《石羊河流域重点治理规划》通过国家审批。

流域治理指导思想是：按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的总体要求，采取合理配置水资源、明晰水权、加强用水管理、产业结构调整、灌区节水改造、农村富余劳动力转移等管理措施和工程措施，在节约用水、高效用水的同时，尽快改善全流域尤其是民勤县的生态环境，最终实现全流域生态好转、经济发展、农民增收、社会和谐稳定的目标。

流域治理总体思路是：立足本流域水资源，辅以适量的外流域调水，实施水资源统一管理，建立健全工作责任制，依法管水，加强用水的总量控制和定额管理，建立公平、合理的用水秩序；全面推进节水型社会建设，不断优化产业结构和用水结构，提高水资源利用效率和效益；减少上中游灌区和民勤地区的不合理用水量，增加进入民勤的地表水量，减少地下水开采，尽快改善流域生态环境；因地制宜实施生态移民试点，减轻环境压力，改善群众生活生产条件；保护和恢复山区植被，涵养水源；治污减排，保障水质；通过政府支持和运用市场机制，引导农民发展节水高效农业，加快农村富余劳动力转移，促进农民节水增收。

全力落实流域治理措施。2006年2月，石羊河流域重点治理应急项目启动实施，经过广大干部群众的艰苦努力和奋斗，按照上中下游统筹兼顾，工程措施与非工程措施结合，生态效益、经济效益和社会效益相统一的原则，加快落实各项治理措施，流域治理取得显著成效。

水权制度改革取得突破。甘肃省政府批准了《石羊河流域水资源分配方案》。根据方案，流域内各县（区）加快水权制度改革，先后出台了《水权制度改革实施方案》和年度《水资源配置和完善水权制度的意见》，细化和完善了初始水权分配，实施了总量控制与定额管理的控、管水措施，加强地表水量调度，累计关闭农业灌溉机井3 318眼，安装地下水计量设施15695套。探索建立了以水资源总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系、以农业灌溉为主的水权交易和水市场的培育体系。

农业产业结构加快调整。通过加快流域的城镇化建设、产业结构调整和农业内部结构调整步伐，优化农业种植结构，控制农业灌溉规模，减少农业用水总量，压减农田灌溉配水面积66.33万亩（4.422万hm2）。配水面积减少后，采取发展日光温室等设施农业确保农民收入持续增加。2006年以来累计建成以日光温室、养殖暖棚为主的设施农业面积40万亩（2.67万hm2），获得了经济与节水双重效益。

灌区节水改造工程加快实施。自2006年至今，武威市、金昌市累计实施了14个灌区节水改造任务，改建干支渠1 205 km，完成渠灌、管道输水灌溉、大田滴灌、温室滴灌等田间节水改造面积218万亩（14.53万hm2），为生态系统良性循环及经济社会的可持续发展提供了坚强的水利支撑。

水资源配置体系不断完善。西营河向民勤专用输水渠于2010年建成运行，已连续3年超额完成地表水量调度任务，输水效率由原河道输水的42%提高到专用渠道输水的90%以上。景电二期向民勤输水渠延伸段于2012年主体工程完成，输水渠下段的输水效率由70%提高到96%。为实现治理规划确定的地表水量下泄约束性目标发挥了重要作用。水资源调度管理信息系统基本建成，为水资源合理配置、科学调度提供了决策支持。

流域生态建设稳步推进。抓好防沙治沙和生态保护工作，北部风沙区沿风沙线营造防风固沙林，治理重点风沙口，划定封禁区域，建成了民勤勤锋滩、老虎口、宋和村，古浪八步沙，石羊河林场沙井子等一大批治沙示范工程。南部水源涵养林区通过采取封山育林和人工造林等措施，恢复和扩大森林面积，保护天然林。中部绿洲区营造生态经济型农田防护林。对民勤湖区生存条件恶劣、生存成本高的区域实施生态移民1.05万人。

2010年，石羊河流域重点治理近期目标如期实现。一是2010年民勤蔡旗断面下泄水量实现了2.5亿m3的近期规划目标，2011年达到 2.8亿 m3，2012年达到 3.46亿 m3，2020年2.9亿m3的约束性指标提前8年实现。二是近期治理实施的水资源配置工程、灌区节水改造，压减农田灌溉配水面积全面完成，流域总用水量由28.77亿m3减少到24.41亿m3，武威市地下水开采量减少55%，民勤盆地开采减少到8 515万m3，实现了2020年减少到0.86亿m3的约束性目标。三是民勤局部生态环境有所改善，青土湖湖区地下水水位埋深由2007年的4.02 m上升到2012年的3.48 m，回升54 cm，局部机井形成了自流涌泉，湖区植被逐步显现生机，封育区形成了10万亩（0.67万hm2）的芦苇荡。四是农民人均纯收入稳定增加，民勤县和凉州区农民人均收入分别由2006年的3 582元、3 724元增至2012年的7 031元、7 651元，增幅分别达到96.3%、104.5%。

中国水利：石羊河流域重点治理过程中积累了哪些经验？

康国玺：完善流域政策法规体系，健全管理体制机制。甘肃省人大常委会于2007年颁布了 《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》，省政府先后制定印发了石羊河流域地表水调度管理办法、地表水量调度和地下水削减开采量实行地方行政首长责任制的规定、关于加强石羊河流域地下水资源管理的通知、流域水事协调规约等规范性文件。流域管理机构出台了石羊河流域机井审批暂行规定和加强小型自备水源井管理等的有关规定。武威市制定了年度水量配置方案、水权制度改革、水价改革等管理文件和办法。流域治理法规制度的不断加强和完善，对加强水资源的利用、配置、保护和节约，规范流域水资源统一管理，健全管理体制机制起到了重要作用。

实行水资源统一调度管理，落实水资源分配方案。2005年10月，甘肃省政府批复了《石羊河流域水资源分配方案》，按照《方案》的规定和要求，在流域管理机构的牵头组织下，武威市各级水行政主管部门积极配合，做了大量切实有效的工作，连续六年全面完成了年度分调水任务。2006年—2012年年底，凉州区向民勤下泄水量12.11亿m3，景电二期工程向民勤调水3.98亿m3，蔡旗断面累计总过水量达16.09亿m3。

严格机井审批，强化地下水管理。流域内地下水取水许可的审批权全部上收至流域管理机构，严格控制机井数量，旧井改造遵循“一证一改”的原则，新打机井，除人饮外，认真落实取水许可论证制度和水权转让制度；强化凿井施工单位的管理，加大监督力度，公布举报电话，严肃查处流域内出现的违法违规打井行为。通过关闭机井、安装计量设施和以电控水等措施，有效控制了地下水许可开采量。

以农业节水为重点，全面推进节水型社会建设。以农业节水为重点，通过实施灌区节水改造项目，在大幅度压缩灌溉面积的基础上，持续推进节水灌溉，灌溉水利用系数由0.53提高到0.59，提高了水资源的利用效率和效益。同时，通过工业企业和城区节水示范点建立，推广节水新工艺、新器具，为全面推进节水型社会建设奠定了坚实的基础。

完善水资源配置保障体系，优化配置水资源。通过兴建西营河向民勤专用输水渠工程，年向民勤蔡旗断面输水量1.1亿m3，流域水资源的输水效率和利用效益显著提高，为流域地表水和地下水统一调度提供了条件，对优化配置中下游水资源，保障下游生态用水，实现流域治理目标发挥了重要作用。

大力开展生态建设，改善流域生态环境。遵循自然规律，统筹安排生态与环境建设，保护和适当恢复已遭到破坏的自然生态与环境。在流域上游祁连山区恢复山区植被，涵养水源，适当迁出水源涵养林核心地带的农牧民；中游稳定和营造农田防护林和防风固沙林，建立高效稳定的可持续发展绿洲；下游民勤盆地，防风固沙，退耕还荒，封育保护，保证整体绿洲生态系统的稳定。

中国水利：石羊河流域治理经验对甘肃省其他内陆河流域治理有哪些启示和借鉴？

康国玺：调整产业结构减轻了资源环境压力。调整流域产业结构，使一、二、三产业结构由 28∶42∶30调整为17∶47∶36。同时在第一产业中，大力调整农业种植结构，通过压粮扩经，压夏扩秋，使粮、经、饲三元结构由68∶21∶11调整到51∶29∶20，压缩农田灌溉配水面积66.33万亩（4.422万hm2）。流域用水总量由2005年的28.77亿m3下降到2012年的24.41亿m3，降幅达15.15%，经济发展降低了对水资源的依赖程度，提高了资源环境承载能力。

节水型社会建设促进了经济增长方式的根本转变。通过节水型社会建设，尤其是以水权管理为核心的水资源管理制度体系的建设，极大地促进了种植结构的调整、耕作制度的更新和灌水习惯的改变。以提高单方水利用效益出发，大力压缩高耗水作物种植面积，扩大节水作物种植面积。经济增长方式也发生了根本转变，已由过去的主要依靠扩大种植面积和粮食生产增加收入向大力发展多种经营，特别是日光温室、暖棚养殖和劳务输出增加收入转变；由过去的依靠增加投入带动向以提高利用效率转变；由过去的单纯追求经济效益向既追求经济效益、又追求社会和生态效益转变。

体制机制创新激发了节水的自身动力。加快水权制度改革，细化和完善了初始水权分配，确权到户，配水到户，建立了以村为单位的用水者协会，印发了水权证，实行水票运转，凭票供水。武威市出台了城市供水价格和水利工程供水价格改革方案，开征地下水资源费，提高供水水价和污水处理费标准；同时全面推进阶梯式综合水价改革，对居民用户实行阶梯式水价，对农业用水实行累进加价制度，用经济杠杆促进节水。通过流域以水资源总量控制与定额管理为核心的水权制度体系的建设和供水价格的改革，激发了广大农民群众的节水积极性，把节水变成了公众的自觉行动，由过去的“要我节水”转变为“我要节水”，催生了节水的内生动力。

用水结构调整推动了水资源的优化配置。以经济结构和发展方式的调整，促进用水结构的优化，实现水资源的合理配置，以水资源的合理配置和用水结构的优化促进经济发展方式的优化升级，形成了经济结构的调整和用水结构的优化联动机制，推进流域水资源的合理配置和高效利用。2012年，流域生活、生产、生态用水比例由2005 年的 4.5∶93.5∶2.0 调整为 2012 年的 4.9∶88.4∶6.7，初步形成了与水资源承载能力相适应的经济结构体系。

生态与环境建设促进了人与自然的和谐相处。按照南护水源、北治风沙、中建绿洲的林业生产基本战略，动员和组织全社会力量积极参与生态建设治理，出台了严禁开荒、严禁打井、严禁重点区域放牧、严禁滥采滥挖的“四禁”规定，进一步加强了对生态环境治理成果的管理和保护工作。流域地下水开采量呈降低趋势，地下水水位下降减缓，局部机井形成了自流涌泉，流域内的生态环境出现了向良性化方向转变的趋势，实现了人与自然和谐相处的可喜景象。

中国水利：石羊河流域生态问题由来已久，全面实现规划目标任重道远，持续推动石羊河生态向好将是一项长期的工作。请展望流域后期治理工作。

康国玺：一是实施好远期治理项目，巩固好已取得的治理成果，全力推进远期治理目标的实现。经国务院批准，将原规划远期10年的建设任务集中在前5年完成，加快实施流域内剩余9个灌区节水改造和景电二期向民勤调水渠道改建及延伸工程，实施祁连山区生态移民1.35万人等，增加景电二期向民勤的调水量，保证蔡旗断面水量维持在2.9亿m3以上，民勤盆地地下水开采量控制在0.86亿m3以内，实现民勤盆地地下水水位持续回升，力争北部湖区出现一定范围的旱区湿地，流域生态系统得到有效修复。

二是进一步完善法规体系和管理措施，深入推进水权制度改革，落实最严格的水资源管理制度，控制用水总量。按照实行最严格水资源管理制度的要求，建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，健全管理措施，完善管理制度，继续深入推进水权制度改革，探索实践水权交易的方式、层次和领域，大力开展水权交易，促进水资源从低效益行业向高效益行业、从高耗水行业向低耗水行业流动，逐步培育和建立水交易市场。

三是结合河西走廊及沿黄地区千万亩高效节水工程建设，进一步加大节水力度，建立水资源高效利用体系。把节水型社会建设作为长期坚持的根本措施，继续突出节水工程和技术措施的实施，加快推进节水灌溉，把用水量大幅度降下来，有效控制地下水超采，保障项目长久发挥效益。石羊河流域是河西走廊千万亩高效节水示范区建设的重点区域，项目的实施，将进一步提高水资源利用效率，促进农业种植结构的调整，加快经济结构的优化升级。

四是加快水资源配置工程建设，不断完善流域水资源科学配置工程体系。进一步配套完善水资源开发、利用与保护的综合体系，科学分配生活、生产、生态用水。毛藏寺水库是实现向武威城区生活供水、工业园区供水和提高农业供水保证率的控制性工程，红崖山水库加高扩建是实现下游民勤水资源优化配置、保障生态用水的关键性工程，两座水库工程的兴建和联合调度，将进一步实施水资源的优化调度，实现水资源全流域的科学配置。目前两大项目前期工作步伐加快，争取早日立项建设并发挥效益。