定音：《石羊河流域重点治理规划》出台的前前后后

文/韩金强

2007年12月7日，是国务院批复同意《石羊河流域重点治理规划》文件下发的日子。从这天始，石羊河治理项目正式全面启动。最终让多年徘徊在文章里的措施和项目落到了地上，实在是让为此付出过辛勤和汗水的领导、专家、学者和技术人员倍感欣慰！

回首编制规划走过的道路，曲曲折折、风风雨雨，几多辛劳、几多汗水，多少回情绪高涨、举杯相拥，多少回心情沮丧、茶饭不思……借此机会，写写那段令人难以忘怀的记忆。

石羊河流域的规划历史，可以上溯到20世纪60年代初，时任水电部部长的钱正英派出知名水利专家李奎顺、杨子英赴石羊河指导编制规划。当时石羊河流域的水事矛盾已经比较尖锐，面对复杂的问题，在不停的争论、协商中，时光延伸到1988年7月，历时20余年，终于完成了第一本涉及全流域的《石羊河流域初步水利规划》。经甘肃省多次协商研究，1990年2月，甘肃省人民政府以甘政发〔1990〕25号文批复了该规划。然而该规划由于金昌市和武威市在东大河向民勤输水问题上分歧严重，无法实施而搁置。当时（1981年）红崖山水库入库水量约2.3亿m3，提出的2000年下泄水量目标为力争达到3.0亿m3（增加水量0.7亿m3），主要的工程措施就是灌区节水、建设东大河专用输水渠、杂木河专用输水渠和毛藏寺水库。

从1990年到2001年，石羊河治理的争论仍然热烈，分歧依旧。眼睁睁看着民勤水量越来越少，生态日趋恶化！“生态难民”也就在此期间出现了。急迫之下兴建了景电二期延伸向民勤调水工程，可严重恶化的生态状况，再加上不合理的用水结构和规模，只一个“民调”工程，作用实在有限。

本次规划是在国务院总理温家宝的亲切关怀下开始的。2001年7月30日，温家宝总理在新华通讯社《国内动态清样》（第1162期）《河西走廊石羊河流域生态环境恶化》一文上批示：决不能让民勤成为“第二个罗布泊”。随即，省委省政府部署安排编制流域治理规划。在规划方案论证期间，2005年7月16日，温家宝总理再次批示：“决不能让民勤成为第二个罗布泊，这不仅是个决心，而是一定要实现的目标。这也不仅是一个

甘肃省石羊河流域图地区的问题，而是关系国家发展和民族生存的长远大计。”2007年10月1—2日国庆长假期间，温家宝总理亲临石羊河流域调查研究。总理高屋建瓴的战略指导和始终如一的亲切关怀，使参与规划编制、论证、咨询工作的各级干部和技术人员倍感鼓舞，同时也极大地加快了规划审查审批的进程。

回首本次规划编制历程，就是各级各行业各界统一思想、达成共识的过程。下面大致分四个阶段回顾一下本次规划的历程。

第一阶段，2002年初至2004年6月。此阶段先后于2003年8月和2004年6月，编制完成了名称为《石羊河流域近期综合治理规划》和《石羊河流域生态环境综合治理规划》。此阶段编制的两份报告由于总体思路、规划定位、工程布局、投资构成等诸多方面各方意见分歧严重，而未能实质进入审查报批环节就被否决。

第二阶段，2004年8月至2005年8月。我作为一名技术工作者，主要是从本阶段开始全面参与规划的修编工作。2004年8月11日，甘肃省发改委和水利厅组织在兰州召开了修编规划座谈会，参加会议的有省发改委、水利厅以及相关部门领导和部分技术人员，还特邀水利部黄河水利委员会和清华大学有关专家参加了会议。经充分酝酿讨论，会议决定调整规划思路和定位：以界定水权、规范水资源利用秩序为切入点，以节水、水资源配置工程为重点，以节水型社会建设为核心，以确保民勤不成为第二个罗布泊为目标编制一个水行业的规划；会议明确由省水电设计院和清华大学共同承担规划修编任务，国家发改委宏观经济研究院、兰州大学、省林业调查规划院配合；会议决定报告名称修改为《石羊河流域近期重点治理规划》。根据本次会议精神，由甘肃省水利厅石羊河流域管理局沈清林局长带队，清华大学王忠静教授、省水电设计院规划处熊伟和我以及其他相关人员，深入流域和各市县区相关领导、技术人员展开了充分而又深入细致的水权界定框架和分水标准等内容的交流、讨论、分析和计算等工作。武威、金昌、民勤、凉州、永昌、金川，数度进出，激烈讨论、激昂陈词，想达成一致意见，就一个字：难。在无数次的倾听中感悟了很多。2005年1月，各方都有一定意见，然满足各方的全部要求客观上讲也是不可能的，加之规划工作进度要求也不容再无休止地争论下去，在这样的客观背景下，统筹考虑各方意见后完成了流域水权配置方案（后改为水量分配方案）的编制工作。同年10月25日，甘肃省人民政府以甘政函〔2005〕101号文批复了此分水方案。毋庸置疑，这个分水方案在流域治理规划的编制和今天的治理工作中都起着不可替代的、极其重要的作用。以此为基础，于2005年6月编制完成了《石羊河流域近期重点治理规划》。同年7月11—13日，水利部水利水电规划设计总院审查了规划，8月完成修改，随后规划上报水利部。此阶段工作中，王忠静教授给我留下了深刻印象。现在翻开当时的笔记，回想当时他的观点、思路、想法，我们相互之间的讨论甚或争论，点点滴滴之间，不时都能看到教授思想的火花和超前性。

第三阶段，大致时间是2005年8月至2006年年底。2005年8月20日，国家发改委组织召开落实温家宝总理批示精神、加快石羊河治理进程座谈会，参加会议的有水利部有关单位、中咨公司、省发改委、省水利厅的有关领导和部分技术人员。2006年2月8日，水利部矫勇副部长、刘宁总工程师专门听取汇报，许文海厅长就规划主要内容做了汇报。参加会议的有徐守盛副省长、水利部有关司局领导、水规总院资深专家以及省发改委、水利厅相关领导和部分技术人员。会议决定2月18日由刘宁总工程师主持召开一次专门的讨论会。2006年2月18日，刘宁总工程师主持召开规划讨论会，参加会议的除了相关部门领导，还有王浩院士，曾肇京、邓盛明、任光照等资深水利专家。会议决定由曾肇京等老专家依据本次会议讨论精神，具体指导规划的修改工作。次日，水利部规计司、水规总院有关领导和曾肇京等专家专门召开会议，指导规划修改事宜。此次修改将规划名称定为《石羊河流域重点治理规划》，同时对章节排布等进行了较大幅度的调整，对报告内容也做了较大幅度的简化。2月下旬到4月下旬，断断续续，前后有一个多月的时间，我和规划处周毅一直在北京修改报告，同时帮忙准备部长会议汇报用的多媒体材料。那段时间虽然几乎天天都要加班到深夜，但心里想着部长办公会马上就要研究治理规划，总觉得完成水利部的审查审批是指日可待的事，内心满是欢欣和鼓舞。4月29日，规划提交水利部部长办公会议，遗憾的是由于规划的思路和治理措施及其布局上存在不足和缺陷，部长办公会议未予通过，提出石羊河治理应该走“以色列节水技术+黑河管理”模式的路子。

2006年5月18—23日，水利部组成以规计司周学文司长为组长的调研组，深入石羊河流域实地调研，指导规划的修改工作。在这次调研讨论会上，我们汇报了根据部长办公会议精神重新拟定并进行了比较全面的技术经济分析论证的四个大的治理方案，调研组发表了非常好的意见和建议，会后对这些方案进行了进一步的论证比选，于7月中旬初步完成了规划报告的修改工作。2006年7月27日，徐守盛省长向水利部汪恕诚部长专题汇报了修改后的治理规划的主要内容，会上汪部长充分肯定了调整后的治理措施及其布局方案。8月13—15日，水规总院对修编规划进行了复审。会后我们就在北京加班加点，根据复审意见，将规划的个别地方加以完善并印刷成册报送到水规总院。此后水利部将复审后的规划报告分别送到国家有关部门征求意见。10月20—30日，根据有关部委反馈的意见，对规划报告再次进行了修改补充。至此，完成了规划在水利部的审查审批环节。甘肃省人民政府和水利部共同将报告报送国家发改委。

这一版规划报告提出的治理思路：立足本流域水资源，辅以适量的外流域调水，实施水资源统一管理，建立健全工作责任制，依法管水，加强用水的总量控制和定额管理，建立公平、合理的用水秩序；全面推进节水型社会建设，不断优化产业结构和用水结构，提高水资源利用效率和效益；减少上中游灌区和民勤地区的不合理用水量，增加进入民勤的地表水量，减少地下水开采，尽快改善流域生态环境；因地制宜实施生态移民试点，减轻环境压力，改善群众生活生产条件；保护和恢复山区植被，涵养水源；治污减排，保障水质；通过政府支持和运用市场机制，引导农民发展节水高效农业，加快农村富余劳动力转移，促进农民节水增收。

治理目标：到2010年，民勤蔡旗断面下泄水量由现状的0.98亿m3增加到2.5亿m3以上，民勤盆地地下水开采量由现状的5.17亿m3减少到0.89亿m3；六河中游地表供水量由现状的9.72亿m3减少到8.82亿m3，地下水开采量由现状的7.47亿m3减少到4.18亿m3。基本实现六河水系中下游地下水采补平衡，地下水水位停止下降，有效遏制生态系统恶化趋势。到2020年，民勤蔡旗断面下泄水量由2010年的2.5亿m3以上增加到2.9亿m3以上，民勤盆地地下水开采量减少到0.86亿m3；六河中游地表供水量由2010年的8.82亿m3减少到8.22亿m3，地下水开采量稳定在2010年的4.18亿m3。实现民勤盆地地下水水位持续回升，力争北部湖区出现一定范围的旱区湿地；流域生态系统得到有效修复。

重点治理措施：一是建设节水型社会，这是流域治理的根本措施，其关键是制度建设、体制创新。二是产业结构调整，就是通过加快流域的城镇化建设、产业结构调整和农业内部结构调整步伐，优化农业种植结构，控制农业灌溉规模，减少农业用水总量，把挤占的生态用水退出来。规划配水面积由现状的446.11万亩（29.74万h m2）减少为310.59万亩（20.71万h m2），减少135.52万亩（9.03万hm2），同时为了确保配水面积减少后农民能够持续增收，地方各级政府采取发展劳务经济和设施农业等一系列措施，对农民加以扶持和帮助。三是建设水资源配置保障工程，到2010年，建成西营河向民勤蔡旗专用输水渠工程，向民勤年输水1.1亿m3，实施水资源调度管理信息系统、地下水开采计量设施安装等；2011—2020年建成东大河向民勤蔡旗专用输水渠工程，向民勤年输水0.3亿m3，实施景电二期延伸向民勤调水渠下段河道整治工程，提高输水效率。四是灌区节水改造工程，2010年前实施与民勤盆地关系密切的西营、杂木、金塔、清源、环河、金羊、永昌以及红崖山灌区的节水改造工程；2011—2020年改造干支渠长780.35km，田间节水改造面积94.19万亩（6.28万hm2）。五是生态移民试点工程，2010年前对民勤湖区北部生存条件十分恶劣、生存成本很高的10 500人实施生态移民试点，对迁出区约5万亩（0.33万hm2）灌溉面积封育保护，恢复荒漠植被；2011—2020年对祁连山水源涵养林核心区的13 500人实施生态移民试点，逐步恢复山区水源涵养能力。

规划匡算总投资47.49亿元，计划分期实施：2006—2010年投资31.04亿元，安排六河水系所属的凉州区、民勤县灌区节水改造工程，西营河向民勤蔡旗专用输水渠工程，民勤湖区北部10 500人的生态移民试点及流域水资源管理设施建设等；2011—2020年投资16.45亿元，兴建东大河向民勤蔡旗专用输水渠工程，实施六河水系中游的东大河、清河、黄羊、古浪灌区和西大河水系所属灌区的节水改造，改建杂木河渠首，整治景电二期延伸向民勤调水渠下段河道等。

第四阶段，大致是2006年年底至2007年年底这段时间。2007年1月9—16日，中咨公司对石羊河治理规划进行咨询评估。2007年7月4日，国家发改委组织水利部有关单位、中咨公司、甘肃省发改委、甘肃省水利厅的相关人员听取规划成果的全面汇报。会议讨论了如何进一步从强化流域水资源管理、明确农民在流域治理中的主体地位、农民培训与劳务输出、温室大棚建设与市场风险化解等方面完善规划，力争尽快上报国务院。7月13日，向国家发改委和水利部有关领导，专题汇报了温棚建设、生态移民、劳务输出、组织管理等方面的补充材料。会议决定再次到流域实地调研一次温室大棚的具体实施情况，并要求力争在一个月之内完成报告的补充完善工作。7月16日，在国家发改委再次对规划补充材料进行了讨论。7月22日，副省长杨志明、发改委副主任常正国、水利厅副厅长康国玺等领导和部分技术人员在兰州向国家发改委高俊才司长汇报了规划报告的补充材料以及目前流域应急治理项目实施情况。会上高俊才司长强调了“六个结合”，即改善生态和提高农民收入相结合、水权明晰和水权维护相结合、节约用水和提高效率相结合、调整农业结构和农民外出务工经商相结合、政府引导和农民意愿相结合、工程与非工程措施相结合。杨志明副省长对如何补充完善规划报告提出了要求，并做了具体安排部署。8月3日，国家发改委和水利部有关领导在北京再次听取规划的补充完善情况，并共同对报告的前言、摘要和保障措施等内容进行了修订。8月5—6日，我们根据修订的摘要内容，对规划报告进行了仔细认真、系统的修改完善。至此，完成了国家发改委的全部审查环节。2007年10月16日，国家发改委和水利部联合行文将规划上报国务院。

2007年12月7日，国务院同意批复该规划。

在规划最后阶段，甘肃省发改委霍子俊副处长、水利厅翟自宏处长、周毅和我，一起度过了好几个不眠之夜，字斟句酌地编写补充材料，系统完整、逐行逐句地修改整个规划报告，朝夕相处，同喜同乐。回顾当时的情景犹如昨天，历历在目，铭刻于心。

在这一阶段，规划报告的治理思路、措施布局、投资及计划安排等内容未做任何修改，只补充了保障措施一章，主要内容包括：（一）健全制度，落实责任。石羊河流域重点治理工作由甘肃省政府负总责，国家有关部门给予指导和资金支持。流域治理工作实行地方首长负责制，审计、监察等有关部门加强监督检查。（二）建立全过程责任追究制度。实行地方各级政府责任人公示制度和责任追究制度，制订责任追究细则，明确责任追究对象、内容和方式。对未完成石羊河流域重点治理工作任务、违反石羊河流域治理政策、不认真履行工作职责、违反项目建设管理制度和规定、违反廉洁自律规定等行为，给予主要负责人和相关责任人党纪政纪处分。涉嫌犯罪的，由司法机关按法律程序追究刑事责任。（三）尊重农民意愿，保障农民权益。充分依靠农民，尊重农民意愿，保障农民权益，发挥农民在石羊河流域重点治理工作中的主体作用。一是保证农民的知情权、参与权、管理权和监督权；二是充分调动农民的积极性，增强农民开展综合治理工作的自觉性；三是强化诚信和民主法治意识，明确治理活动中农民的权利和义务。（四）发挥政府主导作用，切实做好服务工作。一是扶持和帮助群众开展日光温室建设及其产品销售。二是进一步强化劳务输出技能培训。尽快形成初、中、高级劳务人员梯次结构，打造有特色的劳务品牌。三是加强市场信息服务。努力减少农民外出务工、农产品生产与销售等的盲目性，化解市场风险。四是推进农业保险。五是提供法律援助服务，保障农民合法权益。

历经180 0多个日日夜夜，数易其稿，流域治理的想法总算从纸上落到了地上。至此，流域治理迈开了扎实稳健的步伐。尽管规划方案实施中肯定还会有这样那样的困难和挫折，但我坚信流域治理中的问题只有在伟大的治理实践中才能得到解决。

我作为参与规划编制的技术工作者之一，每每忆及过去几年多少个思绪难宁、寝食不安的夜晚，印象深刻，岁月难忘。忆及多少为此付出辛劳和汗水的领导、学者、专家和同事，内心深处总把他们当作自己的良师益友。脑海中浮现的一幕幕情景，那些人、那些事，就好比是一曲用辛勤和汗水谱就的乐章，优美的旋律、响亮的音符，在祁连山的深山峡谷中回荡，在走廊平原绿洲的田间地头徜徉，在石羊河尾闾青土湖上空弥漫。仿佛芦苇丛生、碧波荡漾、野鹤飞翔的昔日美景已经在我们的眼前重现!!

编后记：石羊河流域人口众多，资源不足，超载严重，长期靠地下水超采维持经济社会发展。需要解决的问题积累了几十年，生态濒临崩溃，生态难民频现，可谓困难重重。流域治理，规划先行。能否编制一本好的规划，从一开始就决定着流域治理的成败。必须认真分析问题的核心，多方案比选，科学论证，统筹考虑各项任务目标，在此基础上编制具有可操作性的规划。2007年，由国家发展改革委和水利部上报的《石羊河流域重点治理规划》获国务院批复，在此前后，这本规划经历了怎样的编制过程？我们特别刊发了韩金强同志的这篇文章，作为直接参与了规划编制的亲历者，作者全面回顾了石羊河流域规划编制及报批的几个阶段，悉数了规划编制及论证过程的点点滴滴。不难发现：与很多规划一样，石羊河流域重点治理规划的出台同样经历了一个反复论证、激烈辩论的过程。参与其中的规划编制者和决策者们科学严谨、负责求实的态度给人留下深刻印象。一条河如此，一个流域如此，一个国家亦如此。对人民负责，对国家负责，对历史负责。正是他们的努力，高起点铺就了石羊河流域治理走向成功的科学道路。向他们致敬！