公民社会视野下中国高校教育基金发展研究

纪 强

(中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083)

中国高校教育基金的发展必然承担起未来中国大学建设的重任。然而，尽管有西方发达国家的先进经验作为指导和支撑，但是结合中国现实的国情，二者的发展方式必然有所不同。最根本的区别就在于，西方高校教育基金的发展是建立在一个成熟的公民社会之上的，而目前中国的公民社会与高校教育基金一样，发展尚在雏形。因此，研究和分析公民社会背景下的高校教育基金问题亟待处理好以下几个关系:大学与高校教育基金的关系、高校教育基金与公民社会的关系、中国国情与西方经验的关系。

一、大学制度与高校教育基金的现状

拉丁文“大学”一词的原意是行会，起初并没有学术或教育的涵义，当然不是手艺人的行会，而是学者或学生的行会。只是在14世纪以后，universitas才与大学有了特定的联系;以后这个词用于不太正式的文件中，表明大学在总体上是复杂的，而不仅仅是一个行会组织。最通常表示中世纪比较正规的大学的正式术语是“studiumgenerale”。“studium”的涵义是指一个中心，该中心是由一些有组织的学习团体构成的;“generale”的涵义不是指已经了解的事物的通常性或普遍性，而是指这个中心从超越本地区范围的一个广大的地理区域内招收学生的权限。比较一下就可以看到，仅仅能满足一个城镇或一个有限区域需要的中心被看作是“studiumpaticulare”或“特别学校”。除了有时作为人文学科的教学场所外，“studiumgenerale”需要设立法律(教会法、民法或二者兼而有之)、神学或医学中的至少一科。为了保证课程中所有学科的连续性，这个中心要保持一定数量的、能够胜任教学的优秀教师。

因此，大学的作用就在于:第一，传承人类文明的重要载体。大学是知识传承之所，大学担负的首要历史角色就是将人类文明、历史文化呈现给受教育者。以求实、求是、创新的职业精神，赋予人类文明时代价值。大学宣扬并倡导自由、平等、公平、民主等文化价值理念，推动人类理解世界，了解自己，包容和接纳不同的价值观念，兼容和开创新的时代精神。第二，培育社会人才的主要场所。社会要发展，离不开大学提供的思想和人才源泉，近现代意义上的大学承担着重要的历史责任，就是为社会培养符合社会建设的优秀人才。这些人才应具有历史责任感和能够推动社会发展进步的内心动力，因此大学教育的成功与否决定着民族国家的兴衰成败。大学决定着这个社会的发展方向，这一点可以从大学的本质上得到有力的例证。

关于现代大学制度的本质，教育部部长袁贵仁认为“现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理”［1］。张应强等从文化的角度出发，认为现代大学制度的本真意义在于:通过协调、规范大学组织的内外部关系，以保证大学的文化地位，从而使大学更好地履行其文化传承及文化创造的职责［2］。有人从以人为本的角度出发来定义现代大学制度，认为在尊重人的全球化背景下，建立以人为本的现代大学制度，才是中国大学的当务之急［3］。还有人则从相对性的角度规定现代大学制度的内涵，认为现代大学制度是和计划经济体制下的传统大学制度相对而言的、和市场经济体制相适应的大学制度，是大学制度发展的新阶段。有的研究者进一步对中国的现代大学制度的含义进行了揭示，如郭敦荣认为:我们今天所要建立的现代大学制度，是针对中国大学所承担的现实使命，在解决数十年来大学制度存在积弊的基础上，建立起来的新大学制度［4］。陶爱珠等人认为，中国现代大学制度是指在社会主义初级阶段条件下，与市场经济体制和高等教育发展需要相适应的规范体系［5］。关于现代大学制度的层次，有论者认为现代大学制度包括现代大学办学体制、现代大学内部管理机制2个层次。眭依凡认为现代大学制度包括宏观和微观，也即“大学他治”和“大学自治”2个层次［6］。袁贵仁认为现代大学制度就是要处理好以下几种关系:大学和政府、社会的关系;大学和教师、学生的关系;大学和大学的关系。关于现代大学制度的特征，有人认为学术自治、政校分开、权责分明、管理科学是现代大学制度的特征。有人认为，中国是社会主义国家，应当实行在政府的宏观管理和学校党委的领导下以学校自治、教授治学、校长治校、科学管理为基本特征的有中国特色的现代大学制度［7］。还有人从政府、学校、社会的关系概括了现代大学制度的特点:政府代表国家有效行政，学校面向社会自主办学，实行法制、民主、科学的管理［8］。这些研究基本上概括出了大学的本质，即大学的独立性和自主性。

高校教育基金会是高校设立的以募集教育资金为主要目的非营利性组织。中国高校教育基金会与国外教育基金会相比，在管理模式、筹资能力和资金运作等方面均有很大差距。中国目前的高校教育基金会状况如图1所示［9］，其中的名高校教育基金会按照成立时间先后顺序。

二、高校教育基金与公民社会

从西方经验来看，大学真正意义上的独立就在于能够掌握充足的资金，这也就是高校教育基金存在的目的，而这种独立的资金来源大多是通过公民社会(民间组织)筹集的。

(一)高校教育基金是公民社会功能发生的重要形式

公民社会的功能是指公民社会相对于政府和企业来讲所发挥的社会作用。这种作用是通过民间组织来完成的，这种作用的发生不受到国家的限制和支配，是以由法律授予国民以公民权为基础的。高校教育基金从自身性质上来说是民间组织。因此，在现代社会中，大学是独立于政府和企业的学术机构。这种独立性导致大学必然要与公民社会紧密联系起来，成为公民社会功能发生的重要形式。

(二)大学的发展需要公民社会的支持

现代大学的价值就在于其独立性和中立性。所谓独立性，是指其产生、运作、管理和监督都是由大学本身所完成，而不是依靠政府的管理。政府能够为大学提供的仅仅是一个稳定自由和开放的环境。从西方大学的起源就可以看出，大学制度在创立的伊始就是完全依靠社会力量而建立的。1087年，意大利建立了第一所正规大学博罗尼亚大学，由教皇格列高里七世所支持，它是欧洲最著名的罗马法研究中心。随后，欧洲各地相继出现了大学。那时的大学学生没有国籍限制，都使用拉丁语。中世纪的大学都在不同程度上受到教会的控制，至少是精神方面的控制，都必须开设神学方面的课程;而大学教师也大多数都是传教士或基督徒。顾准说:“因为是教会办的学校，世俗的政治权威管不着它，也许这就是后代大学自治的渊源。”

universitas(大学)这个名称，是1228年由教皇颁布的敕令，首先对教师和学生使用。欧洲中世纪的大学本为执有特许状的一种社团，享有高度的自由。大学作为一种行业公会，是一种独立自主的机构，实行完全的自治。它既不受任何上级的管辖，也不受所在地方的限制。如果学校与市政当局发生矛盾，或者对所在地的条件及环境感到不满意，便会全校搬到其他地方继续办学。教者可以自由地讲授，学生可以自由地研究，允许大学师生享有结社、罢课、罢教，自由安排课程、聘请教师或享有迁移权、行乞权、免纳捐税、平时免受兵役和不受普通司法机关管辖等权利;几乎不受君主的干涉。皇帝费迪南德一世1158年颁布法令，规定大学不受任何权力影响，可以进行独立研究。教会、世俗君主与独立自治城市的三足鼎立为中世纪大学的发展提供了生存空间。正是利用这种形势，在与教会、世俗君主以及自治城市当局的摩擦和斗争中，中世纪大学为自己争得了独立自治权，并为后世的大学留下了自治传统。中世纪的大学一度与教会、封建领主构成了独特的“三权鼎立”关系。如果说，教会统治的是人的信仰，封建领主管辖的是人的世俗生活的话，那么大学的疆域则是学术与知识。

表1 全国15所高校教育基金会基本情况统计

从大学的发展历程来看，大学的本身所必须具备的独立性和自主性来自一片相对独立的社会土壤，大学的发展需要公民社会的支持。公民社会为大学提供稳定的资金来源、便捷有效的资金募集渠道、自由开放的学术研究空间和准确的研究方向、具备独立人格和社会意识的生源、广阔的实践环境等。

(三)公民社会的发育是大学教育的重要组成部分

公民社会成熟的标志就是出现成熟而稳定的民间组织，民间组织起到了国家与个人之间的中介作用，但是民间组织作用的发挥需要具有公民意识的个人来完成。一个民间组织是否能够被公民所认可，很大程度上取决于组织成员的社会印象，这种印象很大程度上取决于组织成员所具有的教育水平和思想观念，民众对于公民社会的理解和认同同样取决于其本身所具有的社会观念和教育水平，大学正是培养公民意识和公民社会意识的重要部门。

从公民社会的内涵讲，大学是独立于政治、经济领域之外的“第三领域”，在公民社会的范畴之内，并且是公民社会的重镇。大学在发挥公民社会的功能方面，具有无可替代的核心作用。首先，大学培养为“公共领域”服务的人才，为公民社会的意见表达功能提供人才、知识支持。公民要通过一定的渠道，借助一定的媒介来发表意见。但是，公民个人的力量是无法向社会充分表达自己的利益诉求，他们需要自己的“发言人”来代表他们的意见，并且能够推动他们关心的事项进入公共议程之中。这些为公共领域服务的“发言人”敏锐、博学、洞观世界，他们关心公共利益，具备社会领域和科学领域的专业知识，拥有公共参与意识，熟悉公共权力运作的程序——这就是大学教育的根本目的所在，为社会培养公共利益和公共参与的“意见领袖”和公共事务领导人。公民的话语权是公民资格的基本权利，然而在某些公共问题上，公民不单单需要具有表达意见的权利，同时也需要有形成独立见解的能力。大学锻炼和培育这样的能力，这是大学重要的存在目的之一。大学不仅是传授知识、传承人类文化，更重要的是锻炼、培育适应时代要求和社会发展的有社会责任感的杰出人才。作为合格的公民，有能力形成自己独立的见解、洞悉社会现实。能够针砭时弊，产生巨大的舆论影响，这也是公民社会的力量所在。其次，大学倡导公平、正义、民主等价值理念，为公民社会提供思想的源泉和不懈的精神支持。大学的本质属性是非营利性，即大学是独立于经济利益、政治权力而存在的，不受经济利益驱使，承担起传承人类文明、培育合格社会人的使命职责，为公民社会的发育和成熟提供知识和思想动力。因此，大学是公民社会的重要组成部分。再次，大学是坚守社会价值精神的阵地，倡导社会公平、正义、民主，大学就获得了其内在的生命与品格。这正是公民社会所需要和倡导的。公民社会在追求民主的道路上不断走向成熟，大学在孕育民主精神、培育公民意识的过程中发挥着举足轻重的作用，大学是公民社会的重要阵地。中国的公民社会还处在起步阶段，但它必然会日益成熟和发展起来，因为中国的制度化建设正在完善，政府也在向公民社会“放权让利”，并且支持和鼓励公民社会组织，这是社会发展的趋势，公民社会必将成为与政府一样平等身份的社会公共治理的主体。大学作为公民社会建构的重镇，大学的精神和理念不应稀缺，大学应该发挥其核心作用，成为公民社会的维护者和代言人，为公民社会提供思想支持和人才保障。

(四)高校教育基金是中国大学现代化发展资金的主要来源

中国大学的现代化是指，中国大学在未来的发展过程中要实现真正成为独立的“第三域”，为国家和社会的发展提供科技和智力支持。在未来，大学必然要脱离行政化的色彩，实现自身的独立性和自主性，这种分离最主要的就是财政的分离。虽然政府依然会对大学进行资金的支持，但是这种资金支持在大学所需的资金中所占比例是非常低的。大学需要的资金更多地通过社会进行筹集，高校教育基金会就是大学发展资金筹集的主要渠道。大学的资金运作也要走向现代化，即不能简单地量入为出，单纯依靠政府和社会资金的捐助，教育基金本身所具有的保值和增值的作用也要充分发挥。

大学人格上的独立必须以经济上的独立作为支撑，这就需要中国大学开始学习和掌握独立的资金获取渠道，高校教育基金会是比较成熟和有效的形式。也就是说，高校教育基金会必然将成为中国大学现代化发展的主要资金来源。这种现代化的过程就是中国大学转型的过程。在这个过程中，中国大学首要的发展问题就是教育基金会的发展。

中国教育基金会当前存在诸多问题:首先，基金会的资金规模较小，捐赠收入占高校经费总量比例有待提高。在已成立的高校基金会中，除了北京大学、清华大学、暨南大学、厦门大学、浙江大学等少数高校基金会募集到亿元以上的资金，大部分高校基金会的资金规模仍较小，捐赠收入尚未成为大学收入的重要组成部分。相比之下，在英美等国高校的社会捐赠约占学校经费的10%，日本公立高校的社会捐赠约占学校总收入的15%，私立学校则高达50%以上。哈佛、斯坦福等名校的年捐赠额甚至高达5亿美元以上［10］。其次，基金会的管理模式以行政管理型为主，这不能完全适应市场需求。从表1中可见，表中15所高校的教育基金会中近一半属行政管理型，即将基金会当作学校的一个职能部门来对待和管理。该模式的缺点是管理方式传统僵化，不能充分调动基金会的积极性，存在开展工作不够主动、办事效率较低、管理方式不够灵活等问题。基金会作为独立的社团法人，应该建立适应市场经济的现代管理制度，其资金的筹措、运作、管理等都应该依照市场规律独立自主地进行。再次，基金的运作机制不健全，资金收益不高。上述高校除北京邮电大学、浙江大学等高校基金会聘请了专门人员和机构进行基金运作外，大部分高校教育基金会并不重视基金运作，投资规模较小，方式也较单一，甚至只限于银行存款收益，没有充分利用资本增值的特点，运作收益不明显。而国外高校教育基金会通过专业化的管理和运作，年资金收益约在10%以上，甚至能达到20%～30%，有效地实现了基金的保值和增值。最后，基金会组织机构不健全，人员配备明显不足。作为社团法人的高校教育基金会，应具备严密健全的组织机构，配备足够的专业化管理人员。但目前中国高校教育基金会组织机构不够规范、健全，工作人员特别是专职专业人员配备普遍不足，严重影响了基金会工作的开展和功能的发挥。

这些问题的根源就在于当前中国高校教育基金会的发展缺乏核心的内核精神的支持，即中国的大学与公民社会存在的关联是非常微弱的。实现大学与公民社会的强关联性，就在于高校教育教育金是否能够将二者有效联系起来。民间的筹资力量为大学教育基金会提供稳定而巨大的资金来源，借助民间组织的经验来管理高校教育基金会，通过社会和市场的运作实现高校教育基金的保值和增值。这是未来中国大学教育基金会所要熟悉和掌握的必要经验。唯有如此，才能够实现中国大学的独立性，加速中国大学的现代化过程。

三、对策及建议:以美国经验为例

他山之石，可以攻玉。鉴于中国高校教育基金会还处在初始阶段，学习、吸收和借鉴国外高校教育基金会的先进经验是不可缺少的一个环节。在这里，笔者通过对美国高校教育基金会的分析，进一步探讨中国高校教育基金会发展的方向和空间。

在美国，高校校长的“融资能力”和高校的“获赠能力”已成为美国政府和社会评价高校综合能力的重要指标。与华尔街上的其他商业基金会不同，美国高校教育基金会是非政府、非营利的公益性组织。因此，其对基金的运作并不以营利为目标，而是在“谨慎人”规则下，通过基金投资的回报，实现公益性目的。具体来说，可以借鉴以下做法:

第一，从资金管理机构来看，高校教育基金会可以由高校派出的投资委员会负责基金投资决策，或者委托外部投资公司经营，基金会内部设有相应的现金管理、信托管理、风险管理和投资管理部门，成立管理公司，对募集的款项进行经营。

第二，从资金使用机制来看，高校教育基金会可根据捐赠者意愿，结合学校情况决定资金使用途径，但用于奖励学生、教师以及投入科研的比例应当相对较高。美国最大的公共高等教育系统——加州大学伯克利分校在1994～2000年的“迎接新世纪”筹款运动中，明确表明筹措的款项用于基础建设的仅占3.99%，大部分将用于奖励学生、教师以及科学研究［11］。

第三，从资金募集机制来看，高校可设立专门的筹资办公室，属于独立机构。如哈佛大学设立专门负责捐赠的部门——哈佛大学基金会、哈佛大学校友联合会和学校开发办公室，同时哈佛大学的14个学院也是募集资金、接受在线捐赠的重要载体［12］。

第四，从监督机制来看，高校教育基金会从审批成立到年度检查等程序应实现制度化、规范化，其监督依赖行业自律与他律，一方面由内部制度约束，另一方面接受外部力量，尤其是行业组织的监督。

第五，从评估机制来看，高校教育基金会评估要呈现全方位和多层次，有自我评估、第三方评估，以及同行、媒体、公众和政府对组织的评估等形式，且定量评估与定性评估相结合。如美国高校商务官协会作为第三方组织，曾评估了全美850所高校接受捐赠总额、资产配置和投资回报率等情况，并进行排名，其权威性得到普遍认可。

第六，从政策保障机制，政府对捐赠高校教育基金会的行为，应设置鼓励性政策进行税收减免和优惠。1974年美国《国会预算和公共资产管理法》对个人捐赠教育、学校部分不动产和个人教育消费实施税收减免。美国政府在《个人所得税法》中为捐赠制定了一系列的优惠政策刺激捐赠，如捐赠后剩余资产可降低个人所得税，个人每年捐赠的可减税慈善款可达其收入的50%等。另外，美国遗产税的税率非常高，如2001年联邦政府对67.5万美元至300万美元之间的遗产征税37.5%，对超过300万美元的遗产征收的税率高达55%，在客观上刺激了民众捐赠高校教育基金会的积极性［13］。

良性的高校教育基金会的发展离不开内部有效的管理机制和外部稳定、合理的政策制度环境。结合中国国情并借鉴国外成功经验，是我们确定政策和制度的基本依据。具体来说，具有中国特色的高校基金管理需要“内外兼修”，“标本兼治”。

第一，加强以财政税收为杠杆的综合配套制度建设。首先，希望国家可以考虑适时增设遗产税、资源税，逐步增大个人所得税的累进税率力度，调节社会的贫富差距，鼓励遗产捐赠和个人收入捐赠;同时根据实际需要简化税前扣除的审批程序，切实为公益性捐助提供良好的政策环境。其次，应建立良性、合理的政府与大学的关系。政府在保障大学自主办学权的前提下，对大学依法进行宏观监督，做到政府代表国家有效行政，大学适度地面向社会自主办学。最后，要完善大学评价与校长考核机制。借鉴美国经验，可探索将“获赠能力”纳入大学综合能力评价指标体系，将“平衡预算”、“融资能力”作为大学校长的考核指标之一。

第二，探索非公募基金会的市场化运作机制。首先，实现基金会管理的市场化运作。高校教育基金会管理应当尽力减少行政干扰，在结合自身条件的现实情况下，选择适合市场经济规律的管理模式，最大限度地发挥基金会在学校事业发展中的经济杠杆作用。其次，完善基金会管理和工作人员的专业素质，配备职业化人才。国外大学基金会都是校董会直管，拥有大批精英的团队，例如哈佛大学设立的学校发展部就有150多名专职人员从事社会捐赠管理工作。中国高校教育基金会可适当参照国外成功的管理模式进行机构设置和岗位培训。再次，要充分利用各种方式，扩大非公募基金的筹资范围和渠道。虽然中国高校基金会都属于非公募基金会，不能面向公众募捐，但在实践中可以通过各种灵活的方式解决非公募基金会在范围上的限制。比如香港大学基金会与电影公司合拍《色戒》，以张爱玲诞辰87周年的名义，募集了数额非常可观的捐赠就是非公募基金进行灵活筹资的成功范例。又次，以专业性的投资、理财机构运作基金为基础，拓展多元化的基金运作形式。国外大学基金规模庞大、实力雄厚的重要原因之一是捐赠和基金被作为具有高度金融价值的资源来开发而产生投资收入。国内外高校基金会成功的理财经验主要体现在以下方面:一是由理财公司和经理对资产进行评估，根据风险拆分为不同的投资方式，股市基金、债券及存款各占一定的比例，确保收益较高且本金安全;二是与企业进行合作，一般主要是校友企业或捐赠人企业，通过将捐赠款项转化为企业的股本，从而保证长远的收益。最后，基金会要重视校友资源的利用，发挥学校自身的传统优势和文化凝聚力。国外大学基金会成功之处在于与校友会工作密切配合，注重挖掘校友资源和关注潜在捐赠群体。国外的大学在公司制和市场化运作模式的基础上，采用矩阵式(网络状)组织结构，非常重视院系、附属单位的作用，加大校、院二级主体为校友服务的广度和深度。唯有如此，方能够充分激发基金会的原动力，特别是在基金会发展的初始阶段，这一点尤为重要。

四、结 语

公民社会与大学制度是分不开的。从西方经济来看，大学真正意义上的独立就在于能够掌握充足的资金，这就是高校教育基金会存在的目的，而这种独立的资金大多又来源于公民社会(民间组织)的筹集。笔者认为，应借鉴和吸收美国高校教育基金会的成功经验，探讨中国高校教育基金会发展的方向和空间。

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