从户籍管理转向人口登记制

本刊记者 徐豪

2010年8月15日，重庆市江北区观音桥步行街，一名外来务工人员在咨询点获取户籍制度改革的相关资料。当日，重庆市全面启动统筹城乡户籍制度改革。

虽然社会对户籍改革的呼声越来越强烈，但是十几年来户籍制度改革的进展却很缓慢。之所以进展缓慢，就在于附加在户口背后的利益众多，劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度都与户口挂钩。

党的十八大报告提出“新型城镇化”，在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。户籍制度改革也被视为新型城镇化建设的突破口。户籍改革如何突破？未来新型城镇化建设中，需要怎样的户籍改革？本刊记者就此话题采访了一些专家学者，听听他们的政策建议。

户籍改革需要“顶层设计”

北京大学社会学系教授、人口学专家陆杰华告诉记者，现在户籍改革小城市和小城镇基本放开了，但是大城市、特大城市还比较封闭，主要是东部地区，经济发展比较快，流动人口也比较多，但是考虑到自身的利益和公共服务的能力，所以不愿意放开。如果说户籍改革破冰的话，小城市已经破冰了，但是大中城市、省会城市，特别是北京、上海、广州、深圳这些特大城市，放开进度非常缓慢。

现在户籍改革主要存在这样几个方面的问题：一是路线图比较模糊；二是时间表不是那么清晰，也比较滞后于形势发展；三是缺少国家推进的“顶层设计”。其中，“顶层设计”最为重要。

“如果简单把所有改革的权力都放在大城市，可能会受到利益格局的影响，影响改革的进度。”陆杰华表示，要明确户籍制度改革依靠某个部门是不现实的，除了公安部以外，需要国家发改委、财政部等多个部门配合。“所以，户籍改革应该权限在中央，对地方规定路线图和时间表，然后中央做出部署。比如，如何鼓励地方去接纳流动人口，怎样通过一定的转移支付及财税体制的改革去解决这些问题。”

“三农”问题专家、中国人民大学教授温铁军表示：“非农业户口在各项待遇上明显优于农业户口。城乡二元体制进一步强化了‘城市户口’附着的利益，从社会保障到教育、医疗、公共服务，‘户籍利益’几乎涵盖了所有公民权益。”

陆杰华表示，很多地方愿意接纳流动人口，但是不愿意去解决户口问题，这和财税体制有关系，因为靠地方财政可能无力支付那么多的保障和福利。所以，中央一方面要给地方压力解决户籍改革问题，另一方面也要有一个明确的规划。这其中还涉及农民的土地怎样处理，农民工很多都是跨省的，土地怎么流转，这都得靠中央，靠地方的话既不现实，也非常缓慢，可能对社会的稳定和这部分人群的诉求带来问题。

2012年12月，国家发改委宏观经济研究院“城镇化战略研究”课题组称：“现行户籍制度严重阻碍人口市民化进程，户籍制度以及附着在户籍之上的各种福利制度极大地限制了农民工市民化进程。”

1月7日召开的全国政法工作会议提出，要加快推进户籍制度改革。“在未来，城镇化将是国家社会经济发展长时间的推动力，从这个角度来看，如果不做户籍改革的话，城镇化很难作为推动经济发展的引擎，很难有质量的发展，也不可能带来人的全面发展。”陆杰华说。

向人口登记制度转变的地方实验

当前我国处于农村人口仍占多数、城乡二元结构没有根本改变的阶段，要推进新型城镇化建设，就要解决农民就业转移和就业转移农民工的市民化。

“打破户籍肯定是未来城镇化改革的方向，但具体操作问题十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点、逐步推开。”中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英表示，“2020年若要达到50%以上的人口城镇化水平，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。”

陆杰华告诉记者，农民工的市民化包括这样几个问题：一是就业市民化，就业市民化方面取得了一定的进步，2.3亿的流动人口进入了城市，得到就业机会，虽然就业岗位在低端服务业领域比较多，但毕竟就业市民化上解决了很多问题；二是保障的市民化，这个任务比较艰巨；三是福利的市民化，这个任务也很艰巨。

如果从城乡融合上来说，经济上的融合已经开始破冰，但是在涉及民生的方面还有所欠缺，比如社保、医疗、教育方面还没有完全破冰，而这些正是中央高度关注的、百姓急需解决的。另外，在社会制度的衔接上还存在欠缺，比如到城市购房购车、低保、公租房，这些都因户籍的差异分成了二元体制。这些体制不打破的话，市民化可能就是一个初级的，而不能形成户籍人口和外来人口的深度融合。

国务院政策研究室社会发展司司长邓文奎曾公开表示，公安部在户籍改革上的态度很积极，但目前户籍改革的难题主要在于大城市。他认为，户籍改革要由户籍管理转变为人口登记管理。

陆杰华表示，未来新型城镇化的建设中，户籍方面可能有几个转变，而第一步是从户籍管理转向常住人口管理，而且这个管理应该从差别化转向趋同化，体现在公共管理和公共服务上，不能因户籍而有所差别，这是从短期上来说。从长期上来看，户籍制度应该转变为一元化的人口登记制度，而不是区别农业人口和非农业人口、外来人口和户籍人口，这个过程可能会相对漫长。可能户籍还会存在，但是不会按照过去的方式区分。中国有接近14亿人口，国家的管理无论是经济发展还是社会稳定，都需要一个人口的相对统一的管理方式。“将来的发展趋势是城乡一体的人口管理制度，无论你是哪个省份来的，你都是中国人。”

“现行户籍制度向人口登记制度转变会比较漫长，我甚至觉得到2020年都不一定能实现。”陆杰华说，“但是现在的问题是我们该怎样去探索。我们希望近两三年，在省会城市、大城市进行试点和突破，这对中国户籍改革将起到重大借鉴和示范作用。”

在陆杰华看来，从省会城市来说，改革试点做得比较好的，比如成都，做了很多尝试；从流动人口比较多的地区来说，比如东莞、中山，它们流入的人口多于本地人口，这种改革将来会是户籍改革的突破点；最后一类最难改革的就是北、上、广、深这些一线城市，相对来说上海有一定基础，有工作证制度，怎样从工作证向居住证过渡，是其他城市值得借鉴的。