城镇化的成渝试验

在重庆市和成都市被设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，经过五年的摸索，它们完成了改革的框架并初显成效。从这两个实验区样本中，我们不仅可以吸取经验，更加可以找寻到新型城镇化发展的新思路。

自2007年6月国家发改委批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市的城乡统筹探索已经走完第一个五年。图为重庆两江新区内的新建楼盘和待开发的土地。

2007年6月，国家发改委批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。选择位于西部的这两个城市，不仅因为其具有城乡协调改革的典型性，更希望从它们的实践中找寻破解城乡差距的经验。

无论是重庆于2006年起制定的“三条主线”和“一圈两翼”的开发战略，还是成都的“还权赋能”和“立城优城”战略，都是对如何发展城乡一体化，探索可持续的绿色生产和生活方式的开拓。然而，所有改革努力的最终目标是落实到人，在发展经济、减少贫困的同时改善环境，促进人与生态系统的健康和谐发展。在重庆和成都的经验上，我们需要继续探索如何协调城乡之间的相互影响，以可持续的、科学的方式来寻求农村地区“城镇化”发展的新思路。

重庆：“大城市”带动“大农村”

自2007年6月国家发改委批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市的城乡统筹探索已经走完第一个五年。如今，重庆市的改革制度框架已基本形成，即“推进区域协调发展、劳务经济健康发展、土地集约利用”三条主线。用重庆市发改委主任杨庆育的话说，就是解决好“人往哪儿去、地怎么处理、钱从哪儿来”三个问题。

目前，重庆市基本形成农村富余劳动力有序转入城镇的政策制度和统筹城乡的社会保障制度、开发与保护并重的土地流转和利用制度、以农村“三权”抵押融资为核心的农村金融服务制度和促进公共服务城乡均衡的公共财政制度。

重庆统筹城乡户籍制度改革自2010年8月启动以来，陆续出台了36个户籍制度改革政策文件，消除农民向城镇转移的体制性障碍。农村居民在主城区和远郊区县买房、投资，或者务工经商达到相应条件，可登记为城镇居民。在乡镇，本着自愿原则，当地居民不需要这些条件即可就近就地登记转户。

2012年12月，重庆市城乡居民医疗保险市级统筹全面完成，全市40个区县实现参保政策、待遇标准和信息系统三统一，在全国率先实现城乡居民医疗保险市（省）级统筹。

作为一个背依广大农村的直辖市，重庆城市都市化、农村城镇化的快速发展，需要重新定义城乡关系，探索三农转型发展新模式。

2012年，46岁的夏渝位于重庆近郊渝北区兴隆镇的家乡发生了巨大变化，全村完成了土地置换和农民转市民。放弃宅基地、承包地后，每人可就近获得套内30平方米的安置房，夏渝还得到了七万元的经济补偿，她的母亲退地后生活依靠退地农转城人员基本养老保险。和周围大多数村民类似，夏渝曾在广东务工多年，十年前回渝后一直在重庆主城区一家制衣厂做工，生活无忧，惟一让她有点担心的是下岗后在家没有地种又没有其他事可做的丈夫。

2012年10月，作为重庆城乡统筹改革实践缩影的重庆渝北区出台加快推进新型城镇化建设的实施意见，提出对接两江新区发展规划，完善农村市场体系建设，加快建立城乡统一的金融、产权、技术、劳动力市场，增强城市反哺农村、农村服务城市的能力。

然而，当夏渝早已融入城市生活，而家乡的土地也已不复存在的时候，住在离主城更远的万州区黄柏乡、依然在家务农的刘康强并没有意识到城乡统筹究竟会给自己带来什么影响。刘康强拥有自己的柑橘园，并在山坡上养猪，一年收入还不错。“这两天村支书又在说转户口的事”。他对记者说。刘康强年逾七十的父母在前年将户口转为城镇居民，“每月可以领到280块钱，老人生活基本够用了。”但是他本人对此并不积极，因为他还没有感觉到对他有“好大意义”。

在统筹全市发展上，重庆制定了“一圈两翼”的开发战略，“一圈”是以主城区为核心的一小时经济圈，“两翼”是万州等三峡库区和渝东南贫困山区。需要“一圈”对口帮扶的“两翼”目前多以农业为主。

2012年4月，重庆市巴南区引入一项名为“联合国教科文组织——熙可生物圈”的城乡统筹项目。这是联合国教科文组织首次与跨国公司合作破解“三农”问题建立的首个全球性实践基地。对于重庆巴南区来说，这是他们目前正在实施的26个城乡统筹项目中的一个。

这一被称为“人与生物圈计划”项目的最大特点是以将农村人口留在本地、在农村解决农民问题为目标。计划建设周期30年，包括有机观光农业园、旅游岛等子项目，配套农产品深加工、物流、教育体系，在社区完善医院、道路、互联网等基础服务，推进农业产业化、农民职业化、农村社区化。

按照联合国教科文组织生态及地球科学部的项目负责人彼得·道格斯博士的说法，巴南项目将城市问题和农村发展综合起来考虑，“不仅是传统的对生物圈进行保护，更是在此基础上实现教育、科学、文化、经济、环境、社会六个维度的可持续发展，让村民不离开家乡即可享受到城市生活。” 不仅是巴南，包括南川等在内的重庆各地都把生态农业园区作为“三农”转型和城乡统筹发展的“试验田”，重庆市各级有50多项政策项目扶持园区建设发展。

作为全国统筹城乡环保试点地区和首批农村环境连片整治示范省市，2010年至今，重庆在28个区县620个行政村开展了农村环境连片整治和生态示范建设。2015年，联合国教科文组织将在重庆召开“全球城乡论坛”，为全球城乡发展提供一个国际交流的平台。

辽宁省水利投资目前主要以财政性资金投入为主，投融资渠道较为单一，特别是基层农村水利投入主要依靠中央及省水利专项转移支付，县（市）对水利自主投入不足，对中央及省相关水利建设项目要求县（市）配套资金不能有效落实。2011年，全省县（市）水利投入22.3亿元，仅占全省水利投资总额118.4亿元的18.8%。由于水利建设投资大、周期长，社会效益高，但投资回报率不及其他经营性行业，所以资金筹集较难。主要表现在以下几方面：

成都：求解城乡与城市二元结构

在中国新型城镇化的道路上，作为西部特大中心城市的成都，正在扮演某种先行者和探索者的角色。

按照官方的解读，新型城镇化讲究要“因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。所谓“趋利”，就是要充分激发城镇化带来的投资拉动和消费潜力，通过城镇化促进解决城乡二元结构；“避害”，就是要避免滋生城市病、避免片面城镇化、空心城镇化，避免城镇化导致新的城市二元结构。

从城乡二元结构到城市二元结构，正是成都力图破解的问题。

2007年，成都获批国家统筹城乡综合配套改革试验区，担负先行先试的使命,力求通过一系列改革促进城乡居民权利平等和城乡要素的自由流动。

在公共服务方面，成都逐步推进就业、社保、教育、卫生、文化等城乡资源的均衡配置和全面覆盖，很多指标走在了西部乃至全国前列。到2012年,全市基本实现城乡人人享有社会保障，参保人数突破1000万人。

2008年，成都以“还权赋能”为核心，推进农村产权制度改革，以实现农村资产资本化，推动城乡要素自由流动。当年10月13日，全国第一家农村产权交易所——成都农村产权交易所正式挂牌成立。到2010年6月，全市农村产权制度改革确权颁证工作全面完成。

2010年11月，《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》公布，成都宣布将彻底破除城乡二元结构，到2012年底，城乡居民全面实现自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利，当时被外界评价为“最彻底的户籍改革方案”。

但是，在城镇化加速推进的同时，如何保证城镇化的质量则是个现实问题。同时，传统的城镇化模式导致了城市二元现象，也带来“拉美陷阱”的隐忧。

所谓“拉美陷阱”的实质，就是在城镇化的过程中产业发展没有同步，导致出现了城市二元结构，城市一边是高楼大厦，另一边是大量棚户区，贫富分化比较严重。

目前，成都常住人口已经超过1400万。未来，成都需要做好承接2000万市域总人口的准备，并将发展成为一个建成区超千平方公里、市区人口超千万的“巨型城市”。这个城市如何避免出现新的城市二元结构，又如何消除既存的城市二元结构？

在2011年底，成都提出“立城优城”战略。“立城优城”战略，是新一届成都市委提出的“五大兴市战略”之一，目标是打造“具有全球比较优势、全国速度优势、西部高端优势的西部经济核心增长极”。所谓“立”城，就是“立”好以天府新区为代表的新城；“优”城，就是“优”化以中心城区为代表的老城。

2011年5月，《成渝经济区区域规划》获国务院正式批复，“规划建设天府新区”位列其中。2011年12月25日， 天府新区建设启动仪式举行。

天府新区，被称为成渝经济区“双核”发展格局的重要极核。这个极核所涉区域共有3市7县(市、区)37个乡镇(街道办)，总面积1578平方公里，其中成都1293平方公里，人口容量为600万到650万人，相当于再造一个新成都。按照规划，这个新成都追求现代产业、现代生活、现代都市三位一体，但现存的城市二元结构则需要旧城改造来破解。

在中心城区的几个板块，成都城西城南城东先后得到发展，城北最为滞后，成为建成区形象最差、交通最拥堵、治安最复杂、城区面貌反差最大的区域。其旧城待改造面积约1万5千亩，占中心城区总量的75%以上。

2012年2月5日，成都北部城区老旧城市形态和生产力布局改造工程正式启动，涉及成都金牛区、成华区、新都区，总面积约211平方公里。其中，棚户区改造工程涉及四个片区数千户，总投资达70亿元。北改片区将全面建成成都市城北副中心，形态改善，业态提升，生态优化，规划人口246万。

“立城优城”战略与其他包括交通先行、产业倍增、三圈一体和全域开放战略相互交织在一起，可以认为是成都为改进城镇化质量，并为城镇化健康发展提供强大动力的举措。

真正的新型城镇化，必须破解城乡二元和城市二元结构，并且能够承载更大容量的城市人口和更高质量的城市生活。对此，成都仍在路上。