浅谈政府工程投资管理

刘洁

【摘 要】当前政府投资工程管理存在诸多问题，造成了许多社会影响恶劣的质量、安全事故。本文探讨了怎样完善政府工程投资管理体系，保证工程质量和安全，提高投资效益。只有创新机制、加大管理力度，进行全过程、全方位的管理，做到科学决策、设计合理、精心施工和严格审核，才能纳税人的投资获得最大的经济效益和社会效益。

【关键词】政府工程；投资管理；机制创新

近年来，针对量大面广的政府投资工程，各级政府和建设部门积极探索政府投资管理的方法和途径，设置建设工程集中管理体系，培育代建制，深化招标投标管理制度，加强全过程跟踪审计，对保证工程质量和安全，提高投资效益起到了积极作用。

1.当前政府投资工程存在的一些问题

（1）由于工期紧，导致一些工程违反基本建设程序，主要表现为有的工程未开展必要的可行性研究，有的用初步设计图纸代替施工图招标，有的工程边勘察、边设计、边发包、边施工。

（2）设计图纸深度不够，设计质量较差。由于设计单位缺乏竞争和制约机制，设计人员只管出图，不管方案的合理性、经济性，使得“错、漏、碰、缺”问题较多。

（3）招标过程中存在围标、串标等不法现象，扰乱了建筑市场正常秩序。

（4）造价审核把关不严，出现高估冒算、乙方与中介机构串通弄虚作假等不规范行为。

上述问题不但影响工程的质量和安全，更重要的是使政府投资工程造价失控，不能使有限的财政资金发挥出最大的作用。

作好政府投资工程的造价管理，需从宏观与微观两方面入手，按照标本兼治的原则，围绕前期决策、设计、招投标、支付、结算、审核等重点环节实施有效的监督。

2.创新机制，加强政府投资工程宏观管理

（1）完善与政府工程管理相适应的法规规章。改变过去对社会项目和政府投资项目一视同仁的做法，突出政府在公共服务管理上有所作为的特点，研究制订政府投资项目工程管理的法规规章。考虑远水解不了近渴，在相关法规规章未出台前，政府工程建设主体可先就工程存在的突出问题，制定相应的措施加以规范。

（2）推行政府集中代建制。积极培育项目管理公司，走项目代建之路是工程建设管理专业化、社会化的必然要求。但鉴于法制不健全，市场机制不成熟，目前政府工程还不能完全走社会中介公司代建之路，在转轨时期，实行政府集中代建。

（3）对建设项目造价实行全过程动态管理。工程造价形成于项目建设的全过程，主要决定在工程的前期阶段。资料显示，投资决策阶段对整个项目造价的影响为75%-95%、设计阶段为35%-75%、施工阶段为5%-35%、竣工阶段为0%-5%。加强投资决策、设计、招投标、施工、结算等重要环节的造价控制，运用技术与经济相结合的手段，点面结合，才能取得良好控制效果。

3.采取措施，加大造价全过程微观监管力度

3.1重视政府工程决策阶段的造价控制

投资决策的正确性是工程造价合理性的前提，虽然投资决策阶段费用仅占总投资的0.5%-3%，但对项目的各项技术与经济指标，工程造价及建成后的经济效益起着决定性的作用，因此是造价管理的重点环节。

3.2发挥设计对造价控制的龙头作用

一般工程设计费只相当于建设工程全寿命成本的1%，对工程造价影响却高达75%，由此可见设计阶段是建设工程造价管理的另一个重点。设计阶段的造价控制主要应做好三个方面的工作：

①积极推行设计招标。较大的政府工程必须实行设计或方案招标，招标时应要求投标人对项目规模、功能、设备选型、投资控制等进行全面周密的分析和比较，提交详细的投标方案并附单项工程或单位工程的经济技术指标，在评标中运用价值工程原理对设计方案进行技术经济比选。

②严格实行限额设计和优化设计。要求设计方在工程设计中，按批准的投资估算、初步设计概算控制初步设计和施工图设计，设计院的概算小组及时提供概算指导，使不合理的、不经济的设计在施工图阶段就被优化掉。

③在设计中引入激励机制和责任机制。即制定政府工程设计质量奖罚措施，并在设计合同中加以明确。对于精心设计，采用新技术、新材料，优化方案节省造价的，对于施工中变更量控制在限额以内的均予以奖励；对于变更超出限额或因设计原因造成较大变更或因变更造成损失的应予以处罚。

3.3规范政府工程招投标管理

由于招标制度在我国推行时间较短，因此还存在一些不尽如人意的地方，但它毕竟已被实践证明是一种行之有效的优选承包商、降低工程造价的竞争方法。当前，主要应在如何规范上下功夫，深化招标投标管理制度，探索出一套遏止不法行为行之有效的办法。

3.4严格施工中的变更、签证管理

施工中变更签证管理是项目实施过程中造价控制的难点和重点，政府工程尤为突出。加强变更签证管理①在加强设计管理的基础上，坚持图纸会审和交底制度，执行严格的审图制度，力求使图纸问题尽可能早暴露。②坚持专家论证，方案比选，严格审查审批程序。③分级控制，限额变更。

3.5加强竣工结算的审核（审计）工作

①选择资质高、信誉好的造价咨询企业，提倡通过招标择优选取。咨询合同中应明确审核责任和质量标准，以及过失赔偿、审核质量的奖优罚劣条款。

②对于设计变更、签证较多或大型技术复杂的工程，应明确规定实行复审制，即工程结算必须经过不同机构的两次审核。

③建设、审计、财政等相关部门应加强沟通，协作规范造价咨询市场，加大政府工程咨询质量的检查力度，对质量低劣、弄虚作假、造成重大损失的咨询企业和从业个人，要严肃进行处罚、记录公示不良行为，通过规范咨询市场秩序来提高政府工程咨询质量。

3.6实行工程造价数据收集制度

我市每年投入数以百亿计的财政资金，建设大量的工程，应当有计划、有组织的适时收集、整理各项数据，建立起政府工程清单数据库，政府工程招标不能只依赖造价事务所提供的清单标准。在欧、美等造价发展较早的国家，政府工程代建部门都建立自己的清单库。这能使建设部门掌握第一手资料，提高管理水平，对指导政府工程建设和招标具有非常重要的意义。

总之，政府投资工程的造价控制是一项系统工程，相关部门配合，进行全过程、全方位的管理。只有做到科学决策、设计合理、精心施工和严格审核，才能对政府工程造价实施有效的管理与控制，以保证纳税人的投资获得最大的经济社会效益。