□吕 红 向山东 姜伯成 朱 捷
我国利用了占世界7%的土地资源,成功地养活了占世界21%的人口,据统计,中国大约有 5.31亿的农村劳动力,我国农村将会有大约3.8亿的剩余劳动力。要解决他们的贫困问题,要提高他们的收入水平,仅仅依靠加大政府的扶持力度是远远不够的,要从根本上解决他们的长远发展问题,就必须提高他们的科学文化素质,加强如农村实用技术培训、农村劳动力转移培训阳光工程、雨露计划、水库移民和火力电站等工程性移民培训。建国以来,我国共修建了8.6万座水库,安置了2288万名移民,水库移民作为农村人力资源中的特殊群体,是移民区和移民安置区新农村建设和“人力资源强国建设”的主力军,以水利水电工程为例,全球移民量最大的工程均在中国(见表1)。
因修建水库而形成的移民一般属于“非自愿性移民”范畴。借鉴中外劳动力转移培训质量保障经验,加强库区移民职业培训,对建立完善水库移民的劳动力转移培训与就业机制,提高移民的职业技能和就业竞争能力具有重大的现实意义和历史意义。
表1 世界部分特大水利水电工程移民数量 (单位:人)
1.以职业培训证书为培训目标的设计。新加坡通过立法强化劳动力转移培训,使“先培训,后就业,未经培训不得就业”成为一种制度,通过严密的考试制度,所有技术经考核得到生产力局的承认、监察,可获得相应的等级证书,有职业证书者方可谋求职业。法国为确保农业教育特别是农村劳动力转移培训在经济发展中的作用,制定了相关的法律和政策,要求所有企业和个体农庄随时随地接受学生实习、参观及各种学习要求。规定农业职业证书和农业职业学习文凭持有者只能在农场或农业企业中当雇工,只有农业技术员证书持有者或通过农业职业和技术会考的学生,才有资格独立经营农场,从制度上对培训目标进行设计。
我国主要以市场需求为导向,劳动部门牵头,根据市场用工信息,制定用工培训规划,由劳动保障局牵头,相关部门参与,培训机构组织学员参加职业技能考核与鉴定,考核合格者颁发职业培训证书的形式来设计培训目标。我国著名的温暖工程自1995年实施以来,在党中央、国务院的亲切关怀下,在社会各界和海内外热心人士的积极参与下,通过中华职业教育社各级组织和全体社员的共同努力,以培训产业工人、培育新型农民为导向,整合职业教育培训资源和力量,搭建 “大职教”平台。2008年3月前,重庆市先期投入300余万元,选择100个建筑工地创建农民工业余学校试点,第一批试点学校正式开学上课后,有近3万名农民工陆续接受了免费培训,培训合格后获得职业培训证书。
2.以职业资格证书为培训目标的设计。英国政府对劳动力转移培训在全国范围推行国家职业资格制度,英国大多数行业 (约占全国工作岗位的90%)包括贸易、服务、工程、建筑、制造业等 11种大的行业,实行了职业资格证书制度。德国职业教育的“双证”一体化,体现了“双证”的动态沟通,在劳动力转移培训中同样如此。其中,在职前阶段,主要包括两种模式,即“职业资格证书与教育学历证书的集成模式”和“职业教育证书与普通教育证书的等值模式”。在职后阶段,则主要体现为“职业继续教育证书与正规教育学历证书的等值模式”。
澳大利亚的技术和继续教育,即TAFE(Technical And Further Education)举世闻名,它是集职业教育、技术教育、继续教育及成人教育和培训于一体的教育培训体系,其中起主导作用的是全国统一的资格认证框架,认证框架同样适用于劳动力转移培训,并由此搭建起普通高中、职业教育和普通高等教育之间以及职业技术教育和成人教育之间的“立交桥”。
我国水库移民职业教育和技能培训作为农村移民生产安置方式之一,对于接受在职培训的已就业青壮年移民,其安置目标可确定为至少掌握一门实用技术(农业技术或工业技术),或取得一种职业资格证书。为保障该安置方式的移民搬迁后生活水平“达到或超过原有生活水平”,移民管理部门需慎重选择安置对象、科学预测移民就业市场、统筹规划移民就业服务体系、倾斜后期扶持政策,并且相关内容需在移民安置规划报告中予以明确。
3.以学历教育为主线的培训目标设计。19世纪末,成千上万的移民来到美国,他们其中的大多数既穷困潦倒,受教育水平又低,在赫尔福利会的带动下,大概400个社会服务中心得以建立,主要提供学历教育培训。这些服务中心提供基础教育,包括读、写以及英语培训,还有一些甚至提供保健医疗等服务 (成千上万的移民由于找不到别的住处,大多数都涌入城市中的贫民窟),满足了美国不同层次学员的不同需求,更好地促进了美国成人教育的发展。
日本农民以学历教育为主线的职业技术和技能培训主要由国家统筹规划,农业主管部门与其他相关部门进行分工和协作,各负其责。目前,日本农业教育已形成了大学本科教育、农业大学校教育、农业高等学校教育、就农准备教育和农业指导士教育五个层次,而且各个层次的培训对象、培养目标都有一定的差异,极富特色。这种以学历教育为主线的培训目标设计的培训形式,使少数民族和移民子弟受教育程度得到提高,就业后在社会上的地位也在一定程度上得到了提升。
我国正在加快社会主义市场经济改革的步伐,有越来越多的农村人口转入城市就业,对他们的职业培训形式多样,比如,在三峡移民职业培训中就存在学历教育、职业资格证书培训等多种形式。16至20岁之间的移民,初中毕业后通过接受“1+1”或“2+1”中等职业学校教育,要同时取得中等职业教育学历证书和中级职业资格证书。20至45岁之间的农村富余移民劳动力,由政府资助,接受移民职业技能培训。45至60岁以下年龄较大的库区移民,参加3至6个月的二三产业职业技能培训或5-7天的农村实用技术培训。但是我国还未建立起从非正规职业培训通向职业学历教育的贯通渠道。
加拿大帮助新移民解决因无加拿大工作经验而求职难的问题,制定了就业培训计划,参加此计划的培训者享受政府发放的补贴,他们可以自己找雇主,也可以通过中心介绍雇主,通过积累工作经验方便日后求职。19世纪晚期持续到20世纪末的移民大潮使得成人移民持续进入美国社会,这就对那些能够提供成人教育的培训机构产生了一种持久的需求,英语学习和美国文化等相关知识的培训机构也就应运而生。根据需求不同,21世纪前的美国成人移民教育主要包括 “非裔成人移民教育”、“社会服务中心的移民教育”、“军队中的成人移民教育”、“‘月光学校’与扫盲运动”等。
我国劳动力转移培训需求,各地有各自的特点,与农民的素质,市场的需求密不可分,我国农村劳动力占全国劳动力总量的70%以上,工程移民培训需求巨大,待转数量巨大,素质偏低。发达国家的成功经验表明,人均GDP超过1000美元后,每增加1000元的时间逐渐缩短,并且城市化水平也同步提高。但在发展过程中通过教育培训提高劳动者整体素质,适应产业结构调整,促进城市化水平的提高,应该是最重要的影响因素。2003年,我国人均GDP达到了1090美元,是进入一个新的发展阶段的重要标志,劳动力转移培训需求很大。
要获得劳动力转移培训的良好效果,需要形成一个较好的培训实施模式,国外已有成功的案例。在美国,劳动力转移培训主要由社区学院完成,除了公立职业学校外,美国还积极鼓励各部门、行业、私人企业、社会团体和个人举办多层次多形式的农村职业教育。此外,全美国有农民俱乐部 5万多个,帮助农村青年学习各种专业技术,制定生产计划,提高经营管理能力。在澳大利亚,劳动力转移培训主要是通过设立补习班等方式,在20世纪60年代后期为强化英文教学来帮助移民子女克服学习障碍,1971年联邦国会通过了移民教育法案,为以英语为第二语言的学习者提供经费。少数民族社区建立了他们自己的学校,州和联邦政府还专门为移民子女设立的学校提供资金,并帮助它们提高教学质量。
在国内,劳动力转移培训一般采用“劳动预备制培训”、“技工学校培训”、“劳务输出培训”、“技能提升培训”等模式,比如:在三峡移民、温暖工程、雨露计划,南水北调工程等劳动力转移培训中,通常由政府提供经费,职业技术学校、当地劳动保障部门、用工企业、培训机构组织被征地农民和水库移民在当地进行基本技能培训,有的培训机构设在乡镇或在村委会建立培训点,使被征地农民和水库移民能就地就近实现培训。
一些国家为促进移民子女的适应,针对性开发培训材料。西班牙此类活动就开展得非常丰富,而且效果颇佳。主要活动形式有定期走访同学的家,认识他们的家庭成员,尝尝他的家人做的具有地方特色的食品,然后将这些情况再讲述给自己的父母亲听,在课堂上提出一些能引起学生思考的问题,让学生发表自己的意见。而以色列作为单一民族国家,移民也以犹太人为主,学校对新移民子女则普遍进行犹太意识教育和传统文化教育,通过学科教学和学校课外活动,将一些基本的犹太民族传统的知识和价值观,引入学校生活。通过这些教育课程有利于促进移民子女的文化理解和适应。
我国的劳动力转移培训多为围绕初级或中级技能的培训为主,培训材料的开发,职业标准的制定、课程的开发等事务由人力社保局的专门机构来执行。在职业教育的行政管理中,把政府教育行政部门、一些公共机构和民间机构的功能进行有机组合,形成多层次、多渠道的管理网络,能够充分发挥各种管理渠道的优势,使职业教育在政府的宏观政策指导下,吸收各种社会、民间力量的参与,取得较好的效果。如国家行业协会组织决定所属部门就业培训需求,参与学徒计划的课程和职业资格标准的开发。目前有70多个行业组织覆盖90%以上的工种。
国外师资的选聘比较严格,主要表现在:一是师资的选聘标准高。美国、日本、德国的职业学校教师在一般工科大学毕业取得学士学位,再到师范院校教育系或者教育学院或职业教育培训单位进行教育理论学习及生产实习、教育实习。经考试合格后,才能获得任教资格。二是教师动态用人机制。美国职教教师实行任期制,一般包括短期合同制和终身制申请权两种。短期合同制是根据学校需要及教研经费的情况、教师工作质量,每年签订合同决定去留。拥有终身教职申请权的教师,按规定一般在校任教5-6年后可以申请终身任职。未获终身教职者,或得到来年再次申请的一次性许可,或得到正式通知不再留任。三是教师社会地位高。日本对职教教师的工资比普通学校同级教师高出10%,比一般的公务员高 15%,工资原则上一年提升一级;德国的职教教师属于国家公务员,其工资为中级教师最高级,每两年增加一次,最高工资可超过大学教授的起始工资,比普通学校同级教师高出15%。
在国内,由于国情所限,职教教师缺乏师范大学的专门培养,一般采用普教模式(教师进修校),师资引入方式多为公开招聘等形式,进人渠道单一。个别地区虽有建立职教教师标准体系和资格制度,但执行力度仍然不够。再就是行业企业优秀人才进入职业教育任教渠道不畅,教师评职称难,工资福利待遇普遍偏低等问题,亟需改善和解决。
国外劳动力转移培训的教学过程监控各有其特色,能很好地适应各国的国情和社会经济发展的现状,值得我们学习和借鉴。
澳大利亚的教学过程监控是在质量培训框架下组织完成的,涉及到记录保存、培训教师和培训组织者的资格、市场机制的运用、教学和评价程序、认同先前学习以及互相认同等。质量审计是和注册培训机构、课程特许机构接受定期评估同步进行的。法国的劳动力转移培训教育教学质量管理的特点是视导制度比较完善,设有三级视导学员。中央的职业技术教育视导学员都是教学经验丰富的退职教师担任,由教育部报总统任命,每年由教育部长派赴各地视导;大学区视导学员通常只有一人;初级视导学员受大学区视导学员的领导,从而建立起完善的教学监督评价体系。
英国在英格兰和苏格兰表现不同。前者主要表现在优秀内容框架的制定与执行上,后者主要表现在标准的维护上。英格兰教学过程监控在优秀内容框架下对职业教育机构进行检查,检查的重点在于教学质量、对学习者的支持和指导,以及职教机构在标准方面所取得的成就。检查的结果有四种:杰出、好、合格、不合格。苏格兰教学过程监控由内审和外审制度提供保障,内审主要由职业教育机构的评估员和内审员执行,外审主要由苏格兰资格局的质量提高经理、外审员、资格批准和审核官员执行。外审在内审的基础上进行,审核内容包括培训学习材料和考试材料。审核结果有三种:完全通过、基本通过和不通过。无论是苏格兰还是英格兰,都将职业培训的质量审核或评价结果与职业教育经费的资助相结合。如果审核结果合格,可以继续提供经费资助,如果不合格,则要推迟拨款,甚至取消拨款。
在德国是由培训单位实施教学过程监控,议院和政府一起保证培训公司在二元制下提供的培训项目的质量和服务。《1969年职业培训议案》规定了学员和培训公司的权利和义务,并且界定了提供学徒训练培训者所要求的个人的和技术的技能。美国劳动力转移培训质量管理模式与德国有所不同,美国教育部和劳工部共同推出的《由学校到就业法案》,要求实施在学校职业技术教育基础上进行企业培训的学习计划。从高二年级开始至少进行3年(包括高中后1年)的学校职业教育计划,并在生产单位的岗位培训中学习较为广泛的就业技能。凡完成“由学校到就业”计划者,可同时获得高中毕业文凭和职业技能证书。
从国内这一领域研究来看,农村劳动力转移的培训起步较晚,主要是借鉴国外的一些成功经验,结合我国各地实际情况,大致采用的是教学考核和证书考核的评价机制和“订单式”教学模式,这种教学模式优点是针对性强,时间短,效率高,能迅速培训企业急需的熟练技术人才,但也有许多弊端,如校方处于被动和自发状态;过分重视操作动手能力的培养,忽视了学生基础理论知识的积淀;过分重视技能素养的提高,忽略了自身素养和企业文化的熏陶;所学知识单一,不利于其终身发展等。因此,满足农村劳动力培训需求的教学质量管理体系,还有待进一步探索和完善。
国外劳动力转移培训评价标准开发,一般都是按照培训的规模、取得职业资质的情况、培训后稳定转移的比例等因素,建立科学的培训评价指标体系。英国的职业培训教育直接融入了中等教育和高等教育阶段。尽管其承担职业培训的机构各不相同,但其评价标准只有一个,即英国国家职业资格(National Vocational Qualifications, 简称 NVQ)标准,该标准是一个建立在职业能力上的综合职业资格证书系统。资格标准的开发必须首先采纳各专业人士的意见和建议,再经过反复试点和验证,最后才能正式向社会颁布。澳大利亚建立了一个全国性的职业技能认证体系—澳大利亚认证框架 (共分12级)。国家资格认可标准是一套在政府主导下以能力评估为主体的职业教育评价体系,这一国家资格认证体系现在已经成为澳大利亚技术与继续教育(technical and further education,TAFE)学院办学的法规性文件。德国明确提出了应遵循企业的评价标准的基本策略。接受培训者的考核按照企业的评价标准来进行,考试由行业协会组织实施,这就有利于考试按照《职业培训条例》的考试要求进行,而不是根据哪一个培训机构(企业或职业学校)所传授的具体内容进行,从而更客观地评价职业教育的培训质量。
移民培训突出提高移民劳动技能,促进移民就业,将移民劳动技能等级培训与移民就业上岗培训结合起来,培训结业时由培训单位发给结业证书,通过职业技能鉴定的,发给资格证书。在培训工作方法上,将做到输出地培训与输入地培训结合、短期培训与长期培训结合、外出务工培训与就地安置培训结合、技能培训与素质培训相结合的“四个结合”,采用入校培训和送教下乡及田间地头培训等多种培训手段,增强移民自我维权意识,转变就业观念,保证就业质量。
英国劳动力转移培训评价方式一般分为两种——内部评价和外部评价。内部评价一般由学生所在学校或培训中心的教师进行,主要是对学生在学习、工作、调研等活动中积累的证据进行评价;外部评价由颁证机构指派专门的评价人员,采取不同的评价形式对学生进行评价和打分。一般采用如下形式:任务操作、实际工作、结构测试、案例分析、研究活动或指定作业。英国国家职业资格证书考核是用工作现场考核代替传统的考场考试;用应考者的实际工作成果代替传统的试卷试题;对应考者的全面评估,代替抽样检测;对应考者的持续培训和考查,代替突击式的、限定时间和范围的培训和考试。
法国劳动力转移培训评价是以整个教育系统为评价对象的,这是多种因素共同作用的结果。法国的职业教育评价通常包括院校自评、现场访问、实地考察、问卷调查、组织有关人员座谈等,将定性分析与定量分析相结合,对所搜集到的信息进行综合分析,将评价报告草稿送给被评院校的校长进行审阅,让其发表意见,并对报告中的事实性信息进行检查,以获得客观的评价结果。
我国农村劳动力转移培训的评价应突破以定性为主、固定单一的传统方式,根据评价对象的不同层次、评价内容的侧重,注重并提倡过程的、发展的、多角度和多视野的评价手段。主要可采取自我评价、同行评价、专家评价、学生和社会用工单位评价、学校评价等几种方法。比如,重庆市渝北职教中心为非学历教育培训建立了以分管领导负责的三级联动机制,成立督导办公室,组建了一支专兼职队伍,对教育教学各环节进行巡察、监督、指导。督导办公室直接对校务委员会负责,并建立定期反馈和汇报制度。同时,建立载体多元、形式多样的学生评价体系,把定性评价与定量评价,过程评价与终结评价,内部评价与外部评价有机结合起来。
国外职业教育评价模式的一大特点是评价结果的公开性,在法国,评价结果由评价委员负责向社会公布出版,并由评价委员对其负责解释和承担责任。评价报告的末尾要刊出被评院校的校长意见。评价结果公开既是对国家、学校、受教育者、家庭、地方政府及其他基金组织负责,也是为了向社会各界提供信息,帮助学生选择学校,进行教育投资等,还有利于全社会对职业院校的教育教学进行监督。在美国,职业教育评价机构为政府及教育部提供评价结果。美国各州教育协调机构与评价组织密切合作,通常评价组织在一项评价工作开始之前通知州职业教育机构,之后才开展评价工作。评价结果是各州进行教育规划的重要依据,评价组织向教育部提供有关学校和专业的质量保证。而教育部要公布国家承认的评价机构一览表,列出可靠、合格的评价代理机构。为了审查和确认评价组织,教育部制定了有关准则,定期对院校评价机构和专业评价机构进行评审,以确认它们确实起到了质量指示的作用。
国内劳动力转移培训的评价结果通常都是把受培训者的作品、终结性考核、职业资格考试等作为考核的重要依据。同时,还对受培训者推荐到用人单位的表现进行跟踪调查,及时了解受培训者在培训结束一段时间内的业绩和用人单位的满意程度,为培训单位加强和改进培训质量管理提供依据。
从世界各国农村劳动力转移培训发展的历史可以看出,无论是农业发达国家,如美国、法国、德国、荷兰,还是农业属于发展中的国家,如印度、泰国、以色列等,政府都十分重视农村劳动力转移培训,在经费以及政策方面都向其倾斜,从而保证其能得到快速发展。美国政府每年拨出大批的研究经费用于推动其发展,自1955年以来,每年大体以8%的年率逐年递增。韩国政府于1997年投资建立了韩国国立农业专门学校,每年的预算大约在50亿韩元。爱尔兰每年用于农村劳动力转移培训以及农业技术推广的费用大约为2500万英镑。澳大利亚在1971年联邦国会通过了移民教育法案,为以英语为第二语言的学习者提供经费,少数民族社区建立了他们自己的学校,州和联邦政府还专门为移民子女设立的学校提供资金。埃及阿斯旺移民工程,为了安置移民并实现他们的安居和发展,实现职业转换,政府在阿斯旺省的KomOmbo建立了5个工厂,实行免费教育,整个移民投资3 300万埃镑(约合7656万美元),占工程总投资的8%。
在国内,各种农村劳动力转移培训计划,国家和当地政府均提供了专门的经费给予支撑并收到良好的效果。国家教委1988年正式部署实施的一项旨在推进农村教育改革发展,促进农村经济发展和社会进步的计划——燎原计划,目的是为“星火计划”、“丰收计划”的推行培养农技人才,依靠科技促进了农村经济的发展。截止1995年底,全国共组织实施星火计划项目66736项,覆盖了全国85%以上的县;已经完成的星火项目为35254项,占立项总数的52.9%;星火计划总投入为937.6亿元。1995年全国星火计划实现产值2682.7亿元,实现利税473.9亿元,创汇88.9亿美元。
良好的培训服务管理是接受劳动力转移培训学员成功就业,获得良好职业发展的保障,在英、德等发达的西方国家,政府均建立了系列服务制度,促进培训者就业,针对13-19岁的青少年提供职业选择方面的咨询,建立职业指导联系制度,开通职业咨询网,帮助青年人克服个人困难和寻找就业机会。针对失业者建立重新安置计划,给每位就业申请者安排一位指导人员,对其培训提供咨询和指导,帮助失业者获得技能和工作经验,重新找到工作。在德国,为帮助培训者创业,除教授学员基本生存技能、生产技术等“硬技能”之外,还注重培养学员开拓创新的精神、团结协作的能力、解决问题的能力等“软技能”。
我国“雨露计划”普遍注重保证培训时间、保证师资力量、保证教学内容和保证输出就业等服务;个别省市也组织相关部门对移民进行职业技术教育,以各县职业高中为基地,开展各种技能培训,或委托有关大专院校培养工程技术方面的中高层人才,或帮助创办农业技术学校,使移民在社会竞争中有一技之长。
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