社区服务创新的制度性障碍及体制挑战——以德阳市×社区服务站为例

张 欢，蔡永芳，胡 静

(北京师范大学社会发展与公共政策学院/中国社会管理研究院，北京 100875)

社区是社会管理基础性的平台，完善社区服务对于社会建设和社会管理创新意义重大。当前，许多地方政府也把加强和创新社会管理工作的重点放在完善社区服务方面。然而大量社区服务都涉及到更高层级的政府职能体制、机制及相关的法规政策，导致完善社区服务不是一项孤立的工作，要有效完善社区服务必须要加快推进社会体制改革。

一、社区服务创新的政策背景

当前社会管理创新的重点之一是社区社会管理创新。社区必然是社会管理创新最主要和最重要的微观组织基础。①张秀兰、徐晓新:《社区:微观组织建设与社会管理——后单位制时代的社会政策视角》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2012年第27卷第1期。无论是从党和政府对社会管理创新的要求来看，还是从加强社会管理的理论分析来看，都将社区的社会服务职能凸显出来。

在城市中，社区是居民主要的居住场所和生活空间。由于我国经济社会发展水平以及改革开放以来结构转型和体制转轨过程中的阶段性特征，造成了当前社区服务的内容、形式以及提供的数量和质量与广大居民日益增长的需求间存在较大的差距，这已经成为社会管理中一个显著的问题。②郭安:《关于社区服务的涵义、功能和现有问题及对策》，《中国劳动关系学院学报》2011年第25卷第2期。因此，社区服务创新必然是加强和创新社会管理的一项主要工作内容。胡锦涛同志明确提出，在社会管理创新中，要“努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。③胡锦涛:《胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系》，《人民日报》2011年2月20日。温家宝同志在2012年第十三次民政会议上也提出，“优化政府机构设置和职能配置，整合资源，构建直接面向基层、面向社区、面向家庭和群众、职能有机统一的管理服务体制……加强城乡社区建设，提高基层社会管理服务效能”。我国社区的基本治理结构也决定了社区社会管理主要的抓手是社区服务。近年来，大量地方政府加强和创新社会管理的主要思路之一就是社区服务创新。如魏礼群主持收集、筛选和总结的部门和地方社会管理创新的117个案例中，有54个 (46.2%)包括了社区服务创新的内容。①魏礼群、何家成、窦玉沛，等:《社会管理创新案例选编》，北京:人民出版社，2011年。

讨论社区服务创新，首先要理清什么是社区服务。首先，社区服务是与政策实践紧密联系的一个概念。实践中，社区服务在世界各国社区生活中普遍存在，但在理论上对这些内涵和外延相近现象的认知并不一致，例如英国更多使用社区照顾 (Community Care)或“社区照顾服务” (Community Care Service)等词，②R.Means， S.Richards， R.Smith，Community Care:Policy and Practice，3rd ed.Basingstoke:Palgrave Macmillan，2003.美国则多使用“社会福利服务”(Social Welfare Service)，③N.Gilbert，Dimensions of Social Welfare Policy，Allyn ＆ Bacon，Inc.，2004，p.21.其他也有使用“社会服务”(Social Service)等。

其次，从中国的政策实践看，社区服务概念有一个发展变化的历史过程。社区本是一个外来语，是20世纪30年代意译英文“Community”引入的概念。④黎熙元:《现代社区概论》，广州:中山大学出版社，1998年，第2页。此后，对社区的定义繁多，包括相对于社会、相对于社团、相对于单位以及相对于政府的社区等不同理解。⑤童星、赵夕荣:《“社区”及其相关概念辨析》，《南京大学学报》(哲社版)2006年第2期。这些不同理解主要是对社会现象变化观察的角度差异导致，而社会现象的变化则很大程度上由政策因素主导。如新中国成立后，旧社会保甲制度的全面废除就使得自治性质的城市社区快速发展，而随着计划经济的全面建立，“单位”又压倒性地取代了社区。改革开放后，“单位制”开始松动，社区逐步承接越来越多游离出单位的居民。1983年，民政部提出“社会福利社会办”思想，以街道为中心构建“街道社会福利网络”以期望解决单位之外居民引发的诸多社会问题。1987年，民政部首次提出“社区服务”的概念，以代替“街道社会福利网络”，社区服务被定义为“在政府倡导下，发动社区成员通过互助性的社会服务，就地解决本社区的社会问题”。⑥崔乃夫1987年在大连召开的民政工作会议上提出。1989年颁布的《居民委员会组织法》中正式采用了“社区服务”的概念，把社区服务列为居民委员会的职能。⑦《居民委员会组织法》第四条，“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”。1993年14部委联合颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》(民福发【1993】11号)，把社区服务业定义为“在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业”，将社区服务视为第三产业的一种，在理论和实践两方面都受到很多质疑。1994年，时任民政部部长的多吉才让提出“社区服务业，既是一项不以盈利为主要目的的专业性社会服务事业，又是一项特殊的产业”，修正对社区服务的认识。⑧民政部社会福利司:《国社区服务经验交流会议文件汇编》，北京:北京出版社，1995年，第6页。1998年后，随着政府机构改革，国务院明确提出由民政部指导社区服务管理工作，推动社区服务的发展。1999年民政部制定了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，把社区服务作为社区建设的重要内容，强调了各级政府对社区服务的责任。2005年民政部等六部委下发《关于加强和改进社区服务工作的意见》(民发【2005】139号文件)，将社区服务重新定义为“在政府的引导和扶持下，依托社区组织，动员社会力量，利用社会资源，直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活的服务”，明确提出社区服务以社区公共服务为重点。2006年，国务院下发了《关于加强和改进社区服务工作的意见》(国发【2006】14号，下文简称《意见》)。时任民政部长李学举解释《意见》中社区服务的概念“是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务”。⑨李学举:《一篇指导社区服务的重要文献》，《社区》2006年第10期 (上)。同年公布的《“十一五”社区服务体系发展规划》进一步落实了政府对社区服务的主导作用。从《意见》出发，社区服务主要包括社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生服务、社区文体服务、社区流动人口管理和服务等内容。由于社区居民委员会实际承担着大量政府行政性事务，如北京社工委统计发现，居委会有70%以上的工作量是应付政府工作，①杨丽:《社会管理创新的北京实践:宋贵伦访谈录》，《中国非营利评论》2012年第9卷第1期。所以实践中全国普遍建立起大量社区服务站，以具体承担政府主导的各类社区服务。2011年公布的《社区服务体系建设规划 (2011—2015年)》 (下文简称《规划》)，主要目的是统筹发展以街道社区服务中心和社区服务站为主的社区综合服务设施。《规划》还着重提出“建立社区服务体系，是为了适应统筹城乡经济社会发展、加强和创新社会管理需要”，明确将社区服务体系建设作为社会管理创新的重要政策内容。党的十八大报告也明确把“增强城乡社区服务功能”作为加强和创新社会管理的核心内容。

从表1可以更清楚地看到改革开放后社区服务的政策发展过程。这一政策沿革决定了当前政策实践中，大量地方政府的社区服务创新更多集中在狭义的社区服务，即社区服务站的创新，而社区服务站又主要是递送各类行政服务。

表1 改革开放后社区服务概念的政策沿革

② 崔乃夫1987年在大连召开的民政工作会议上提出。

二、社区服务创新——以德阳市为例

2010年10月，四川省德阳市被中央确定为全国35个社会管理创新示范区之一。德阳市在整体推进社会管理创新工作中，把完善社区服务功能、开发社区的便民服务事项作为重要内容，取得了一定的成效，也遇到不少问题和挑战。当前许多地方政府在社会管理创新中，都把社区服务创新作为重要方式推进，德阳市在这方面具有典型性和代表性。

德阳市是2008年汶川地震的主要灾区之一，有60%以上的村 (社区)、70%以上的乡镇 (街道)纳入了灾后重建。在灾后重建中，德阳市已经基本实现了社区基础设施水平的全面提升，进一步则期望通过社会管理创新，落实社区服务职能，提高社区服务水平，满足社区居民日益增长的对社区服务的需求。2011年7月，德阳市出台了《关于加强和创新全市社区居民委员会建设工作的实施意见》(简称12号文件)，其中最重要的内容是建立规范的街道 (乡镇)便民服务中心和社区便民服务站，作为社区服务载体，全面提高和完善社区服务。便民服务中心 (站)的服务内容涉及党务、计生、教育、医疗救助、低保、劳动保障和就业服务、信访调解以及社会保险等项目。为了规范便民服务中心 (站)的工作，12号文件规定便民服务中心提供76项基本的社区服务事项，便民服务站提供便民服务中心向社区延伸的35项基本服务职能。根据笔者2012年对德阳市6个市 (区、县)多次调查，便民服务中心 (站)在德阳各市 (区、县)已经普遍建立，并且绝大部分便民服务中心 (站)都列出多于规定标准的服务事项。

便民服务中心 (站)实际上就是《规划》要求配置的街道社区服务中心、社区服务站等社区综合服务设施。德阳市的做法基本代表了许多地方政府完善和创新社区服务的主要思路，即规范服务体系、梳理服务项目、提供服务保障、实现服务下沉。姑且不论这一思路下所提供社区服务的深度和广度是否符合社区居民的需求，仅就12号文件归纳列举出的社区服务职能而言，在社区一级究竟能够把这些服务落实到什么样的程度，还需要从每项服务的具体递送过程来分析。德阳市旌阳区×社区便民服务站在35项基本服务职能的基础上又增加了两个新项目，服务内容共六个大类、37项 (见表2)，涉及区卫生局、人社局、民政局、教育局、司法局及区党委群工部等六个区级职能部门。×社区完全可以代表德阳市社区便民服务站的一般情况。

根据社区在37项服务中的角色，社区服务项目可分为代办项目和自办项目。代办项目指社区为服务的第一站也是最后一站，居民将申请或相关材料交给社区，由社区便民服务站完成初级审批、上报及最后落实等全部流程。自办项目，指社区提供必要的证明、提供相关资料和提供必要程序咨询等服务，居民依然需要自行办理后续流程。无论是代办项目还是自办项目，都涉及到三种方式:社区一级办理，社区—街道两级办理、社区—街道—职能部门三级办理。

表2 德阳市旌阳区×社区社区服务项目列表

续表2

如果对上面列表中的服务项目进行进一步整理 (见表3)，可见社区代办项目占总体项目数的59.5%，其余高达40.5%的服务项目则需要居民自己办理，社区只出具相关证明或登记服务等辅助工作。其中16.2%的项目又只能提供咨询服务，即告知居民需要如何办理。不管是代办项目还是自办项目，都涉及到社区到街道、社区到职能部门、社区到街道再到职能部门三类流程。通过对所有社区服务项目流程和方式的汇总可见，只有10.8%的项目是真正可在社区一级完全办理的，其他将近90%的服务项目并不那么“便民”。

表3 ×社区服务汇总表 (%)

按服务类别划分 (见表4)，各个类别的服务项目进一步比较可见:就业和社会保障类服务及教育服务，全部由社区代办，真正达到了社区是服务的最后一站。而人口和计划生育类项目，有77.8%都需要居民自己办理。需要说明的是，虽然×社区的教育服务也是完全代办，但仅指为通过高考录取的贫困家庭申请奖励，具体操作实际在街道一级，不具有普遍性。

表4 ×社区服务项目按类别汇总

值得注意的是，针对弱势群体的服务职能全都没有放到社区，而需要居民自行办理 (见表5)。如面向贫困人口的廉租住房、失业军队退役人员帮扶解困，社区只提供咨询和开证明服务;面向病患和残疾人口的白内障医疗救助申请、办理病残儿医学鉴定，社区也只提供开证明服务，大量更为复杂繁琐的流程都需要弱势群体自行办理;老年人优待证和妇女权益保护，社区都只能提供咨询。这些需要得到更多社区服务和帮助的弱势群体，反而没有在社区服务创新中获得便利。

表5 弱势群体服务项目情况

从以上分析可见，德阳市社区便民服务站所承担的社区服务，还没有达到政府期望和设计的“便民”。除了就业和社会保障类服务算得上“便民”外，其他服务项目或多或少仍然需要居民自己办理或需要社区与街道、职能部门的协调配合。社区服务看似简单，但实际提供过程不仅与社区相关，还涉及到相关政府部门的整体安排。社区服务不“便民”与体制障碍不无关系。

三、社区服务创新面临的体制挑战

社区服务要“便民”，根本上必须解决政府的行政职能如何落实到社区，再由社区递送给居民的“服务递送”问题。从理论分析看，社区服务需要解决三类与服务递送体制相关的问题:筹资、授权和质量控制。这三个问题对服务递送体制又提出了三个要求:资源保障、权责一致和激励相容。服务递送系统必须是上下贯一的整体，需要保障自上而下各个环节完成规定任务所需的资源配备;递送系统上各个环节要具备完成规定任务所需要的授权;对递送系统各环节单位的激励具有相容性。如果这三个体制问题不能很好解决，则会使服务递送系统出现如下缺陷:服务递送部门的分割性(fragmentation)、服务提供的不连续性 (discountinuity)、各部门之间缺乏问责性 (unaccountability)以及服务的不可及性 (inaccessibility)。①N.Gilbert，Dimensions of Social Welfare Policy，Allyn ＆ Bacon，Inc.，2004.对于综合性的社区服务站，由于承担着多种不同的服务职能，则更可能在避免了多部门提供服务的分割性的同时，加剧自身服务职能失调，从而造成与其他专项职能部门之间权责冲突更为突出。这种冲突的直接后果或者是专项职能部门的资源和服务“沉不下去”，或者是综合性社区服务站缺乏有效的激励机制提供令居民满意的服务，更大的可能是两种现象并存。

社区服务的现实需求很大，政府对社区承担服务递送的期望也很高，但现实中，社区服务却很难满足居民对服务的需求，其原因在于既有体制对于社区服务递送造成的障碍。在我国社区服务的政策实践中，服务递送“权责不明、资源提供者多变”的问题可以说是长期存在。这也是《规划》把“理顺职责权限及相互关系”作为“推进社区服务体制机制创新”的主要内容的原因所在。

无论是《规划》部署的“完善社区服务设施网络”，还是德阳市12号文件要求建立规范的便民服务中心 (站)，主要政策目标是通过统一管理的一站式社区服务中心，来改善和补救多个职能部门分割性服务给居民带来的不便和低质量。为了达到资源保障、权责一致和激励相容三个要求，以职能部门为核心的分割性服务和以社区服务中心为核心的基层一站式服务必然需要不同的体制安排。于是，新的体制设计就不可避免地受到原有体制安排的阻碍和挑战。以下从资源保障、权责一致、激励相容三个方面逐一分析。

首先，资源保障无法实现。资源保障主要包括三项基本内容:资金、人员和场地。以德阳为例，由于灾后重建，德阳市大部分社区的基础设施有根本性改善，便民服务中心 (站)场地有保障。为了确保资金和人员保障，德阳市12号文件规定，各县 (市、区)要将社区人员基本报酬、办公经费纳入财政预算，原则上按照社区人均25～50元标准由财政拨付并建立自然增长机制，并实行专款专用，分账核算，由社区根据自己的事务自行支配;社区队伍也根据户数设置5～9人，并按辖区人口1000∶1比例设立社区综合服务协管员。但是在实际操作中，据笔者调研了解，这一体制安排在2012年基本还没有被落实，德阳市六个县 (市、区)2012年只有一个县级市在年初县级财政预算中直接安排了社区经费。其他县 (区、市)则是通过计生服务、环境整治等单项工作经费来安排社区经费。这是典型的“项目制”付费方式，缺乏长效性。个别县甚至没有在预算中安排社区经费，而由街道根据社区工作情况拨付经费。社区获得的经费远没有达到12号文件规定标准，许多社区也无法做到人员配备的要求。由于德阳市已经进行了省管县改革，所以12号文件规定的经费和人员保障机制没有硬性效力，是否能落实最终取决于各县 (市、区)自行决定。此外，由于缺乏相关体制机制，社区工作人员总体而言缺乏专业化培训和职业上升空间，结果是大部分社区都缺乏专业化、稳定化的工作人员来承担社区服务工作。总之，没有整体性的体制改革，便无法满足社区服务所需的资源保障。

其次，便民服务站也无法做到权责一致。由表6可以看出，代办项目涉及职能部门的占63.6%，自办项目涉及职能部门的占53.3%，便民服务站和职能部门间的权责并不清楚。德阳市的12号文件规定了便民服务站的社区服务职能，但是大量的行政权力依然掌握在职能部门手中，于是承担服务责任却没有被授予相应权力的便民服务站只能充当咨询者和中转站的角色。政策设计中的社区一站式服务在实施过程中依然是分割的、不连续的、缺乏问责和不可及的。权责一致是实现政务服务到社区服务的前提条件之一，如果不能打破职能部门权力壁垒，对社区服务递送者进行与服务职责对称的授权，就难以提供有效的社区服务。总之，只有通过更高层面和更大范围的体制改革，才能推动职能部门的权力下移到社区，实现社区服务递送体制的权责一致。

表6 服务内容涉及职能部门的数量和比重

再次，政策的有效实施往往不能依赖强制性命令或惩罚性的动员措施，而需要建立起对所有政策执行者有效的激励相容机制。目前德阳的社区服务创新同样还没有摸索出激励相容的机制。一方面，职能部门的权力下移到社区意味着相应的利益调整，人员编制和经费问题都需要作出针对性的转移，如果缺乏系统性的改革，职能部门缺乏动力自觉调整自己的权力和利益。导致职能部门对于社区服务创新的积极性普遍不高。另一方面，便民服务站的工作人员由于自身待遇问题得不到解决又要承担更多的责任，个人职业发展也没有因此扩展成长空间，自身的积极性也不足。由于缺乏对职能部门和社区服务递送者间相容的激励机制，仅靠上级文件或行政动员的激励必然是不可持续和不相容的，直接导致社区服务创新政策只是浮于表面，无法真正落实。如德阳市2012年提出了建设“双百”规范化社区，即100个城市社区、100个村委会规范化建设的任务，也采取了多种“项目制”方式提高社区干部待遇，但从笔者调研了解的情况看，这些激励措施更多只能发挥短期效果。

值得注意的是，便民服务站的就业和社会保障类服务项目全部由社区代办，较为有效地落实到社区。分析其原因，正是在体制上理顺了资源保障、权责一致和激励相容三方面。首先，不存在资源保障不足的问题。社会保险体制改革更为先行和深入，针对社区居民的服务已经自上而下直达社区。社保资金独立运作，不占用地方财政开支，工作经费有保障。就业服务同样有专项财政支出，也不存在经费不足的问题。在社区提供就业和社会保障类服务的工作人员是单独聘请，经过专门培训，在社区处理专项服务，人员也得到保证。其次，劳动和社会保障部门已经建立起从部门到社区的完善工作体系，在社区层面的权责明确一致，并建立了独立的社会保障网上办公系统为其提供有效的技术支持。再次，就业和社会保障类服务需要获取居民的精确信息，最佳办法就是与社区协作，因此劳动和社会保障部门愿意在社区建立服务站以获取精确的第一手信息，而社区工作人员提供就业和社会保障类服务有相应经费支持，也愿意支持劳动和社会保障部门的工作，二者间激励相容。以上从正面说明，只有在资源保障、权责一致和激励相容三个方面理顺体制关系，才能达到完善社区服务的目的。正如一位社区主任所说，如果所有的社区服务都能像就业和社会保障服务一样，那社区能有效提供的服务内容就能多得多，工作起来也顺畅得多，真正能在社区实现便民服务。

总之，如果不能解决资源保障、权责一致和激励相容三个体制问题，社区服务创新就难以成功。

四、结 语

完善社区的服务功能是加强和创新社会管理的重要体现，改进政府提供公共服务方式则是重要途径。但是，完善社区服务与社会体制改革紧密相连，只是将社区服务内容作文件规定、硬性考核，而不从体制上理顺自上而下落实到社区的服务体系，建立成熟完善的社区服务递送系统，社区服务创新只能是镜花水月。因此，党的十八大报告“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”一节首要强调“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革”。

社区服务创新必须从深化社会体制改革的高度重新构建一套有效解决资源保障、权责一致和激励相容三个问题的新体制。在资源保障方面，首先理顺经费配备的财政关系，费随事转，经费从职能部门转移到社区服务递送机构;提高社区工作人员待遇水平、开展社区人员专业化培训、给予社区工作人员职业发展的成长空间。在权责一致方面，需要打破职能部门之间的权力壁垒，职能部门的相关行政权力授权给社区，简化职能部门的相关运作程序;同时增强电子政务体系的建设，充分利用信息化的技术手段，通过服务流程再造，加速权责关系的调整。在激励相容方面，在理顺资源和权责的前提下充分考虑政府职能部门和社区服务递送机构两方面的积极性，设计出科学、系统、有效的考核机制，将职能部门审批和街道、社区的服务衔接起来统一考核，使得社区服务的递送真正自上而下、一贯始终、统一考核、统一奖励。总之，要完善社区服务就无法回避社会体制改革，只有自上而下完善顶层设计，才能真正使得社区服务达到便民、利民的效果。