我国现代学校制度建设的理论研究与实践探索

李继星/文

“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”

“探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面。”

“完善学校目标管理和绩效管理机制。健全校务公开制度，接受师生员工和社会的监督。”

“创新人才培养体制、办学体制、教育管理体制，改革质量评价和考试招生制度。完善中小学学校管理制度，完善普通中小学校长负责制，完善校长任职条件和任用办法，实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，建立中小学家长委员会，不断完善科学民主决策机制。”

《教育规划纲要》指明了现代学校制度的基本特征，为我国基础教育阶段现代学校制度的建设确定了基本指导思想、基本目标和主要内容。本文拟围绕《教育规划纲要》，对我国基础教育阶段现代学校制度建设的背景、价值、基本理论、建设重点、实验情况以及问题与困难作了初步的分析，并提出了工作建议。

建立现代学校制度的教育背景

从多数发达国家、目前实力较强的新兴国家的教育发展史来看，人类教育的发展，大体经历了三个阶段，目前开始向第四个阶段过渡。

第一阶段：无学校的社会教育阶段。主要存在于原始社会。原始群、部落或部落联盟内的社会教育，是主要的教育方式。第二阶段：私塾为主的学校教育阶段。主要存在于自给自足、经济高度分散的农耕社会。第三阶段：传统的班级授课制为主、批量“生产”学生的学校教育阶段。主要存在于近代化大工业诞生以后、知识社会形成以前。在英国，大规模出现在资产阶级工业革命基本完成以后。在中国，则出现在清朝后期洋务运动、近代化工业开始以后。第四阶段：个性化教育为主的学校教育阶段。这种学校教育的具体状态尚不十分清晰。但小班化、活动教学、合作学习、走班制、导师制等教育形态，可能是其基本状态，或是其基本状态的一部分。

我国的现代学校制度建设相对滞后，使得在建设过程中出现了许多问题。比如：政校关系不够清晰，学校的主体地位不明，校本管理远未形成，依法自主管理尚未实现；现行学校制度特别是现行学校评价制度的引导作用没有真正体现，导致现代教育观难以贯穿、指导教育教学的全过程，素质教育难以全面实施；部分学校资源和学校所在社区中的一些可利用资源未能充分、有效地发挥作用，学校效能相对较低；部分学校校长缺乏民主意识，在现行学校制度中缺少有效的制衡、监督机制，教职工难以有效地介入学校管理工作中；制度的分割作用，导致部分学校类似于社区中的“文化孤岛”……这一切，都与学校制度的相对落后、现代学校制度尚未系统建立有一定的关系。现行的学校制度所支撑的，基本上是农业时代、传统的工业化时代的教育，基本上是“大批量生产、标准化作业”的教育。制度障碍已经成为我国现代学校建设与发展的较大障碍之一。

建立现代学校制度的意义

开展现代学校制度的实验研究，逐步建立现代学校制度，对全面推进教育创新特别是教育制度创新，具有重大的理论意义和实践价值。

（一）理论意义

通过理论性研究成果的不断提出，可以发展、提升我国现代意义的、与知识社会相适应的教育科学理论，特别是现代教育管理学理论。

（二）实践价值

1.调整学校与执政党、政府的关系。

通过现代学校制度建设来构成新型的政校关系，决不是要把政府（包括政府的教育行政机关）与学校简单地分开，决不是要减轻政府应承担的对基础教育、特别是资源方面的责任，反而是要进一步明确政府应承担的责任，进一步明确对政府的问责制度，是要转变政府对学校的管理程度、方式和内容，要把政府对学校的直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理，由宏观、中观、微观三个层面的管理转变为一般只进行宏观管理。

在现代学校制度的框架内，政府管理学校，应主要采用三大手段：第一，通过制定实施法律、行政规章，对学校进行宏观管理；第二，通过下拨经费，对学校的建设和教育、教学施加必要的影响；第三，通过督导机构的督导和委托中介机构开展的评估，对学校进行督促检查，在一定程度上对学校施加影响。即：法规、经费、督导评估。当然，政府还可以通过制定不同级别、不同时间长度的教育发展规划，通过学校布局结构调整及其它手段，对学校施加影响，但法规、经费、督导评估三大手段应是常用的、最基本的。

2.调整学校与学生家庭、社区、社会的关系。

通过调整学校与社区、学生家庭、社会的关系，有利于尽快形成比较完善的现代国民教育体系，从而推动社区教育，加速学习型社区和学习型社会的建设。

3.调整学校内部的关系。

通过现代学校民主化管理制度的逐步建立，可以进一步完善校长负责制，使校长负责制建立在民主与法制的基础上，推进学校管理民主化、法制化，调动广大教师的积极性，降低职业倦怠；通过现代学校人事制度和教育教学评价制度的改革，可以进一步解放教育生产力，提高教育资源的利用率，提高学校效能，缓解教育资源分配不合理的现状，推动区域教育均衡发展，促进有质量的教育公平；通过现代学校文化制度的建设，可以凝炼、培育先进的学校文化。

现代学校制度的基本理论

（一）现代学校制度的内涵

在对“现代学校制度”难以给出确切定义的情况下，我们可以提取几种关于“现代学校制度”的要素，分析其特性，从这些要素和特性来理解“现代学校制度”的内涵：

第一，现代学校制度是向知识社会过渡、与知识社会和知识社会以后的社会相适应的学校制度；

第二，现代学校制度是以新型的政校关系为基础的学校制度；

第三，现代学校制度是以现代教育观为指导的学校制度。基础教育阶段现代教育观的核心是：教育是公平的，教育是有质量的，教育是“以学为本”的，教育是民主的，教育过程是师生相长的。

第四，现代学校制度是学校依法自主、民主管理为主的学校制度；

第五，现代学校制度是能够促进学生、教职工、学校及学校所在社区的协调和可持续发展的学校制度；

综合上述要素和特性，我们理解，现代学校制度指的是：能够适应向知识社会转轨及满足知识社会形成以后的社会发展需要，以新型的政校关系为基础，以现代教育观为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校及学校所在社区协调和可持续发展的一套完整的制度体系。

（二）现代学校制度的基本特征

我们认为，与“三权”（决策权、执行权、监督权）有密切关系的几个基本特性，包括民主性、法制性、开放性、学本性，应当是现代学校制度的核心特性中的一部分。当然，在现代学校制度存续的不同历史阶段，其核心特性会有所变化。

（三）通过现代学校制度建设拟形成的五种机制

在规模较大的中小学，应尽量做到决策权、日常管理权、监督权“三权分立”，使之相互平衡、制衡并相互配合，形成以民主、法制为基础的同时也是有效率的学校内部治理结构。由此，就要形成民主决策机制、管理责任机制、监督制衡机制。现代学校是现代终身教育体系大链条中的一环，从一定意义上说是社区的学校，因此，还应形成学校、家庭、社区三者之间的相互参与、合作机制。在同学段的各学校之间及学校内部各主体之间，要形成良性的、公平的、平等的竞争，由此，要形成平等竞争机制。总之，要通过现代学校制度建设，在学校建立起民主决策机制、管理责任机制、监督制衡机制、参与合作机制及平等竞争机制。

（四）现代学校制度的类别

现代学校制度不是仅指一两种规章制度，而是一个制度体系。用不同的分类标准，从外延的角度来分割，可以把该体系分割为不同的小类。

例如，把“具体的规章制度在现代学校制度大体系中的重要程度”作为标准，来划分现代学校制度，就可以划分为以下两小类：

第一小类：重点制度，又称为核心制度。国内有学者认为：现代学校制度大体系中的核心制度，是课程与教学环节的制度，是如何促进教师更好地教和学生更好地学的各种制度。

第二小类：非重点制度，又称为非核心制度、外围制度。国内有学者认为：课程与教学环节以外的其他环节的制度，如学校的后勤管理制度、安全管理制度、社区和家长参与制度、经费筹集制度、学校的社团组织管理制度、党务管理制度等，是为核心制度提供保障和服务的，属于非重点制度。

我个人对于“核心制度”与“外围制度”的划分，并不是不分情况、无条件地赞同的。把现代学校制度划分为核心制度和外围制度，只是一种有条件的、相对的划分。我认为：现代学校的课程与教学环节的制度，是现代学校制度大体系中的核心制度，这是由教育属性、学校属性所决定的。只要学校存在，其课程与教学环节的制度就应该是其核心制度的一部分。古代学校制度、近代学校制度、现行学校制度、现代学校制度都是如此。但是，对于不同类型、不同学段的学校，或同一类型、同一学段的不同管理水平、不同发展阶段的学校而言，可能会有其他一些制度应该成为重点制度、核心制度的一部分。课程与教学环节的制度与外围制度的地位，在一定的条件下是可以相互转化的。例如：在混合所有制中小学，办学体制、产权、所有制、治理结构方面的制度也是其核心制度的组成部分，而在公办中小学，该类制度就不一定是“核心”；在学校重点开展文化建设的某一时期，就可以把《学校文化战略纲要》等相关的文化制度列为该时期的重点建设制度，一旦学校文化、学校精神被广大师生所认同，则可考虑不再将其列为“重点”；公办学校被列为转制学校时，在转制的筹备期和初期，就要把转制、办学体制方面的制度列为重点制度、核心制度来进行研究和建设，待转制完成、体制稳定以后，就可以考虑不再将其列为重点制度。因此，我们要用辩证的、发展的观点，因校制宜、因时段制宜地看待现代学校制度大体系中的核心制度与外围制度的划分问题。

（五）现代学校制度的基本类型

我们依据不同的划分标准和学校管理特色，把现代学校制度的基本类型初步地划分为下列几种。

1.按照“公共教育政策取向的不同”，可划分为：公平优先、效率第二的现代学校制度；效率优先、公平第二的现代学校制度；同等对待公平与效率的现代学校制度。

2.按照“建设过程中主导者身份的不同”，可划分为：政府主导的现代学校制度；市场主导的现代学校制度；专家和学术力量主导的现代学校制度。

3.按照“学校内部治理结构的不同”，可划分为：以“学校民主管理委员会（学校管理委员会、学校教职工自治管理委员会、校务委员会、校务会议）领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度；以“校长负责制”为主轴的现代学校制度；以“董事会（理事会）领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度；以“教育集团、企业集团领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度；以“党组织领导下的校长负责制”为主轴的现代学校制度。

建设现代学校制度的四个重点与四大制度

为了用重点建设来带动整体建设，有必要在这里讨论一下建设现代学校制度的四个重点与四大制度。

（一）四个重点

1.现代学校民主管理制度

该类制度包括但不限于：学校章程；在校级层面，由校务委员会、校长、党支部、教代会、校一级的家长委员会、校级学生会等组成的校级治理结构，规定各自的权利、责任、义务的相关制度；学校综合发展规划和各专项发展规划；校务公开制度，等等。

2.现代学校课程与教学制度

该类制度是学校业务层面的核心制度。包括学生培养目标的确定制度，学校课程的系统编制特别是校本课程的系统开发制度，教学、教务管理与教学改革制度等。在建设该类制度时，可以参考2001年出台的《基础教育课程改革纲要（试行）》，该文确定了基础教育课程与教学改革的具体目标，即在传统的工业社会，中小学教育应当以系统的知识传授为核心，而到了向第四阶段转型的转型期后期以及知识社会，则应当调整为：以知识体系为基础，形成由未来社会需要的多种能力组成的能力体系中轴，以该中轴为核心，构建课程体系，确定教学组织模式和教学方法。应重点培养学生的下述几种能力：自主能力；好奇心、想象力与兴趣保持能力；思辨能力；洞察、判断与选择能力；学习能力特别是数字化学习能力；探究、研究能力；创造、创新能力；国际视野、跨文化交流与合作的能力；抗挫折与坚持能力；协调与领导能力；强健的体力，等等。（见后图：《“基础教育课程改革的具体目标”一览表》）

3.现代学校文化制度

该类制度的核心制度文本是《学校文化战略纲要》。在该文本中，规定了学校的办学核心理念。学校办学核心理念是学校办学的理想、信念、价值观，是学校成员对学校各精神类文化要素的提炼、概括与升华，是用来指引学校建设、教育教学与管理等活动的最高价值标准，是学校文化的基础、核心和灵魂。在办学核心理念指引下,可把学校的文化体系分为精神力子系统、执行力子系统、形象力子系统三部分。

4.现代学校发展性评价制度

该类制度就像是“牵牛鼻子的绳子”，你拉着绳子往哪个方向引，牛就会往哪个方向走，可见其重要性。发展性评价制度既可以是一个制度群，也可以是相对较大的、合为一体的评价制度体系。要把办学核心理念、学生培养目标、课程与教学理念等文化要素转化成评价点和评价要素，委婉地、“于无声处”地体现到评价指标体系中去。评价点不必太多，不必求全，重点想要达到什么目标，就可以在一定的阶段内重点评价什么。要体现出多元评价、多角度评价、发展性评价、效能评价和重点评价的评价思想。

（二）四大制度

这四大制度分别是：《学校章程》、《学校发展规划》、《学校文化战略纲要》、《学校发展性评价制度体系》。

建设现代学校制度过程中的困难、条件及建议

（一）主要问题、困难

我们深知，在开展现代学校制度建设的研究与实验的过程中，会触及或损害到一些权力、利益，所以会遇到许多困难和阻力，比如：

——思想认识方面的保守；

——某些既得利益阶层或利益集团的反对；

——已经过时的现行人事制度、学校制度中某些制度的阻碍；

——经验的不足；

——全社会政治文明建设进展缓慢对学校转型的影响；

——区域和学校发展水平的巨大差异，增加了该项实验研究的复杂和难度。

（二）有利条件

我们也看到：开展现代学校制度建设，已经具备了很多有利条件。如：

——社会生产力和教育生产力取得了长足的发展，已经到了拟对其形成束缚的生产关系进行突破的时候；

——党和政府高度重视民主与法制建设。政治文明建设已正式提上议事日程，政府职能逐步、有序地转变，为逐步、有序地“放权于校”和“还权于民”创造了基本条件；

——广大教职工的民主与法治意识愈来愈强，强烈地要求能够获得一部分学校管理权，希望学校能够尽快走上民主治校、依法治校的轨道，脱离“人治”；

——从20世纪90年代开始的现代学校制度的初步讨论和2003年以来逐步深入的讨论，为今后的实验、研究工作，在思想上和理论上作了比较充分的准备；

——我国社会发展程度较高的局部地区或部分学校，已开始了类似的实验和探索，为现代学校制度在更多区域和学校的建设工作，从不同角度提供了宝贵的实践经验。

（三）工作建议

系统开展现代学校制度建设，条件愈趋成熟，大家可以满怀信心和热情地开展此项工作。当然，要注意把区域和学校的成熟度、制度改革的力度、推进改革的速度与当地的可承受度等方面综合考虑，制定出积极的、不保守的、又不致于造成社会动荡的实施方案。要全力做好以下工作。

——要对实验的社会背景有深刻的认识，提高对于建设基础教育阶段现代学校制度的重要性和必然性的认识；

——要由党政领导、专职科研理论工作者、一线的实践工作者共同组成实验研究队伍，要明确各个行为主体的职责、任务；

“基础教育课程改革的具体目标”一览表

——要对基础教育阶段现代学校制度的体系、所保障的目标、建设的重点、建设的途径等有明晰的认识；

——要做好基础教育阶段现代学校制度建设的中长期规划和年度计划，做到总体规划、分步实施；

——要至少从学段、类型、教学质量、办学特色等几个方面考虑，确定实验校；

——要对基础教育阶段现行学校制度做好清理工作，总结、提炼先进制度，并给予必要的政策支持；

——要处理好“全面建设”与“重点突破”的关系；

——要处理好研究切入点与研究重点的关系；

——要处理好“区抓”与“校抓”的关系；

——要理论研究、政策研究与实践研究并重，并把实验研究与日常工作结合起来，做到工作课题化、课题工作化。