我国城市地下管线投融资制度变迁

◎ 苏明 程瑜

城市地下管线是城市重要的基础设施，是城市的立足之本，是城市经济发展、社会稳定的保证。本文从我国城市地下管线建设、运营及管理的规模现状，分析现行经济政策的支持力度及其存在的问题，为进一步完善我国城市地下管线经济政策提供现实依据。

（一）我国城市地下管线建设的规模现状

随着我国城市化进程的不断推进，城市地下管线的建设规模和水平不断提高。1990～2010年间，我国城市化水平保持了较快的增长势头。同期，城市供水、排水（污水）、供气和集中供热等市政工程地下管线的建设水平也稳步提升。截止2010年底，以上市政工程地下管线长度达到了135万公里，每万人管线长度为38.37公里。其中，供气管道长度308680公里，供水管道长度539778公里，排水管道长度369553公里，供热管道长度139173公里。城市建成区范围内管线密度由1990年的10.27公里/平方公里，提升到2010年的33.88公里/平方公里。2010年，每万人城市供气、供水和排水管道长度和管道密度均超过了城市道路长度。

（二）我国城市地下管线投融资制度变迁及其现行格局

建国以来，我国城市基础设施建设融资经历着从传统经济体制下财政主导型融资方式到市场经济体制下的多元化融资方式的转变，城市基础设施投资中各项资金来源的结构发生了明显的变化。这是我国渐进式经济体制改革的产物，是市场经济向纵深发展的必然要求，同时也契合了世界城市基础设施融资模式发展的新趋势。

1.传统时期（新中国成立—1978年改革以前）——中央集中计划融资模式

改革开放之前，由于我国实行计划经济体制，城市基础设施作为公共产品，长期以来一直由政府单独提供，融资渠道单一，融资额度有限。政府包办了几乎所有城市基础设施的投资、建设、管理和运营，各级财政投资也就成了唯一的资金来源，这样的投资模式一直持续到八十年代初。在城市基础设施的财政性资金融通阶段，地方财政实行统收统支，城市基础设施投资作为城市固定资产投资的一部分，通过城市建设和城市财政预算计划投资。基础设施建设项目列入基本建设项目，其投资列入财政支出预算，建设部门完全按照计划进行建设。因此，基础设施投资不仅取决于国家和城市的财政状况，而且取决于国家和城市的投资政策和计划安排。

从1953年到1980年，我国基本建设投资总额中，财政预算拨款所占比重为80%左右（见表1），而其中基础设施建设一直被置于“配套”、“辅助”的地位，仅在全社会固定资产投资总额中占有很低的比重。这种主要依靠政府财政的融资方式，一方面因投入不足造成基础设施建设总体水平的低下，另一方面也导致了资金使用效率的有限、运营管理的绩效的降低。其中在建国初期，由于城市主要是由工业化带动发展，在“先生产、后生活”的思想指导下，国家和城市在安排投资时对基础设施建设重视不足，城市基础设施建设整体情况滞后，欠账较多，“一五”期间，城市基础设施建设投资仅占基本建设总投资的2.6～ 3.76%。

表1 改革开放前中央财政资金占基本建设投资的比重

改革开放初期，随着国民经济快速发展，居民生活水平日益提高，对基础设施的要求不断提高。在这种情况下，一方面，国家通过设立新的税种和提高税率，如设立城市维护建设税、开征车船税等，来增加城市的财政收入，并对这些收入实行专款专用，以增加对城市基础设施建设资金的投入；另一方面，一些城市采取对一些基础设施使用收费及提高市政公用产品价格的形式，筹集城市建设资金。例如，通过收取过桥费、城市增容费、排水费、排污费等，筹集资金，用于桥梁、道路、能源等项目的建设。行政收费一般采取受益付费、合理负担的原则和取之于基础设施用之于基础设施建设的方针，对贷款建设的桥梁、高速公路等基础设施多数通过收取过桥费、过路费等方式来偿还建设的资金及利息。同时，对一些公用事业的价格相应地作了调整，如调整水费、电费、煤气费等。从而，增加了一块基础设施建设资金来源渠道。

大体上，我们可以把以财政性资金融通为主的城市基础设施建设融资方式的资金来源归结为四类:

（l）财政税收渠道（包括城市维护建设税和公用事业附加、城镇土地使用税、城市国有土地使用权有偿出让、国债专项资金等）。

（2）行政收费渠道（实施或提高基础设施产品和服务收费等）。

（3）项目配套投资渠道（主要是房地产开发商为城市基础设施提供配套资金）。

（4）其它融资渠道（包括市政设施部门专营权有限期出让、引进外资、国内金融机构的短期贷款等）。

2.改革初期（20世纪80—90年代）——财政性资金融通和间接融资相结合阶段

从20世纪80年代开始，随着改革开放的不断深入和扩大，国民经济出现了较快速度的发展，对城市基础设施的需求日渐迫切，建设资金缺口不断扩大。与此同时，在企业改革中实施了减税让利的政策，财政收入在国民收入中的比重增速放缓，居民收入有了较大幅度的提升，居民储蓄连年增加。在单纯依靠财政性资金融通无法满足城市基础建设资金需求的情况下，银行贷款开始成为城市基础设施建设一个重要的资金来源渠道。财政性资金融通与间接融资相结合的阶段的一个主要特征是在城市基础设施建设开始利用银行贷款的同时，对财政性资金融通体制的改革也在不断完善。

1979年8月，国务院同意并批复了国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，我国在城市基础设施领域开始了“拨改贷”的融资模式，国务院在批文中强调，“基本建设投资实行银行贷款，是基本建设管理体制的一项重大改革，反映了现阶段我国国民经济发展的要求，符合运用经济规律管理经济的原则，对于充分调动各地区、各部门、各企业单位的主动性和积极性，加强基本建设管理，建立经济责任制，缩短基建战线，提高投资效果，都有积极作用”。

《基本建设贷款试行条例》中明确规定了可以贷款的范围和还款来源。在贷款范围上“凡实行独立核算，有还款能力的工业、交通运输、农垦、畜牧、水产、商业、旅游等企业进行基本建设所需的资金，建设银行可根据国家基本建设计划，给予贷款。行政和无盈利的事业单位，以及国家计划指定的项目，仍由财政拨款”。

《基本建设贷款试行条例》的实施，对于引导银行贷款进入城市基础设施领域发挥了重要作用，此后，各国有银行提供的间接融资开始在城市基础设施领域占据重要地位。在历年的商业银行贷款统计中，中国银行、中国建设银行、中国工商银行和中国农业银行向基础设施提供贷款的规模较大，尤其是中国建设银行对基础设施建设的信贷支持比例最大。在间接融资方面，除了商业银行贷款之外，我国的城市基础设施建设还积极利用国家开发银行政策性贷款和国外金融机构及政府贷款，推动城市基础设施建设事业的发展。

总之，“拨改贷”以及其后的原国家计委组建的专业性投资公司，逐渐在公共事业融资领域引入了市场调节机制，初步建立了项目投资的“借贷”经济合同关系。

3.改革纵深展开时期（20世纪90年代至今）——多元化融资主体和渠道阶段

20世纪90年代初，中国开始在全国推行城市公共事业和基础设施投资项目法人责任制改革，到1996年，各地相继成立了“城市投资开发建设公司”，其职能是作为政府投资建设经营城市的载体，负责筹集、使用、偿还城市基础设施建设基金，并具体从事资产运营工作（城市开发投资建设公司的运作模式参见图1）。随着投资管理主体的确立和法人责任制的实施，城市公共事业和基础设施项目投资的激励约束机制开始形成。从1992年开始，国务院陆续颁布了一系列引导城市基础设施多元化融资主体和渠道的政策法规，逐步形成中央、地方、企业共同参与的多元投资体制，由此进入我国城市基础设施多元化融资主体和融资渠道阶段。

进入21世纪后，中国城市公共事业投融资体制改革呈现加快之势，其制度创新的倾向主要集中在打破政府及公共部门垄断，引入市场竞争，逐步放开政府对民间资本和外国资本进入城市公共事业领域的限制等。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。

图1 城市投资开发建设公司的运作模式

同年12月，住房和城乡建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，以形成多元化的投资结构，并通过在市政公用行业建立特许经营制度来推动城市基础设施融资多元化、多渠道的改革进程。

2004年3月，住房和城乡建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，提出要在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，实施特许经营，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者。同年7月，国务院出台了《关于加快投资体制改革的决定》，通过城市基础设施建设投资的多元化、市场化方式，加快城市建设领域的市场化进程，解决城市建设的资金需求与政府财政资金短缺的矛盾，缓解政府的资金压力，加快我国城市经济的发展。特别是2000年至2005年期间，我国的基础设施建设资金来源出现了显著的变化，基础设施建设投资中自筹资金所占的比重越来越多，占到将近50%左右。

目前，我国城市基础设施建设资金渠道多元化格局已经形成，主要包括以下几点：

（1）财政资金渠道。包括城市维护建设费、公用事业附加、中央和地方预算内资金、国家批准的政策性收费等中央和地方财政临时性或一次性补助、特殊政策增加的收入和其他收入。

（2）间接融资渠道。包括国内外各种银行贷款等。

（3）经营性收入筹资渠道。包括各种经营性收入等。

（4）资本市场直接融资渠道，包括股票上市；发行企业债券；以战略性合作方式引入社保基金、产业基金；以债权或股权方式引入保险基金和引进外资机构；项目融资，特别是 BOT、TOT、BT、ABS 等方式等等。