城市内涝新变化

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近日，持续降雨让东北许多城市内涝严重：大街小巷水满为患，城市广场一片汪洋；积水严重路段汽车没顶，公铁桥下公交被困，行人爬窗户逃生；有些下水道井盖被冲开，积水下渗形成漩涡，危险暗伏……。

“我们在解决城市内涝问题上目前还存在几大误区，首先需要明确的是，短期内彻底解决城市内涝问题不现实。”8月20日，北京市防洪抗旱指挥部办公室总工程师刘洪伟在京台大城市水资源管理论坛上表示。统计数据显示，2008至2012年，62%的城市曾出现内涝问题，137座城市内涝超过3次。2013年，问题更为凸显，以2013年7月份的监测数据为例，109座城市的气象监测站监测到极端日降水事件。一系列事例表明，城市内涝发生了新变化。

城市内涝 管网告急

——5月14日，强降雨席卷湖南，长沙、湘潭市区部分低洼地段出现内涝，27万多人受灾。

——5月18日凌晨，西安突降大雨，尽管雨量只有20毫米，依然出现多处“看海”景观。

——7月9日，武汉因暴雨导致严重洪涝灾害。

——7月10日，强降雨导致成都中心城区8座下穿隧道积水、40处路面积水。

——7月14日晚，广州遭遇暴雨，导致城区出现内涝，主干大道中白云区医院路段出现较大积水，一度影响交通。

——7月15日，北京暴雨如注，北京市气象台拉响了黄色预警信号，最大降雨量超200毫米；与此同时，广州市三防总指挥部也启动了防暴雨内涝三级应急响应，雷雨交加，多处道路成河泽。

——7月18日至19日，暴雨导致流经昆明主城区的盘龙江水位上涨，一度出现漫堤倒灌，附近数百户居民被困高处。

今年以来，城市内涝频发，范围之广、影响之大，令人震撼，从5月到7月的2个月的时间内，全国12座城市被雨水淹灌。

内涝已成城市顽疾，据住房和城乡建设部2010年对国内351个城市专项调研显示，2008年～2010年间，有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个，在发生过内涝的城市中，57个城市的最长积水时间超过12小时。

另据国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，2010年我国有258座城市受淹，其中大多数为暴雨内涝。

“城市内涝折射出的是城市排水设施历史‘欠账’问题。如何做好暴雨预警机制？政府部门在准确预报暴雨的同时，能否准备更为详细的应对措施？如何有效应对突发的城市大涝等瘫痪局面？如何合理规划城市，特别是其地下布局？”中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶说。

洪灾风险构成新变化

程晓陶介绍，改革开放以来，我国城镇化进程加速。20世纪80年代，我国城镇化率提高了7.02%，90年代增长9.68%，而新世纪的前10年中又上升了11.01%。据不完全统计，至2010年底，全国国内生产总值的83.5%和全国总人口的47.1%集中在城市(全国地级以上城市市区)，并形成了珠三角、长三角和京津冀等大的城市群。大量人口从农村涌入沿江沿海城市，不仅深刻改变了我国经济社会的发展形态，而且对水利的建设与发展带来巨大的压力与挑战。

城市在聚集人口与财富的同时，也聚集了风险。我国有防洪任务的城市多达 642 座，其中，滨海型城市有57座，在江河洪水、台风暴雨和风暴潮“两碰头”、“三碰头”的形势下，防汛最为紧张；平原型城市有288座，主要分布于大江大河的中下游沿岸，容易受到江河洪水与暴雨内涝的危害；山丘型城市有297座，主要分布于东中部与西南部的山丘地区，易于遭受山洪的袭击。保障城市防洪安全，历来是我国防洪体系建设中突出重要而又十分艰巨的任务。

近些年来，随着全球气候变化、我国城市化进程的加快和经济社会的发展，城市洪涝灾害呈现出了一些新的特点：受流域下垫面变化和人类活动的影响，一些江河同流量洪峰水位提高，加之城市的急剧扩张与不透水面积率的显著提高，城区暴雨产汇流倍增，城市防洪排涝压力增大；城市空间的立体开发及对供水、供电、供气、交通、通讯等生命线系统的依赖性增大，暴雨积水造成城市生命线系统瘫痪、危旧房倒塌、地下设施进水、大量汽车受淹等问题日益突出，甚至造成严重的人员伤亡，影响范围远远超出受淹范围；城市洪涝灾害损失呈显著上升趋势，间接损失比重甚至超过直接损失。据国家防办统计，2010年我国有258座城市受淹，其中大多数为暴雨内涝。在2010年洪涝灾害直接经济总损失的3745亿元中，以往农林牧渔业为主的损失仅占当年直接经济损失的35.3%，而其他近2/3的损失是由工业交通运输业、水毁基础设施等其他类别构成的，说明我国洪灾风险的构成与分布随城镇化进程已经发生了显著变化。

建立协调运作机制

程晓陶告诉记者，城镇化是当代社会发展的标志性特征之一。在20世纪的100年中，世界人口从16亿激增到60亿，其中城镇人口占总人口的比值从10%陡升到50%。其中，发达国家城市人口所占的比例在70 年代之前大多已经超过了 70%，中等收入国家在90年代平均超过了60%。2011 年世界人口突破了70亿，其中城镇人口的增长更为集中地体现在发展中国家。可以说，今天我国在快速城镇化进程中所遭遇的治水新问题，发达国家在他们快速城镇化阶段也不同程度地遭遇过，而且至今仍在为化解城市聚集的巨大水灾风险所困扰；而许多发展中国家面对城市防洪与日俱增的压力也在奋力应对挑战，积极寻求抑制城市水灾风险增长的良策。

国际经验表明，城市化率从30%上升至60%是一个国家城市化的高速发展期。我国2000 年城镇化率达到36%，2011年超过50%，当前正处于高速发展期中最为迅猛的阶段，年增长率超过1%。在此关键阶段，如果不及时加大城市洪涝灾害综合治理力度，城市水灾风险难免将呈现急剧上升的态势，对城市乃至整个国家的经济和社会的持续、快速、平稳发展产生极为不利的影响。

在全球气候变化和快速城市化背景下，我国政府审时度势，在《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发【2011】1 号）中明确提出了“加强城市防洪排涝工程建设，提高城市排涝标准”的新要求。然而，要推进此项工作却面临复杂的困境和极大的挑战。现实中，已有城市防洪排涝体系布局与急速扩张中城市水安全保障需求不匹配的矛盾日益突出；在计划经济向市场经济转轨的大潮中，需要以政府为投资主体、统筹规划持续实施的公益性防洪排涝体系建设受到了无情冲击；尤须指出的是，我国各地快速的城镇化相当程度上是依靠“土地财政”的支撑，城市非理性扩张的现象普遍存在。这种“先地上、后地下”的城镇化扩张模式，使本应先行的城市防洪排涝基础设施建设举步维艰；而缺少反思的政府行为与开发商“以最小代价获取最大利益”的追求，为许多城市的防洪安全留下了重大隐患。此外，城市河湖水系具备多方面的功能需求，涉及水利、城建、环保、园林、旅游、交通等多个部门，在资源、环境、景观、生态及区域协调等因素的制约下，要形成综合治水的合力，维持以致增强城市河湖与流域面上的行洪滞涝功能，必然要求建立更为有力的协调运作机制。