失地农民市民化的可持续生计问题研究①——以呈贡新区为例

云南大学发展研究院 周艳茹

失地农民是城市扩张进程中形成的一个特殊群体。一方面，这些人因城市建设而失去农地并被转为城市户口，另一方面，却往往享受不到与同城市民平等的待遇。根据中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》：2011年中国失地农民的总量已经达到4000万～5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年将增至1.1亿人左右。“农民市民化”问题是城市化得以实现的重要组成部分，如何妥善处理失地农民的生计问题，直接关系到社会的和谐与稳定。

在中国城市化加速发展的大背景下，2003年云南省委、省政府做出了建设“现代新昆明”的战略部署，并率先在呈贡县启动。2011年，《国务院关于同意云南省调整昆明市部分行政区划的批复》（国函[2011]58号）：同意撤销呈贡县，设立昆明市呈贡区，以原呈贡县的行政区域为新设呈贡区的行政区域。从2003年第一次征地到2011年底为止，呈贡新区开发建设累计报批土地约11.5万亩，占规划总控制面积的一半。根据2000年“五普”和2010年“六普”数据显示，十年之间呈贡县（区）常住人口中城镇人口由40117人提高到137007人，净增96890人，增幅达245%，比该县（区）同期总人口增长率高出一倍多。进一步匡算可以确定，在这96890万净增的城镇人口中，其中至少有一半是失地农民。

那么，失地农民过着一种怎么样的生活呢？到底是国家城市化发展的受益者还是受损者呢？本文通过深入大学城周边被征地的社区，进行入户调查，试图回答这一具有普遍性的问题。

1 呈贡失地农民入户调查实况与样本分析

1.1 研究思路

据调查，呈贡新区共分为八个功能区，笔者针对新区吴家营街道办事处所管辖社区失地农民的基本情况、市民化条件、市民化意愿进行了入户调查。为了使调研结果尽可能贴近真实，笔者有针对性地设计调研问卷，并进行了一次预调研，根据访问了解的情况对问卷进行了修改。本次调查社区分别为中庄、前卫营、大水塘、柏枝营、郎家营、缪家营，按各村家庭比例分别随机抽取了12户、23户、11户、13户、10户、17户。调查时间为2012年5月，共发放问卷90份，回收有效问卷86份。本文将主要根据这一调查数据，对失地农民的市民化生计问题进行考察和分析。

1.2 研究方法

（1）调查方法。调查分为两部分：一是通过特尔菲法对问卷进行专家评议，基于专家意见形成原创性问卷；二是对县基层干部进行访谈，了解征地补偿政策的执行和落实情况。然后统计分析调查结果，找出征地补偿方案设计与实施中存在的问题，最后给出可行性建议。

（2）数据分析方法。对资料定量和定性分析，运用案例分析法、归纳法、统计法找出影响失地农民市民化意愿的因素。本文以这次调查中的“是否愿意被征收土地”作为失地农民市民化意愿的表达。根据本次调查并参考已有研究，经过认真研讨和分析，笔者认为，失地农民市民化意愿主要受个人自然条件、家庭经济状况、对新区建设的看法、政府部门工作情况和自我认同感等五方面因素的影响，具体包括：年龄、受教育年限、职业、异地打工经历、社会保险状况、收入来源、收支平衡状况、补偿金的用途、对新区建设的看法、生活变化带来的主要忧虑和自我认同感等11个评测指标。

1.3 调查感受与数据分析

进入失地农民的集中安置小区，便可看见三五成群打牌、闲聊的居民，其中不乏年轻人。走进居民的家里，不难发现一些明显的差异：有的装修得很好，家电、家具全部都是新式现代的，生活方式堪比城市中上收入人群；而有些农民虽已搬入新居，但室内毫无装饰，所有家具、家电都是很早之前购置的，在墙角还堆放着种地用的各种工具。那么，同样是失地农民，为什么生活现状会迥然不同呢？带着这个疑问，笔者展开了进一步的走访。

1.3.1 入户调查数据分析

失地农民生计问题只是一个笼统而模糊的概念，为了对其做更具体的分析，本文将从主观和客观两方面对调查结果做出阐述，即失地农民的征地意愿和市民化现状。

（1）征地意愿。首先，不论失地农民是否在征地过程中得到了实惠，仍然不难发现，广大失地农民对自家土地被征持不愿意态度。在本次调查的有效问卷中有82份回答了“是否愿意被征地？”的问题，其中71户回答“不愿意”，11户回答“愿意”。笔者将征地前后的家庭收入年盈余增加作为生活改善的标准，即收入年盈余相减的结果大于0。结果表明，生活改善的家庭共12户，只占总样本的14%。在这12户农户中只有3户表示愿意被征用土地，其余农户不愿意被征地的主要原因是补偿金额不合理。

其次，在对71户表示不愿意被征地的农民问及原因时，认为“政策不合理”有55户，“就业无保障”41户，“生活水平下降”33户，“安置房落实不到位”25户。

最后，从下表显示：失地农民年龄与征地意愿具有很强的关联性，60岁以上的老年人愿意被征地的概率相对较高。

表1

（2）失地农民市民化条件。在分析失地农民市民化条件时，笔者选择了具有代表性的四个方面：学历、再就业能力、社会保障状况、自我认同。

第一，失地农民学历普遍偏低。根据呈贡县第五次人口普查数据，呈贡县征地前总人口为180685人，15岁以上人口146652人，其中高中及以上学历的比例只有5.83%，而文盲率却达到7.86%，其余只有40%完成了义务教育。

第二，失地农民再就业率较低。在被调查的农民中，劳动年龄人口共86人，无业人数约占40%，在社区附近打工者约占半数，还有10%左右的农民仍在种地，极个别家庭做生意。打工家庭只有少部分仍有稳定的农业收入，基本上家庭年工资收入在0.9～3万不等，平均1.7万元，低于平均值的家庭超过半数。然而根据当地居委会透露，在呈贡新区生活的“一家三口”家庭年消费支出至少需要2万元。由此可知，失地农民不仅再就业率低，而且再就业收入无法维持正常生活。根据2011年吴家营街道办事处统计，吴家营居民人均年收入8121元，按照吴家营家庭成员结构“一家三口”计算，除非家庭成员都成年并能找到工作，否则家庭收入难以平衡生活开支。

第三，昆明市失地农民的社会保障参与率高，但保障水平低。调查发现，呈贡新区吴家营街道的失地农民医疗保险参与率已达到100%，60岁以上老人的养老保险参与率达到85%。然而，征地后老人基本无种地收入或实物补贴家用，仅依靠每月270～350元的养老金实在无法平衡生活开支，只能使用征地款。本次调查的20位60岁以上的老人中，担心没钱养老就有14人。

第四，失地农民对自己的“城里人”身份认同度不高，反映出该群体的基本认同倾向。在调查问卷中，笔者设定了一个问题“您认为自己和城市居民一样吗？”，选项包括：完全一样、差不多、不太一样、完全不一样、其他。有效回复85人，其中回答“不太一样”有37人，“完全不一样”有33人，共占总样本的82.35%。紧接着，第二个问题“您认为自己和城市人不一样的主要方面是什么？（可多选）”，选项包括：学历、生活习惯、个人素质、生活条件、其他。其中有75%的失地农民选择了“生活条件”。笔者根据86份有效的调查数据证实了这一说法：笔者将受访农户在征地前、后的收入和支出分别相减得到，征地前存在家庭年盈余的户数达到81家，但征地之后缩小为31户。从调查结果看，征地后失地农民的生活水平降低是他们不愿意变为城市居民的主要原因。但值得注意的是，在回答第二个问题时，被调查的失地农民中只有13.16%选择了“个人素质”，34.2%选择了“学历”，25%选择了“生活习惯”。由此可知，在被征地过程中，农民对政府的补偿具有强烈的依赖性，而对自身的主观能动性认识不足。失地农民对城市市民的认识更多关注于家庭收入、生活水平等物质层面上，而不是素质、教育等精神层面，从而对市民化后的身份定位存在误区，感到迷茫，行为上无所适从，难以树立市场经济体制下应有的开拓进取精神[1]。

1.3.2 基于与基层干部深入访谈内容的分析

在对吴家营街道办事处的各居委会的访谈过程中，笔者向相关负责人了解了社区的土地利用现状、征地补偿细则、失地农民的就业和保障情况等。让笔者印象深刻的是缪家营社区，它是整个呈贡新区失地农民状况的缩影。该社区从2003年开始陆续被征地，已有的5700亩耕地现减少至2700亩。根据本社区征地细则，留存的耕地仍由原承包农户耕种，而首先失去耕地的农户会得到比其他农户更多的补偿款。缪家营居民1600多人，共581户，现有300多人在外打工，200多人租地耕种，215人是60岁以上的老人，剩下900多居民基本处于无收入状态，剔除未成年人仍有半数居民无业。由此推算，呈贡县处于劳动年龄（18～59岁）的失地农民再就业比例不高，大约在36%～50%之间。

另外，从再就业形势看，根据呈贡区农林网公布，截至2011年5月20日共转移农村劳动力就业10090人，上半年新增转移就业1519人，占总数的17.72%，从事第一产业就业的占56.49%，第二产业的占10.41%，第三产业的占33.1%。其中，收入在501～1000元的占52.42%，1000～2000元的占23.79%，2001～3000元的占12.88%，3000元以上的占10.9%，并且再就业失地农民在转移地社会保障情况基本为0。从以上数据看，农村转移劳动力就业主要还是在第一产业，而且收入普遍低于1000元，且除了在原籍地办理了医疗保险之外，未加入工作地的养老保障体系。

最后，呈贡新区为鼓励农民创业相继建立了创业园、创业基地（仕林街）、创业协会等，为失地农民创造了一个积极创业的氛围，但创业效果不佳。一方面是农民自身的原因，农民思维保守，对充满风险的创业活动热情低，造成创业政策优惠形同虚设的现象。例如，创业基地内设超市、百货、餐饮等十多种商业配套设施，为当地农民提供了租金七折优惠、创业资金补助以及一系列优先服务政策，但缪家营社区目前仍无一人创业。另一方面原因是政府为降低创业风险对创业项目设立了较高的门槛，使得农民无法进入。例如，创业园为创业者提供了一系列优惠的政策和良好的管理机制，但入园的条件之一是必须要有以科技成果转化、技术研发、软件开发、文化创意等类别的创业项目，而且项目必须符合国家产业规划和相关技术政策规定，可操作性强，具有一定的技术含量和创新性。这些要求对于失地农民来说，几乎无人可以达到。

2 呈贡新区失地农民生计问题

和其他省市大致相似，呈贡新区的农民失地后，按规定获得了相应补偿，但生活满意度普遍降低。此次调查发现，失地农民的生计问题主要集中在土地赔偿金额度、就业安置、住房安置和社会保障等四各方面。

2.1 土地赔偿金额度较低

征地补偿不合理问题似乎带有普遍性。根据本次调查，征地补偿不合理是失地农民不愿意被征地的最主要原因，占不愿意被征地人数的77%。一方面，《土地管理法》所沿用的地价计算模式是计划经济体制下设定的，综合地价的测算和确定仍然以被征地前三年平均年产值为依据是典型的公权行为的结果，而且这个非市场化的补偿标准，既未经市场的检验，也在实践中表现出标准“定”的过低的现象，不足以保证被征地农民原有的生活水平[2]。在呈贡，农民以“种菜”和“种花”为主，年产值和收益较高。据此次调查统计，征地前呈贡县田地的平均亩产值在1.2万元左右，最高值有达到4万元以上的，而山地的平均亩产值在1万元左右，最高值可达到2万元。而根据规定确定的6.5～8.5万/亩的综合地价确实偏低，群众的合法权益未得到很好的保护。另一方面，比较相邻区位和种植条件结构相同的地区土地补偿标准，据调查：官渡区子君肖家营与呈贡斗南小古城田地相连，沟河相接一埂之隔，而地价相差5～10万/亩；另外，盘龙区大板桥镇，区位条件、种植结构与呈贡相同，早在5年前地价已达到最低为10万元/亩[3]。因此，笔者认为，失地农民对征地补偿价格和价格差异化不满即是情理之中。在征用农地过程中，政府应制定一整套公众参与、体现农民意愿的征地补偿程序，让被征地农民充分享有知情权、参与权和定价权。

2.2 非农就业转型困难

呈贡失地农民转变为市民，面临着非农就业转型的困境，是农民不愿意被征地的第二大原因。根据本次调查，呈贡县失地农民无业率达到40%。造成这种现象，既有农民自身的原因，也存在政策的不足。第一，由于呈贡自然环境优越，农业经济发展比较成熟，广大农户习惯于以农为生，兼做副业，对非农择业既没有经验，也缺乏信心。在实地调查中，笔者了解到：大多数市民化后的呈贡人认为工作太累而收入少，特别是大笔土地款的兑付，更加滋长了部分农民贪图清闲、不愿吃苦的苗头，甚至养成了一些赌博和不劳而获的不良风气。第二，失地农民都不愿意离开本土外出打工，而片区内为失地农民提供的就业岗位不足。调查发现，该街道的农民极少有外出打工经历，在随机调查的86位受访者中只有14人曾经打过工。然而，呈贡新城建设定位高，进入的项目大部分是高科技项目，而失地农民文化素质低，人力资本具有“农业专用性”，因此在片区内就业处于非常劣势的地位。据调查，街道办事处相继开办了几次针对不同岗位的再就业培训班，但培训时间较短，仅一个星期至半个月之间，而且很少有岗位推荐。学员不能即学即用，普遍认为学到的技术有限，培训完之后工作仍然难找。呈贡失地农民存在着非农就业的需求不强、主动就业积极性低等问题。

2.3 住房安置延迟

呈贡新区征地补偿政策比较人性化：以房保障，即在规划区内“一户两房”，在规划区外“一户一房一宅”的政策。鼓励被征地农户尽量选择在规划区内的“一户两房”，其目的是一房用于自己居住，一房用于出租获取收益，维持农户在转型过程中的生活水平。但政策在实施过程中却不尽如人意。入户调查发现，失地农民的安置住房存在交付不及时和因施工时间短而导致部分质量问题。从2003年至今时隔9年，呈贡新区的农民保障房基本上只兑现了一套自住房。据村民反映：安置房建设慢，经常出现停工的现象。以大水塘和中庄两个村为例，这里的村民目前仍居住在临时安置房中。这种临时安置房基本为钢架结构，中间注入一层水泥，保温隔音效果较差，安全性也不好，有些地方还有开裂的痕迹。而新建的安置房已经部分建好，但是迟迟不让村民入住，村委会承诺的交房时间一拖再拖，而答应由于无法交房而提供的补偿也迟迟未发。

2.4 养老保障制度不完善

呈贡新区建设实施五年来，失地农民逐年增加，因新区建设而失地的农民生活保障问题面临着极大的压力和挑战，短期内不可能建立起完整的社会保障体系。

首先，对于男性年龄在45～60周岁之间，女性年龄在40～55周岁之间的失地农民，昆明市的养老保险办法出台时间不长，暴露出一系列的问题，例如缺乏强制性、个人缴费比例过高、保障水平低等，这些问题严重影响了参保积极性。第一，按照《昆明市城镇企业职工养老保险办法》的规定，个体工商户、自由职业者、私营企业、合伙经济实体的业主及其雇工等人员，按本地区上一年度社会平均工资的21%由本人缴纳，其中5%进入社会统筹基金，16%记入个人账户，职工月基本养老金金额等于基本养老保险个人账户储存额除以120。根据云南省2011年城镇其他单位平均工资27932元（国家统计年鉴，2011）计算得到，城镇居民的个人账户储蓄额为67036.8元，即月养老金为558.64元。第二，根据新型农村社会养老保险制度，完全失地的此年龄段农民最多按每月800元缴费，政府补贴60%，则直到失地农民领取养老金时，个人需支付23040元，个人账户储蓄额最多为57600元，月养老金最多为480元。第三，根据昆明市失地农民基本养老保险政策，呈贡县此年龄段的失地农民按照最低缴费年限15年、个人最高月缴费金额190元的缴费方式和个人与集体支付70%、政府补贴30%的原则，直到失地农民领取养老金时，个人需支付34200元，个人账户储蓄额最多为48857元，失地农民的月养老金只有407元。综上所述，可以看出，呈贡县失地农民的养老金相对于云南省城镇企业职工和参与新型农业社会养老保障的农村居民来说，不仅缴费高而且保障水平低。

其次，对于男性年龄在60周岁以上，女性年龄在55周岁以上的失地农民，据参保的老人描述，即便是办理了基本养老保险，由于城市生活成本较高，再加上通货膨胀和物价水平上涨等因素的影响，单纯依靠每月几百元的基本养老金维持日常生活是远远不够的。想维持和以前差不多的生活，必须寅吃卯粮，动用土地补偿款。据调查，按照现行政策和自愿的原则，呈贡县只有作为养老保险统筹试点的龙城镇和洛羊镇积极响应，而且都只有年老的失地群众参与[3]。

最后，老年农民在得到征地补偿款后并不能使资金增值，而且很有可能被子女挪用，从而得不到真正意义上的实惠和保障。在笔者调查的过程中就有很多老人提到：自己留着这些钱现在也没用，子女钱不够就先拿去用。

3 对策与建议

基于本项调研分析，笔者认为，解决失地农民的生计问题，应统筹考虑、从可持续生计的角度，关照各方面的需求，对于不同年龄段的失地农民，采取不同的征地补偿形式。笔者以国家在失地农民养老保险制度中的年龄划分为依据，将40岁以下女性和45岁以下男性、40～55岁女性和45～60岁男性、55岁以上女性和60岁以上男性的失地农民分别定义为青年农民、中年农民和老年农民。

3.1 针对青年农民的政策建议

对于青年农民来说，补偿方式应该以引导创业和职业技能培训相结合为主要方向，使青年农民率先跳出第一产业，适应市场化的非农就业。

引导青年农民的非农就业，我国应该考虑到征地后农转非人员文化素质普遍低下、自有资金不足、做生意难的情况。相比第二产业来说，第三产业具有投入少、吸纳劳动力多的特点，能有效缓解劳动力过剩和资金短缺的问题。此外，第三产业能改变从业人员的就业观念，建立符合市场经济的就业观，非常适合缺乏市场经济思维的年轻失地农民。

引导青年农民创业，我国不仅要看到农民低学历、信息渠道少的劣势，而且要看到青年农民对新生事物接受快且农务知识了解多的优势。为了减少创业风险，有关部门应把握好农民创业的方向，而不是一味提高创业项目的层次和科技含量，这样只会将可能创业的青年农民拒之门外。笔者认为将农民引导到农业产业化的道路上来是解决农民创业和就业问题的一个较好方向。农业产业化以市场为导向，以经济效益为中心，以主导产业、产品为重点，而呈贡县主导产业和产品明确、收益高，具有农业产业化优势。这一优势将为农民跳出第一产业走向第二、三产业提供充足的岗位和广阔的创业前景，而且能够减少农民对陌生行业的排斥心理，加快失地农民市民化的成长速度。从国家发展角度考虑，农业产业化实际上是对传统农业进行技术改造的必然途径，也是加速农业现代化的有效途径。

3.2 针对中年农民的政策建议

对于中年农民来说，考虑到他们对收入的稳定性要求更高，对他们的补偿更应该是直接推荐就业为主，鼓励加入城镇灵活就业人员养老保险体系为辅。

帮助中年农民再就业，除了将他们引导到与农产品有关的第二、三产业之外，借鉴国外的“定向式”培训和使用“培训券”的方法也是解决就业问题的良策[4]。政府部门可特殊规定，用人单位在同等条件下优先吸纳失地农民作为正式员工，即可得到一些政策优惠或工资补贴。当劳动力并不具备某技能时，企业组织培训或企业指定培训机构培训后录用，当录用人数达到一定比例或数量时，政府承担培训费并按人头数给予企业工资补贴。“定向式”培训是在政府部门成立专门机构搜集第二、三产业劳动力需求的基础上，向企业推荐农民就业或推荐培训后就业来实现的。“定向式”培训更多依赖于政府和企业之间的互动，而使用“培训券”更多依赖于失地农民自己寻找工作单位，“培训券”是他们得到优先就业的依据。在同等培训条件下，企业录用失地农民，通过“培训券”向政府申请补贴。此举不仅使失地农民优先就业成为了可能，而且对于讲究效率的企业来说，既能及时招到劳动力又能得到政府补贴，此乃一举两得的事。而对于政府来说，有的放矢地投入资金解决失地农民的就业问题也提高了政府的办事效率。

在此次调查问卷中设计了问题“您现在最担心的是什么？”，40～60岁之间的49受访者有24人选择了“没钱养老”，21人选择了“没工作”，少数选择了“居住条件差”和“子女上学”。可见，对于此年龄段失地农民来说，养老保障问题与再就业问题同样重要。对于农民来说，土地是生活的保障。在生活得到保障的前提下，征地补偿款、安排就业与参加城镇职工养老保险三种补偿方式是可调节的。政府部门在完善失地农民养老保险制度的同时，可以根据失地农民的需要灵活配置补偿方案：一是直接安排培训后就业，并将农民加入城镇职工养老保险体系，将征地补偿款用于弥补前期未缴纳的养老保险费；二是发放足额征地补偿款，强制加入城镇灵活就业人员养老保险，但不安排就业。这样既能使失地农民都加入到城镇养老保险体系中来，又能减轻政府的部分财政压力，而且遵从农民自己的意愿选择安排就业或自谋职业。

3.3 针对老年农民的政策建议

对于老年农民来说，一次性发放数额巨大的征地补偿款并非良策，应将他们纳入城镇社会保障体系，按城市平均退休工资水平分期发放养老金。

本文认为，将老年失地农民纳入城市职工的医疗保险和养老保险的范围是必要的而且可行的。既然政府征地后将农民市民化，那么老年的失地农民就应该享受城市退休职工的同等待遇。将征地补偿款一次性发放给农民既增加了国家财政压力，对于老年的失地农民来说也并不一定能达到保障的目的。与其如此，不如将一部分征地补偿款用于提高老年失地农民的养老金标准，使他们的月养老金达到城镇平均消费水平，从而让他们的晚年生活保障能够达到城镇居民平均水平。这样既实现了失地农民的待遇市民化目标，也缓解了当地财政压力。

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