中外海上执法透视

本刊记者 张向辉

我国海上执法队伍总人数为世界之最，但却陷入了海上维权不利的被动局面。

近年来，中国东海、南海风云不断，中国提出的“搁置争议、共同开发”原则遭遇严峻挑战，海上正当权益面临被蚕食的危险。那么，对比其他国家的海上执法体制、机制和海上执法力量，中国存在哪些异同，有哪些经验可以借鉴，中国海警局的未来之路又将如何行进？

海上执法机制对比

从隶属关系上来看，有的国家的执法力量隶属于行政部门，有的隶属军事部门。隶属于行政部门的，如美国海岸警卫队隶属于国土安全部；日本海上保安厅归国土交通省；加拿大海岸警卫队原隶属于运输部，前几年改归渔业与海洋部管；韩国海洋警察厅隶属于海洋水产部；英国皇家海岸警卫队是海事和海岸警卫局的一部分，在交通部领导之下；澳大利亚海岸巡防队隶属于澳大利亚海关署；德国海上执法力量属于联邦边防保护警察和海关及交通部门等。隶属于军事部门的，像瑞典海岸警卫队隶属于国防部；荷兰海岸警卫队隶属荷兰皇家海军；印度海岸警卫队原隶属于印度国防部，由海军直接指挥，现为独立的准军事组织；菲律宾海岸警卫队由国防部长管辖，其司令由海军高级军官担任；特里尼达和多巴哥海岸警卫队隶属于陆军（该国只设陆军）等。

从管理体制上来看，世界各沿海国家并不一致，有的是由一个部门集中统一的执法，有的是由多个部门分别执法。大多数国家采取的是集中统一的海上执法，采用各个部门分散执法方式的只有少数国家。

从执法方式来看，世界沿海国的海上执法力量主要可以分两大类，即由单独执法机构实施的集中统一执法和多个部门所属多个执法机构实施的分散执法。集中统一执法又可分为两种类型，一是行政部门执法，二是军队执法。

行政部门执法这种体制多由一个政府部门主管，执法队伍为该部门的下属单位或挂靠单位。目前，世界上许多沿海国家，都拥有统一的海上执法力量，在海上由一个机构执法，一般都隶属于或挂靠在政府的某个行政部门。如美国、日本、韩国、加拿大、瑞典、荷兰、冰岛、意大利、印度、越南、菲律宾、巴勒斯坦、阿根廷、科威特、牙买加、厄瓜多尔、委内瑞拉、墨西哥、以色列、新加坡等国，都拥有统一的海上执法力量。尽管它们名称不尽相同，如美国称海岸警卫队，日本称海上保安厅，韩国称海上警察厅，但其职能都大同小异，类似于美国的海岸警卫队，职责范围包罗万象，几乎涉及所有涉海部门的工作。这些海上执法力量，顾名思义，只具有执法的权限，而不具有司法权限。对海上违法人员和违法行为，它们都有抓捕或制止的权力，极少有处理的权力（英国海岸警卫队有对违法者提起诉讼的权力）。如果他们抓捕到走私、贩毒人员，就交给海关处理；环境保护事件由负责海洋环境保护的部门处理；渔事纠纷由渔业主管部门处理等等。

至于采用军事执法的国家，是指这些国家的海上执法由军事部门管理，执法任务由军队承担。例如葡萄牙海军和空军承担海上和空中巡逻及侦察走私；冰岛的海岸警卫队海岸勤务警卫队既负责国家的国防，又承担同其他国家海岸警卫队类似的职责；巴西由海军执行海上执法任务；古巴的海岸警卫队是典型的海岸卫队，只负责沿岸缉私；智利海上航行、缉私、海洋科研、海上巡逻及执法等均由海军负责；朝鲜的海上执法力量是边防军和警察；泰国的海上执法以海军为主。其他国家例如伊朗、沙特阿拉伯、马耳他、丹麦、阿根廷、约旦、特立尼达和多巴哥、海地、尼加拉瓜等国也是如此。他们既是海上的武装力量，又是海上的执法队伍。

与集中统一海上执法相对的，则是分散执法。有的国家由多个部门执法，其中包括军队。如德国的海上执法部门有联邦边防保护警察和海关、船舶交通警察等；葡萄牙由海军负责海上巡逻，空军承担空中巡逻和侦察走私、海洋事故和非法捕鱼，内政部设有税务警察，国防部设有海上警察和港口管理局等。泰国在海洋方面，由海军负责全面工作，由海军、海警和海关负责缉私，船舶事故由港务局负责处理，涉外渔事纠纷由海军负责处理，海洋污染由港务局负责处理；印度尼西亚负责海上执法的部门主要有海洋与渔业部、交通部、海关、警察和海军等；马来西亚负责海上执法任务的主要有海洋警察、海军、皇家海关及国税局、交通部以及科学技术及环境部。

纵览全球各沿海国，尽管由于政治制度、经济发展水平、地理条件以及海洋发展阶段存在差异致使各国的执法机制不尽相同，但集中型执法机制是众多沿海国家的选择。同时，拥有强大的海洋执法力量已成为共同特征，同时也是世界各沿海国在海洋执法领域的主要发展方向。

中美日韩海上执法力量

在世界范围内，美国是世界各国海岸警卫队的鼻祖，是当今许多国家海上执法队伍建设的典范。美国海岸警卫队是美国五大武装力量之一，隶属当今美国联邦政府最大的部——国土安全部，是唯一不受国防部制约的一个部门，是美国海上唯一拥有海洋综合执法权的机构。美国海岸警卫队自成立起经过了200多年的发展历程，其海洋执法能力逐步增强，目前已形成了五大基本使命，包括国土防卫、海上治安、海上安全、海上交通以及海洋资源与环境保护，几乎涉及到了美国海洋事务的方方面面。与此同时，保护美国领土完整、维护美国陆地和海洋权益也是美国海岸警卫队的职责之一。2003年，美国海岸警卫队在归属新成立的国土安全部并接受其领导指挥后，负责在美国管辖海域执行国内相关法律和有关条约，主要包括禁毒、禁止非法移民、海洋资源保护、执行渔业法等。

美国海岸警卫队拥有超过4.5万名现役官兵、8000名预备役官兵、3万多名志愿人员。最近10年来，在反恐背景下，美国海岸警卫队的能力和规模不断提升，并且按照美军体制进行整编。海岸警卫队司令官为上将，另外至少还有4名军官具有中将军衔。前者可以指挥1000多艘各类舰只和200多架飞机。

日本海上保安厅成立于1948年，它是日本第四大军事力量和第二海军，也是世界实力第二的一支准军事海上部队，仅次于美国海岸警卫队，甚至比不少国家的正规海军都要强大。目前，该海上执法机构人员编制为12300人，不到海上自卫队的三分之一。它拥有各型执法船舶700余艘（船上一般装备40毫米、35毫米等口径火炮数门）、飞机75架。其中，1000吨以上的50余艘，3000吨以上的30余艘，最大的敷岛型巡视船排水量达7175吨（超过很多驱逐舰），续航力2万余海里，可搭载2架直升机，装备两门双联35毫米舰炮，并装备有先进的对空雷达和火控系统，称得上是巡视船中的巨无霸。

1996年，韩国在海洋管理体制改革中成立了具有行政和执法功能的海洋警察厅。它是由韩国海洋水产部管辖的次长级机构，也就是副部级单位。韩国海洋执法管理的特色是采用海军、空军、海警三合一的海上警备体制，统一进行管理和执法。韩国海洋警察厅主要负责海上巡逻、海难救助、犯罪搜查、情报收集与处理、海上交通安全和海洋污染的监测防治等，具有警察机关的搜查、逮捕、起诉及执行与任务相关法律的职权。目前，这个机构有1万多名工作人员，其中现役军人3500多人，海上警察6000多人，拥有280余艘，其中大型执法船60余艘，其中最大的警备舰“三峰” 号为5000吨级。近年来，韩国海警不断加快舰艇、飞机和装备的更新步伐。

长期以来，中国共有五个不同的部门同时履行海上执法任务，这些部门有海监、渔政、海事、边防(公安海警)和海关等，他们分属不同的上级机关，从不同的业务角度分别负责各自业务领域内的执法任务。国家海洋局重组后，由国土资源部管理，并以中国海警局名义开展海上维权执法，中国海警局接受公安部指导。中国社会科学院边疆史地研究中心副主任李国强认为，这次重组或介于分散型和集中型之间，即明确由一个部门来进行统合，由相关执法部门来实施执法任务。

据不完全统计，我国海上执法队伍总人数近9万人，是世界上规模最庞大的。其中，中国海监设有3个海区总队，11个地方总队以及104个支队、206个大队，现有执法人员1万余人，拥有各类执法船舰256艘，执法飞机7架。中国海事共设置14个直属海事局、28个地方海事局，有执法人员2.8万余人，拥有大小航政管理、航标、测量等船舶500多艘，千吨船舶12艘。中国渔政现有渔政执法机构893个，渔业执法人员3万余人，海洋渔政船347艘。公安边防海警部队中国海警在沿海地区设有海警支队20个，约1.6万人。中国海关缉私警察共有2000余人，装备有缉私快艇212艘。

从眼花缭乱的数据和众多的涉足领域来看，美、日、韩的海上执法力量均以准军事化综合性海洋执法队伍为自身定位，拥有精良的执法装备配置，包括一些重型武器装备，组织设置精简、高效，执法任务的综合化程度较高，涵盖了沿海国家海洋执法活动的众多方面，并与各自国家的海军有着密切的关联。同时，三个国家的海洋执法机构均实行最高长官负责制，并已建立起海洋情报信息综合处理系统，在组织内部以及政府部门之间实施各类海洋执法情报和信息的高度共享，旨在提高海洋执法的工作效率。

与美、日、韩海上执法力量相比，中国的执法装备和能力均处于弱势。对此，中国学者曾写道：“我们的近水海上执法能力与我国作为举足轻重大国的形象和地位并不相称……我国现役的海上执法船只绝大多数都是不足500吨的小艇，舰载直升机数量更少，根本无法满足日常海上巡逻和突发事件处置、海上执法的需要。”如今，国家重组国家海洋局，以海警局名义开展海上维权执法，有望使过去被动局面得以改观。对此，中国社会科学院边疆史地研究中心副主任李国强认为，中国海警局隶属于国家海洋局，单从形式上来看，是把之前分散的力量整合起来，共同进行海上执法，总体会保持行政执法、公务执法的职能。而日本的海上保安厅、韩国的海上警察厅有军事化的特点，属于海上警察部队，它们有时担任军事执法的职能。所以，从力量上来讲，两者还是没有可比性。但是，中国海警局接受公安部指导，边防海警的加入，对于海洋巡航执法的力度的确会加大。

海警局的未来之路

长期以来，对于仿效美、日、韩三国，建立中国海岸警卫队的呼声一直没有停歇。一些专家认为，海岸警卫队是一支准军事部队，可以起到危机控制和危机处理的作用，给我们的军事斗争和外交斡旋留有更大的回旋余地和有为空间。然而，也有专家表达了不同的看法，全国政协委员、海军信息化专家委员会主任尹卓少将认为，一些大国之所以建立起了以沿海水域和航道为主要活动范围的海岸警卫队，是因为其海军的活动范围已经远离了本土，走向大洋。而中国海军主要在近海活动，建立海岸警卫队就会有很多的重复建设。再说，岛屿归属、海洋划界问题，靠海岸警卫队是解决不了的。

无论如何，中国组建海警局，意味着中国向建设海洋强国跨出了关键性一步。但是，我们在欢欣鼓舞的同时，还应保持清醒的头脑，因为这毕竟只是中国海上执法机构改革迈出的重要一步，今后仍有很长的路要走。因此，要在结合我国国情的基础之上，借鉴美、日、韩三国海洋管理和执法的经验，积极探索海警局未来发展之路。从目前现实情况来看，有三方面的能力亟待加强。

首当其冲是尽快完善涉海法律法规体系，这是海洋执法依法行政的根基。目前，我国海洋执法维权依据的主要法律法规是《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。这两部法律虽然秉承了《联合国海洋法公约》的宗旨，为维护和行使我国对“海洋国土”权利提供了国内法的依据。但这两部法律既未规定执行的主管部门，也未依法制定配套法规，尚难运用到实际工作当中，很难解决在执法过程中遇到的新问题，有执法人员反映有时候他们对一些违法人员不知是否该抓扣，抓扣了也不知道该如何处理，因为缺乏相应的法律法规。而美、日、韩的执法主体资格及职责的法定化颇具借鉴意义，三国通过颁布《政府组织法》来确定本国海洋执法队伍的执法资格、机构设置、职责任务以及其隶属关系等，并通过例如《海岸警卫队法》、《海上保安厅法》等专门立法来进一步加强其海上执法队伍的执法地位。我国目前缺少一部有关海洋执法的专门法规，因此要尽快制定我国海上执法相关法律，包括海上执法队伍地位权限、职责范围、海上执法程序方面的立法。

其次是加强执法队伍建设，提高执法人员整体素质。执法人员素质是执法过程中的重要环节，未来随着中国涉海法律法规的不断完善，必然对海上执法提出更高要求。近年来，在海上执法工作中暴露出的突出问题是，人员结构不尽合理，专业人员不足，法律、外语、高端技术等人才尤为缺乏。与美、日、韩相比，我们在人才专业培养、人才的定向培训、人才的选拔机制上有许多值得学习和借鉴的方面。美国建有海岸警卫队学院，日本建有海上保安大学，韩国设置了海洋警察学校，在培养专业化执法队伍方面，起到了至关重要的作用。因此，加强人员素质教育培训，进一步提高执法人员素质，提高执法“软实力”刻不容缓。

另外，执法装备要跟上。对比美国、日本、韩国，目前我国海上执法装备的技术保障条件差，缺乏有效的海面现场执法处理能力。未来我国还应加大对海洋执法装备的投资力度，加强海洋执法设施建设，尽快建造大型先进的海巡船舶和飞机；配置现代化的指挥、控制、通信、计算机、情报信息及其运输、巡航与取证、技术支持、侦查设备，确保现场取证，并建立完整的监察数据和档案，从而改进我国海上执法的技术手段，提高我国海上执法总体水平。

李国强表示，海警局的未来目标应该是四支海上执法队伍“各尽其责，各尽其能，统一部署，统筹协调”。如果能够实现该目标，那么很多问题都将迎刃而解。

如此看来，中国海警局未来的工作重点应该是各方面能力的提升，至于是否需要成立像美国那样的海岸警卫队，抑或继续坚持和完善现在的这种执法形式，还有待进一步观察。