湖南农机购置补贴模式创新与实施保障

■ 湖南省农机局 王元宝

2004 ～2011年，湖南与全国多数地方一样，农机购置补贴实行“差价购机、省级结算、资金拨付到厂商”的模式，取得了“农民得实惠、企业得效益、产业得发展和政府得民心”的实施效果。但随着购置补贴扩面增量，实施操作中也出现了较多负面影响，2008～2011年四年间湖南农机系统有33个市县的64名相关人员因违规操作被查处，严重损害了中央强农惠农富农政策和农机部门的形象。2012年春，湖南省委省政府决定推行“全价购机、县级结算、直补到卡”的农机购置补贴操作“新模式”。一年多来，“新模式”的实施取得了牵一法而动全身的效果，2013年已在全国推行。湖南“新模式”产生的背景是什么？设计思路又有哪些创新点？如何在操作中加以落实？笔者结合工作实践，依据经济学理论对此进行了理性分析与归纳总结。

1 “差价购机”模式下的问题产生与成因剖析

从2004年开始，湖南实行的“差价购机”操作模式虽然取得了一些效果，但同时暴露出一些突出问题，主要体现在:一些农机部门违规收费、个别干部索要费用；个别农机部门和经销商合伙骗购套取补贴资金；农机生产企业和经销商违规操作、非法谋利等。经剖析，导致这些问题的发生主要是:政策设计上有“漏洞”、操作时间上有“空挡”、法纪意识上有“盲区”三个方面的6个因素，特别是政策设计上的“漏洞”所衍生的问题更甚。

其一，政策目标多元性。一方面，作为强农惠农政策，农机购置补贴的核心政策取向是促进农业增产增效、提高农业综合生产能力；另一方面，作为一项产业政策，同时又不得不兼顾农机工业发展、产业结构调整等多重目的。一项政策同时承载这样多重的政策目的，在路径设计和实现方式上必然会较复杂且很难评价，甚至被选择性利用。如出现一些苗头性问题时或某龙头企业违规操作时，考虑到本省农机产业的发展，未能及时作出果断的处理等。所以说，农机购置补贴多重的政策取向，是政策落实中许多问题产生的一个深层次原因。

其二，政策执行层面对市场干预过多。农机购置补贴政策执行过程中，涉及农户、生产企业、经销商以及农机和财政主管部门等多个主体，操作环节多、链条长、涉及面广，特别是厂家和经销商的直接参与，更加剧了政策落实的复杂性。大部分生产厂家在外地，经销商往往是本地人，而且很多经销商与当地农机部门保持着千丝万缕的联系，经销商成为厂家在当地实现经济利益的代理人。厂家、经销商把争取补贴资金指标作为利益博弈的战场，不吝手段，通过公关和寻租获得补贴政策倾斜，从而获得超额利润。一些市县农机部门的主要领导、经办人员意志薄弱，经受不住企业拉拢和利益诱惑，被拉下水；也有的把政策实施当作自己谋利的机会，主动向企业伸手，贪欲加上机制上缺乏制约和监督，这是导致大范围出问题特别是诱发腐败问题的根本原因。

其三，操作程序与行政管理体制不匹配。一是“差价购机”的补贴操作模式，虽然是财政部门管钱、农机部门管补贴指标，形成管指标的不管钱的制衡机制，但实际上省农机主管部门人手有限，省级集中结算工作量浩大，面对全省120多个县级操作单位，没有足够的精力监管到位。二是补贴资金不经过县市，地方政府领导不够重视、关注度不高，监察及审计等相关部门责任感不强、监管力度不大，一线外部监督机制存在明显漏洞，形成了省里管不过来、市县管不到位的局面。这种制度缺陷给人留下了钻空子的空间。

其四，配套措施跟不上。农机购置补贴实施程序较复杂，工作量大、投入的人力多，但配套工作经费一直没有得到较好解决。加之县级农机部门经费保障水平低，大部分县没有安排运行经费。导致“靠山吃山”，为乱收费的违纪行为提供了理由和借口。

其五，操作时间上有“空挡”。补贴政策实施一年一个文件，实施方案及补贴资金下达常滞后春耕农时季节，农民由于季节性购机需求强烈，“差价购机”为经销商违规提前操作留下了空挡，降低了违规成本和风险，而且大部分基层农机部门默认这一作法。

其六，法纪意识上有“盲区”。特别是在农机购置补贴力度不断加大的近几年，少数基层农机部门的主管人员政策法纪意识淡薄，有令不行、有禁不止，借机权力寻租，利用手中掌握的补贴指标与农机生产企业、经销商等联手造假，捞取非法利益；同时一些企业、经销商为了进入目录拓展市场，也采取各种手段拉拢腐蚀相关人员。

2 “新模式”创制的理论基础及设计思路

面对问题凸显、矛盾交织的现状，创新农机购置补贴操作办法势在必行。如何改？依据什么来改？

市场经济体制下，调控经济发展有“两只手”。一只是被亚当斯密称为“看不见的手”，通过市场机制来配置资源，达到资源的有效配置和社会利益的最大化。另一只是被凯恩斯称为“看得见的手”，当市场机制失衡或出现经济危机时，通过政府干预来保证经济平衡运行。前者，关键在于尊重市场规律，发挥市场机制的基础性作用；后者，关键在于选择干预的恰当时机和手段。对购置农业机械进行补贴，就是一种经济干预手段，也是世界发达国家和发展中国家的通行作法。但我国农机购置补贴政策设计的链条过长，操作环节多、涉及主体多，特别是在执行层面上对市场干预过多，这是诱发腐败的根本原因。从经济学来说，就须对“手段”进行调整与完善，科学设计补贴操作办法，把握好政府部门对农机市场干预的“度”，尽量减少部门的行政权力，把该由市场决定的事情交还给市场。一年多来的实施，创新计设的“四个增强”思路经受了实践检验。

一是增强市场的主导性——补贴兑付方式由“暗补”改为“明补”。从经济学角度看，补贴资金流向谁，谁就有更多话语权甚至决定权。改差价购机为全价购机后的补贴方式，就是由过去将补贴款拨付生产企业的“暗补”，改为直接打到购机农户银行卡上的“明补”。这种方式恢复了农机市场自由竞争的本来属性，真正落实农民的自主选择权利。

二是增强责权的匹配性——补贴结算方式由“省级”改为“县级”。补贴资金由省级结算改为县级结算后，资金下拨到县级财政，增强县市区政府的责任，为县级监管部门的监管提供了直接依据，使权力与责任相匹配。

三是增强风险的可控性——操作实施主体由“四个”改为“两个”。“差价购机”补贴模式下，存在农户、生产企业、经销商和政府（农机、财政）主管部门4个操作主体，操作主体多漏洞就多，有些企业会千方百计甚至不择手段钻政策的空子；“全价购机”补贴模式下，减少了生产企业、经销商2个操作主体，变成客体进行协助，缩短操作链条以降低“事故”概率。

四是增强监管的有效性——监督运行机制由“单线”改为“立体”。把由部门监督为主改为外部监督为主，建立法纪监督、群众监督、内部监督相结合的立体监督网络，变部门行为为政府行为。2012年，省农机局、省监察厅、省纠风办、省财政厅、省农办5家联合出台了《湖南省农业机械购置补贴监督管理办法（试行）》，明确规定了各种违规行为所对应的处罚措施，针对性和操作性强、震慑力大。

3 “新模式”的实践路径及操作措施

2012年，“新模式”取得了阶段性成果:农机购置补贴工作责任更加明确、资金运行更加安全、监督管理更加到位、农民所得实惠更加明显。当年实施中央补贴资金10.2亿元，全省没有出现任何涉及农机部门违法违规的举报。补贴模式的创新与成功实施，得到湖南省委、省政府、省纪委领导充分肯定和表扬。“新模式”一举成功，有全省农机系统“攻坚克难、背水一战”的决心和辛勤，更重要的是“八个抓措施”为其提供了有效配套和有力保障。

一抓认识统一，将部门工作提升为政府行为。为了及时顺利实施“新模式”，省政府办公厅印发了《关于落实和完善农机购置补贴政策意见》，明确规定:农机购置补贴的资金管理、审核审批、资金发放、监督管理以县市区为主，县市区政府主管领导履行农机购置补贴工作实施与监督管理第一责任人的责任，农机购置补贴工作列入目标管理考核范畴。从而将过去的部门工作上升为政府行为。

二抓宣传到位，将行业认知提升到社会认同。省市县三级政府层层召开农机购置补贴工作会议进行布置与宣传发动，省农机局向全省乡镇村组发送了10万份补贴流程图和6万册政策汇编，各市县通过电视、广播、网络及印刷品等多种形式开展了全方位多角度宣传。通过以上措施，使补贴政策让社会各界通晓、乡村家喻户晓。

三抓网管到乡，将人力监督提升到网络实时监控。为配合“新模式”的实行，委托软件设计专业公司重新开发了购机补贴管理软件系统。该系统的终端至全省各乡镇，能直接反映全省农机购置补贴实施的实时状况，省市可以随时远程管控各操作终端情况，实现了主要环节重要资料的网络固定和可视可查可纠。

四抓人员培训，将模糊掌握提升到熟练操作。为了使基层农机购置补贴工作人员全面理解农机购置补贴政策，熟练掌握“新模式”的操作流程，省农机局与省财政厅联合举办农机购置补贴政策和软件操作培训班，分5批次培训市县（市、区）骨干986人。县市区农机、财政部门举办培训班784期，共培训购补工作人员12147人。

五抓基层建设，将文件指导提升到现场督促。乡镇农机站是“新模式”操作的重要节点，必须达到“三个一”要求。2012年4月中下旬，省农机系统组成25个小组分赴122个县市区督促基层站建设，要求所有乡镇须挂一块农机推广服务机站的牌子、有一名以上农机员专做购置补贴工作、有一台电脑和相应设备设施。经多次督促检查，全省大部分乡镇达到了配置要求。

六抓作风整顿，将管理要求提升到行风建设。2012年，在全省农机干部队伍中开展“行风建设年”活动，要求以实施好农机购置补贴为重点，全面解决系统中存在的突出问题、全面纠正行业不正之风、全面刷新农机管理队伍形象。

七抓检查督促，将三级审核提升到“四见”监查。省农机局联合省纠风办、减负办等部门采取明查暗访的形式，赴各地检查督促。不仅查看是否真正落实了三级审核制度，而且所查之处要“四见”:见人（购机人）、见机（所购置的补贴机具）、见票（购机发票）、见相关手续。要求经销商须明码标价，县级农机管理部门须公布补贴资金使用实时情况。

八抓相关协调，将发现问题提升到排忧解难。一是各地积极协调银信部门，采取财政担保、联户担保、财产抵押等形式解决农民购买大型机具贷款难问题，有效缓解了农民购机筹款压力。二是协调财政部门解决基层工作经费紧张的问题，要求市县两级政府保障购置补贴正常工作经费。三是对“新模式”中不便操作、不方便群众的具体环节进行了补充完善。