按图“索权”：权力透明运行的北京试验

■金国坤

新年伊始，北京西城“政府行政权力公开透明运行网”正式上线运行。区政府及68个职能部门、街道办事处的9大类6636项行政权力在网上一一公开，同时公布了2128张行政权力运行流程图。市民在网上除了可以看到西城区政府所有部门的行政权力事项，了解到主要行政权力的运行流程外，还可以看到5个试点部门今后开出的每一笔行政处罚罚单，包括其简要案情、处罚结果、法律依据、处罚裁量标准，实现了静与动的结合，在政务公开化方面迈出了实质性的一步。

权力公开透明运行的尝试

西城区权力公开透明运行的尝试于2011年就已起步。当时作为全市唯一试点单位，西城区委率先公开了164张区委权力运行流程图，列出权力主体、行使步骤、限制条件、监督办法、举报方式等。在此基础上，2012年5月，一份《西城区推进政府行政权力公开透明运行工作方案》在该区各委办局、街道办事处及各有关单位下发。

根据方案，西城区政府权力公开透明运行分为动员部署、全面梳理审核、编制职权目录并绘制权力运行流程图、公开权力运行的全过程、建立健全行政权力网上公开透明运行系统五个阶段实施推进。在区委、区政府的统一布署下，各单位对行政权力进行全面梳理，包括本部门执行的职权，行政处罚法、行政许可法、行政复议法等公共法律规范确定的职权及协助、配合其他部门行使的职权。完成梳理后，各单位编制职权目录并绘制权力运行流程图，由区权力公开透明运行领导小组办公室汇总编制全区行政权力公开透明运行总目录，并依托现有信息网络基础，建设西城区行政权力公开透明运行网站。

如今，登录“西城政府行政权力公开透明运行网”，可以看到一份详尽的所有部门的“行政权力事项目录”和区政府的“行政职权目录”，区长、副区长、区政府全会、常务会的职权目录历历在目。点开区长职权目录一栏，“督促检查区委、区政府决议及区重大决策、重要工作部署的执行落实情况，并对督查结果提出意见”，“遇有突发性重大事件应及时向上级请示报告并作出决策和展开部署”等19项职权一一呈现。与这些职权一一对应着的，是一张张权力运行流程图，图上明确标注着此项职权该如何一步步履行。比如，涉及重大国有资产、大额资金的使用，本区重大财政性资金安排等问题，必须集体研究决定。

在“权力清单”中，不仅可以看到区政府及其职能部门有哪些职权，而且可以清楚地了解到这些权力的来源，如区长审定签发以区政府名义上报或下发的文件，及以区政府名义发出的其他重要文件是依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》行使的职权，发改委行使“对本市重点建设项目依法必须招标而不招标的行政处罚”的依据是《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》。职权法定是行政法的基本原则，是依法行政的基本要求。北京市西城区相关部门依据相关法律、法规和规章，梳理出区政府对外行使的本级行政权力，落实了“职权法定”的原则要求。今后，凡是未经过清理列入职权目录的行政权力，除法律、法规规定必须履行的，均不得再予以行使。

西城区“权力清单”除最大程度规范和约束区政府“一把手”及领导班子其他成员的权力外,另一重大亮点是对行政处罚权的自由裁量标准进行了细化，确定了裁量基准，规范了行政行为。西城区先期以区人力社保局、区环保局、区文化委、区卫生局、区安监局等5家单位作为试点，压缩了自由裁量的空间，共规范自由裁量权109项。

据统计，在区政府及其职能部门行使的5000余项权力中，绝大部分涉及行政处罚。行政公正、公平性原则本应要求执法标准是统一的，但由于立法中对处罚标准规定得并不具体，执法者往往可视情节轻重程度，处以数百元至上万元不等的罚款，结果会出现同样情况不同处罚、偏轻偏重的情况。对此，西城区在建设公开透明运行网的过程中，对行政处罚权进一步明晰了处罚标准，避免因人为因素造成处罚裁量过宽。如一家网吧连续三次“未登记上网消费者有效身份证件”，被区文化委执法队罚款500元；“裁量依据”中写得清楚，如果再犯，将处罚1000元；违规五次以上就要罚至15000元。据介绍，西城区力争用2到3年的时间，将所有涉及行政处罚权的“自由裁量”标准进行细分，最大限度减少公务员执法中的自由裁量空间，杜绝腐败滋生。

“权力清单”带来了什么

西城区推进政府行政权力公开的初衷，源于2012年2月份北京市纪委下发的《关于确定全市推进廉政风险防控管理重点联系单位的通知》的要求，是一项廉政风险防范机制。西城区权力公开透明运行领导小组办公室有关负责人说，为加强廉政风险防控管理，此举将推进行政权力依法行使、透明运行，逐步实现行政权力运行信息化、流程标准化、公开网络化，便于全程监管。

实际远不止此，通过梳理各部门的权力事项，摸清了权力的家底，形成了权力数据库，可以发现是否存在职责交叉重叠的情况，为理顺行政管理体制奠定了基础。当前，政府越位、错位、缺位现象并不鲜见。一些部门看见利益时往前冲、履行责任时“踢皮球”，一些干部到处伸手、乱作为，主要原因就在于政府的责权模糊，部门之间的界限不够明晰，又缺乏有效的配合协作机制，给权力寻租、争功诿过留下了空间。“晒权”客观上也明确了各部门的权力界限。西城区委常委、纪委书记王力军表示，通过这项工作,就是要让群众知道政府手中究竟有多少权力，政府部门什么事可以做、什么事不可以做，当然更包括由谁做。

在不公开、不透明的状态下，老百姓并不知道遇到问题找谁，找到有关部门也推三阻四，“权力清单”不仅解决了找谁的问题，也解决了如何找、怎么做的问题。北京西城区的“权力清单”具有标本意义，为更高层次的行政制度建设提供了范本。

对于西城区的居民和拟在西城区办事的人来说，权力公开了，啥事儿到哪个单位找，咋个程序办，点点鼠标就清清楚楚。西城区绘制的“行政权力运行流程图”载明了行使权力的条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、投诉举报途径和方式等。今后，群众如果在办事过程中遇有不明事项，就可以“按图索骥”查询了解。量身定做的程序必将在行政审批等受人关注的事项中显示威力，不仅办事进程一目了然、猫腻玄机无处遁形，而且系统还很“聪明”：不符合要求的申请无法“通融”过关，符合要求的若遭遇逾期拖延，系统则会自动对办事不力的部门亮出“红牌”，并在考核中记录在案。行政权力的公开透明，为监督提供了条件，有利于干部作风的转变、部门工作效率的提高。由此可见，阳光权力，百姓受益。

政府要让人民满意，必须做到为民、务实、清廉、公开、公正，公开权力运行流程是基础性的一步。让权力在阳光下运行，政府的工作自然会引来无数双眼睛审视。你的权力有多大？政府的钱是怎么花的？办了什么事？所有的这些问题公开了、透明了，一方面对政府优化服务、提高效能，是个良好的促进；另一方面，政府的工作全在百姓眼皮底下开展，邀请群众对政府工作进行监督，政府与百姓间的隔膜会在这暖暖的阳光中消解，更是一种民主、开放、进步的体现。