南京政府购买服务试验

■王 刚

在掌舵和划桨之间，鼓楼区政府选择了掌舵，把划桨的任务交给了专业的民间组织——“心贴心老年人服务中心”，实现管（裁判员）与办（运动员）的分离。

在全面建成小康社会的决定性阶段，人们对公共服务的需求呈现全方位、多样化和多元化的趋势，创新公共服务的供给方式尤显重要。政府购买服务作为一种高效和经济的治理工具，已经出现在南京的公共服务创新实践中。

2003年11月，南京市鼓楼区在全国率先创建“居家养老服务网”，以政府购买服务的方式与社会养老机构合作，免费为孤寡、独居老人和困难老人家庭提供照应起居、买菜做饭、清洗衣被、打扫居室、陪同看病等生活照料服务。

经过多年探索，目前运行制度已臻于完善。鼓楼区居家养老的人数已经从试点时的100人，发展到如今每年2500名老人的规模，每年260万元的费用，纳入财政预算，全部由政府“买单”。

来龙去脉

促使南京市鼓楼区探索政府购买养老服务，源自一次意外事故。2002年底，当地发生了一起孤寡老人病死家中无人知晓的事件。鼓楼区民政局老龄科科长郝苏明说：“虽然不是发生在我们区，但对我们的触动极大。”

鼓楼区老龄化的问题一直比较突出，2003年60岁以上的老年人达9.3万，占全区人口15%，真正进入了老龄化社会。如何解决这些老人的养老就成为政府的一项难题。

压力之下，鼓楼区政府决定采取以购买服务的方式开展“居家养老”的新思路。

当时从事居家养老的机构非常少，心贴心老年人服务中心是当时这个区唯一的民办非营利居家养老机构，抱着试试看的态度，先期把全区的100名孤寡独居老人交给“心贴心老年人服务中心”，由他们培训下岗人员再上岗，上门为这100名老人送去养老院式的服务。

2003年11月，南京市鼓楼区在全国率先创建“居家养老服务网”。同时，将居家养老服务纳入全区国民经济和社会发展目标，将购买居家养老服务的费用纳入年度财政预算。

运行模式

“我们不做运动员，只做裁判员，通过公开招标、合同约束、过程监管和全程监督的方式，建立起一整套购买和监督机制。”鼓楼区委常委、纪委书记冯雯兰说。

这个机制的最大特点，是政府主导、民间机构运作。从鼓楼区的具体实践来看，政府很好地定位了在居家养老服务中的职能和责任，建立了较为完备的公共财政投入机制，由市区两级财政按比例安排资金，纳入老龄事业专项经费并逐年递增。通过补贴的形式，购买社会福利机构的养老服务。

项目委托、管办分离，也是一大特色。在掌舵和划桨之间，鼓楼区政府选择了掌舵，把划桨的任务交给了专业的民间组织。目前鼓楼区政府向“心贴心老年人服务中心”购买服务，就是通过项目委托的方式进行的，实现管（裁判员）与办（运动员）的分离。

此外，坚持全程监控、科学评估。为更好实现服务购买，鼓楼区政府建立了区、街道、社区居委会三级评估网，引入了第三方监督与评估机制。

建立社区居委会监督制度，居家养老服务的生效时间，必需由社区居委会主任确认签单才能生效。另外，由街道组织社区老年人协会会员，定期对老人家庭进行走访，了解服务满意度并及时反馈，实行社区老年人协会督导机制。最后引入第三方社会机构——江苏天人家庭研究中心，组建专业评估队伍，对“居家养老服务网”进行专业评估，为养老服务把好关，确保政府购买服务质量和“居家养老服务网”信誉。

成效与不足

鼓楼区政府购买养老服务模式是对社会管理体制创新进行的探索，它重构政府与社会的关系，开创了政府、社会共同参与的居家养老之路，强调了政府的责任和导向，将老年福利事业发展重心由机构养老向居家养老转移，组织发动社会力量共同参与养老服务，减轻了政府的财政压力，提高了服务效率，增加了社会福利总量，同时为政府进一步在其他社会福利、公益事业方面大范围尝试购买服务提供了借鉴和经验。

鼓楼区政府购买居家养老服务的过程是一个政府主动干预、以民间组织为运作平台、社区公众广泛参与的互动过程。通过“居家养老服务网”工程这个平台，大量有养老意愿的老人、社区志愿者和其他社会力量，成为政府职能延伸的新载体，形成了政府与社会的新型合作伙伴关系。

在这个过程中，除了扶持和培育了“心贴心老年人服务中心”这样的养老组织外，还通过租赁房屋场地并无偿提供使用的方式，吸引民营养老机构前来共同促进社会福利事业发展。

鼓楼区民政局负责人介绍，通过多年的“居家养老服务网”建设，鼓楼区64个社区全部建成了养老服务站。通过公办民营、民办公助等经营方式和补贴政策扶持发展了32家民营养老机构，居民受助对象达7500人。

在鼓楼区的政府购买服务是委托式的购买，竞争性并不强。在购买服务中并没有按照公开的招标程序开展，而是直接选择了心贴心服务中心作为服务代理人，只强调了政府与社会组织的合作，却忽略了服务生产者的竞争性选择。

目前“中心”旗下已经拥有两所养老院、1所老年大学、6所社区养老连锁服务站，但像“中心”这样能够受到政府支持与合作的社会养老组织并不多，很多社会养老组织在很大程度上依然游离于政府体制外。政府把资源集中在某一个养老机构上，目的

是为了能够使政策得到较好的推行，但也容易因缺乏外部竞争而形成垄断，从而失去改进工作的外部动力，导致效率低下等问题。

2013年，鼓楼区将社会服务购买的领域拓展到残疾人托养服务、公共卫生服务、教育后勤采购、校园环保大队、环保水系治理等，共涉及22个部门、30多个项目，年度全区外包服务资金总额共计1.9亿元。对于这么大一笔公共资金的使用，如何监管资金的使用和安全，有效防止购买中的寻租腐败问题就成为政府面临的一道难题。政府购买服务作为一种高效和经济的治理工具，已经出现在南京的公共服务创新实践中。

如何完善

笔者以为，鼓楼区政府购买居家养老服务，可从以下几个方面加以完善。一是全面建立政府与社会组织在社会服务上的合作伙伴关系。大力培育民间组织，政府可以通过税费减免等多种形式，鼓励和引导社会组织广泛参与社会服务。通过制订社会服务专项发展规划和服务标准，吸引社会组织参与投资，以分解政府的投资经营负担。

二是增加竞争，从委托性购买逐步发展到竞争性购买，不断完善政府购买社会服务的流程。

三是制定科学的购买社会服务的财政预算机制，将购买服务的费用纳入年度财政预算，为推进公共服务购买提供有效的财力保障。

四是建立健全社会服务项目招标平台，严格规定在购买服务的过程中应通过公开招标的方式进行，让购买的整个过程都公开、公正、透明。严格实行一视同仁的准入制度、公开择优采购承包制度、规范的合同制度以及相应的政策体系，保证服务质量，并通过合同约定政府和企业的权利与义务。

五是发展独立、专业性、多元化的监督和评估机制。一是引进独立的第三方监督机构，保证监督的客观和公正；二是加强社会公众、媒体监督；三是建立专家监督机制，从宏观的角度去监督政府购买服务中出现的问题；四是构建社会服务绩效评估体系。

六是按照鼓楼区纪委的说法，“推进‘公共服务外包’改革，政府要把权力‘让’给市场，让权力在阳光下运行。”不断完善前期的介入、招标的公开、服务过程的监督以及事后的审计等一系列管理体制和运行机制。

冯雯兰说，纪委和监察局参与建立政府服务外包的项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等配套机制，将购买、委托、评估、认证、问责等纳入相应的法定程序，为社会组织参与提供制度化的渠道，为“购买服务”纳入公共财政体制提供政策依据。