社会保障基金保值增值问题探讨

□文/夏 英

（九江学院 江西·九江）

一、社会保障基金现状及问题

（一）我国社保基金现状。根据劳动部和社会保障部、国家统计局公布的《2002-2011年劳动和社会保障事业发展统计公报》，截至2011年底，我国历年社会保障基金滚存结余达到2，918多亿元，其中基本养老保险基金积余1，841亿元，失业保险基金积余240亿元，基本医疗保险基金积余581亿元，工伤保险积余723亿元，生育保险基金积余332亿元。社保基金虽然为我国社会保障事业的发展奠定了一定的物质基础，但是这些看似很有保障的数字背后其实隐藏着不少社保基金出现的问题。

社会保障基金的收入方面，尽管出现逐年的增长现象，但是增幅一直在20%～40%之间，增幅较小，在有些年间增幅甚至有所下降。除此之外，社保基金的主要来源是中央财政和地方财政，反映了其收入来源比较单一，一旦没有中央财政和地方财政的补助，社会保障基金收支就可能会出现缺口，后果不堪设想。

社会保障基金的支出方面，历年都是呈现不断增长的趋势。2008～2009年期间，社保基金的收入增长率仅为17.76%，而社保基金的支出增长率就达到了33.37%。如果社保基金的收入、支出继续保持这样的增速，那么社保基金的入不敷出将成为必然现象。另外，随着社会保障制度的不断完善、社会保障面不断扩大和参保人数的增长，我国社会保障基金支出出现进一步增长已是必然，因此社会保障基金的支付压力会越来越大。

社保基金的滚存结余方面，不断增加的结余未来将面临着两方面的风险：一是人口老龄化进程的加快会导致医疗费用支出相应增长、社会竞争的激烈使失业和企业富余人员增加，从而会导致失业保险金的增长，这些都将导致社会保障支出不断上升而面临赤字风险；二是我国经济发展过程中的通货膨胀的发生，会使得社会保障基金面临购买力下降以及社会保障基金资产不断贬值的风险。

（二）社会保障基金保值增值中出现的问题

1、投资渠道狭窄，投资方式单一。目前，我国社保资金的投资方式比较单一，多用于银行存款和股票债券等低风险低收益的项目，而且由于社保基金是关民生的大事，政府对于基金的管理更是十分严格，对基金的投资方向和投资金额有明文规定，这使得基金很难与日新月异的经济发展大环境相结合，很难有效地实现社保基金的保值增值。

长期以来，我国对基金的投资渠道进行了严格把控，唯基金的安全性是重。国家对此颁布了相应的法规，严格控制社保基金的投资范围，规定了投资范围仅限于银行存款、国债等具有良好的流通性的金融工具，因为这些都是低风险的投资方式，所以要取得高收益是不可能的。另外，对于基金的用途，财政部规定社保基金的80%左右应用于购买国家发行的社保基金特种定向债券，国务院也明文规定社会保险基金必须存入国有商业银行开设的社会保障基金财政专户。由此可见，国家对于社保基金的投资渠道和用途都严格把关，虽然社会保障基金的安全性和完整性得到保证，但是这是十分墨守成规的做法，无法应对新时代发展的要求，无法满足社保基金保值增值的要求。

2011年我国社会保障基金的结余资金中有90%是以银行存款的形式存在，只有3.5%是以其他形式存在。这样安排金额巨大结余基金，把它存入存款利率小于通货膨胀率的银行，是否真的能保障社保基金的安全性？这样禁锢社保基金的流动，并不是合理的保障基金安全性的做法。

我国社会保障基金中的大部分被存入银行，这无疑是一种保守型的投资方式。我国社会保障基金积累额从2002年的223.4亿元增加到了2011年的2，918多亿元，其中养老保险金累计结余1，841多亿元，约占社会保障基金积累总额的62%，这是关乎全国参保人未来保障的大问题，因此关于社保基金的管理问题就显得众口不一。对于社保基金的管理，政府一直采取谨慎的态度，不愿让社保基金去“冒险”，这显然也是出于安全性的考虑，但是政府却忽略了社保基金还被赋予了保值增值的希望。各地频频被曝出社保基金出现财政赤字的情况，如果不改变社保基金狭窄的投资方式，社保基金不要说增值，甚至就连保值都可能成为难以跨越的坎。

据统计，2011年居民消费价格指数上升了5.4%，而当年银行一年定期存款利率只有3.5%，实际的储蓄存款利息所得人民为-1.9%，计算出全国居民存款缩水600亿元，可见存入银行的社保基金的亏损也必定不在少数。目前，我国正处于市场经济建立初始阶段，通货膨胀率一直较高，但是银行存款利率和国债利率却持续降低，单靠把社保基金存入银行或购买债券难以实现基金的保值需要，更谈不上增值了。

从2002年到2011年，通货膨胀比较严重的年份有2004年、2007年和2008年。以2007年为例，2007年我国社保基金累计结余额为1，136.6亿元，存入银行专户的金额为7，93亿元，购买国债的金额为2，134亿元，分别占总额的65.8%和19%，两者累计占据比例为84.8%。而2007年的通货膨胀率为4.8%，银行的一年期存款利率低于当年的通货膨胀率，这就意味着把社保基金存入银行虽然遵循了安全性，但是却在一定程度上造成了基金的贬值。

2、管理体制多头，政出多门

（1）社会保障基金管理法制不健全。《宪法》是我国的根本大法，是制定一切法律的依据，因此宪法涉及的领域十分广泛，其中当然包括了对于社会保障基金方面的有关规定。但是，作为基本大法，《宪法》统筹范围的广泛就决定了其不可能对社会保障基金的各方面都做出详尽且具体的规定。而目前已有的社会保障法律都是行政性法规且分散在法律效力低的条文中，尚未形成一个专门的社会保险基金管理法律。

（2）社会保障基金涉及部门多，管理压力大。目前，我国除了社会救助、社会福利、社会优抚是由民政部门统一管理以外，其他社会保障工作都分散在多个部门，处于多头管理的状态，没有统一的部署和体系化管理。社会保障基金的管理不仅涉及财政部、劳动保障部等行政管理机构，而且涉及税务、社会保险、银行、邮局等经办机构，还涉及到各种金融机构，涉及的部门十分多，且这些部门都设有自成体系、相互牵制的社会保障机构，造成管理分散。因为这些部门十分分散，难以组在一起进行统一管理，并且这些部门和单位所处的位置不同，难免会形成不同的利益观而导致在实际工作中发生摩擦，缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监督管理机制，使得社保基金的管理更是难上加难。

（3）社会保障基金被挪用现象严重。近年来，我国社会保障基金征收金额大、参保人数范围广，导致基金的有效管理也越来越难，瞒报少缴、挤占挪用、欺诈冒领等现象由此产生。另外，现有监督、管理体制的不完善也给了不法分子可乘之机。目前为止，只有少数地方成立了专门的社会保障事业管理机构，大多数地区缺乏统一的社会保障管理机构。虽然国务院明确规定社会保障归劳动和社会保障部管理，但是现有体制仍然政出多头，机构设置重叠，大大增加管理成本的同时也会造成基金被挤占挪用。

3、参保者观念上的障碍。其实从关于对社保基金是否“入市”的全国性大讨论我们就可以看出老百姓观念上的障碍。早在2001年社保基金就已经涉足股市，截止到今时已有12年，但是社保基金入市与否却始终是一个经久不衰的话题。不少人认为，社保基金入市首先从社保基金的属性上就已经犯了错误，社保基金最首要的原则是安全性，其次才是流动性和收益性，投资股市是对社保基金安全性的背离，没有遵守社保基金的原则。

以养老金为例，中国目前的现状是两个青年人抚养4个老人，这是很大的压力，但是养老金的存在可以在一定程度上缓解赡养的压力，也是老年人年老时候物质生活的保障。由于社会保障基金涉及到老百姓的生活和社会的稳定，加上其在法律上又有专项基金的性质，在现实生活中是一个十分敏感的问题，因此无论是政府还是老百姓都习惯于统管、专管的传统做法。所以一谈到保值增值，特别是谈到投资，人们无不担心，也害怕冒险。

二、完善社会保障基金保值增值的建议及措施

（一）完善社会保障基金投资管理

1、创新投资模式，拓宽投资渠道。首先，社会保障基金可以进行实业投资。截止到2011年底，全国社保基金投资京沪高铁、中节能风电等工商企业和多家金融企业高达近千亿元，这些投资也为社保基金带来了颇为丰厚的收益，说明实业投资是一项低风险高收益的投资渠道，在未来几年会有良好的发展前景和可观的投资收益，值得社保基金进行尝试；其次，社会保障基金可以投资股市。虽然关于“社保基金是否应该入市”这个话题引起了广泛争议，但是随着2012年3月广东省100亿元社保基金投资股市的委托投资协议的签订，已经意味全国地方性社保入市的大幕正式拉开。全国社保基金理事会之所以做出这样的决定，肯定是充分权衡了利弊，并且是认定利大于弊的。最大的优势是，现在的股市已经处于历史低位，比之前的高位风险降低了很多，所以社保基金进入股市的安全性也就相对提高了很多。不少人认为社保基金入市是为了“救市”，其实不然，社保基金首要的目标是为了保值增值，只是投资股市恰好满足社保基金的这个要求，理事会才选择让基金入市。另外，现在的市场也需要像社保基金这样的资金进入，社保基金的稳定性和比例投入可以改变市场偏向融资者的惯性，重新平衡融资者和投资者的力量，对股市起提振的作用，而股市的高涨会促进社保基金的增值，它们是相辅相成的。

2、社保基金在投资时给予适当优惠。社会保障基金具有公益性，是关系民生的，所以在投资时可以相应地给予其优惠待遇，让其能获得更大的收益，保障公众的利益。在一些风险小、盈利条件稳定的投资领域，政府有责任出面协商，预留一部分或者优先让于社会保障基金投资，确保社保基金的保值增值的实现。相应地，社会保障基金获取的投资收益和各种手续费、管理费，国家应酌情减税或实行免征。

（二）建立健全社保监督体系，严格社保资金的信息披露制度。社保基金应该“取之于民，用之于民”，但是很多社保基金的管理部门却监守自盗，随意支配甚至侵吞社保基金。究其原因，是对于社保基金的监管失效，所以建立健全对社会保障基金的监督体系就显得尤为重要。首先，应该打破“官官相护”的局面，国家应当采取中央垂直管理模式进行管理：在各地分设办事机构，这样可以保证监督机构不再受地方当局的控制，可以使监督管理工作更有效地进行，地方社会保障管理部门只能负责社会保障基金的收缴和发放，其他的监督职能则予以剥离，地方上应该重新单独设置机构对社会保障基金进行全面地监督，这样就能做到“不相容职责相分离”，地方上可相应地减少社会保障基金“监守自盗”的情况发生。其次，应该建立严格的信息披露制度，社保机构应当每年向参保人公告社保资金的收支情况，并且要把经手资金的有关方予以公布，提高社保基金运营的透明度，赋予参保人以知情权。再次，各大媒体应当做好新闻监督的工作，对于挪用社会保障基金的行为予以及时披露，以防止基金被进一步挪用。

（三）完善法律法规，加强对社保基金的监管。我国应建立完善的法律体制来作为监管执行的标准。随着我国具体的经济环境的变化，以前制定颁布的法律法规已然已经不能应对新形势下的各种问题了。对于2001年制定和颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行方法》等内容还需要进一步地完善，对于地方养老金的投资管理制定的具体细则需要进一步明确，对于社会保障基金来源、投资运营、法律责任等问题需要进一步地明确界限，从而形成完善的投资管理法律体系。有了相应完善的法律还不够，还要做到“执法必严，违法必究”，不然再完善的法律也只是一具空壳。不仅要不断充实相关法律的内涵，补充漏洞，还要严格遵守，才能在一定程度上保障我们的未来。

三、结论与展望

总之，社会保障基金近年来出现的被挤占挪用、贬值缩水、入不敷出事件的频繁发生并不是偶然的。有关部门的知法犯法、投资渠道的单一狭窄、通货膨胀的压力和参保人数的不断增多是社保基金面临的重大问题。社会保障基金是“取之于民，用之于民”的，是参保人的“养命钱”，是国家经济的“减震器”，只有做好社会保障基金的保值增值工作，才能有效地为民服务，进而促进国家经济的发展。在风险可控的范围内，我们应当拓宽社保基金的投资渠道，严格社保基金的信息披露制度，建立健全完善的监督体系，全方位、多角度地保障社保基金的保值增值。

笔者认为，未来我国社会保障基金不但可以做到保值，更多的是随着社保基金的不断完善，其会积累越来越多的资金，实现很好的增值。经吾辈之上下求索，社会保障基金的保值增值将不仅仅是一个设想。

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