对建设单位“小金库”问题的思考

□文/郎尚荣

（河北省审计厅 河北·石家庄）

“小金库”是违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，是有些建设单位损公肥私，请客、送礼、行贿的“专用资金供应站”。有了“小金库”，可以超标消费，可以大吃大喝挥霍浪费，可以打开贪污挪用公款的方便之门。“小金库”上的资金，基本上都是暗箱操作，私人保管，有关的主要领导说了算，不受财会制度的约束。这样就给主要领导和经办人可乘之机，弄虚作假、贪污挪用公款就成了可以轻易得手之事。严重扰乱了国家的财经秩序，国务院三令五申严禁列账外资金，但审计结果表明，国有建设单位的“小金库”现象依然存在，对建设单位“小金库”的防范和查处显得十分重要，笔者就此问题作一些简要分析：

一、建设单位“小金库”的形成渠道

从审计查出的“小金库”看，其形成渠道大致有以下几种类型：

（一）利用下属单位的特殊关系形成“小金库”。国有建设单位利用和下属单位的隶属关系和频繁的资金往来，将有的项目建设资金以各种形式转入其下属单位，然后脱离财务大账，形成“小金库”。以其下属单位作为“小金库”的存储地或直接回流到建设单位。重点表现在：

1、违规支付各种补贴、费用给下属单位。国有建设单位违反招投标文件，在相同工作条件、工作强度下，不拨付或延期拨付其他施工、设计单位基地补贴、技术装备费的同时，却额外支付给其下属单位。很多情况是建设单位与下属单位达成了一种“共识”，将此项收入中全部或一部分以建设单位“小金库”的形式存放，或直接回流到建设单位的“小金库”。

2、有的建设单位以项目法人的特殊身份，以虚假招标、陪标、透露标底、直接给予方式帮其下属单位包到高利润标段。而其下属单位又扣取一定比例的管理费将工程层层分包转包于与其有一定关系的小的施工单位，从中其下属单位获得了较高的利润，作为回报，破坏了正常的招投标程序，对工程质量也可能存在严重的隐患。于是建设单位又以项目法人身份与别的施工队伍协商，将其违法分包给下属单位的工程项目转包分包给其他施工单位，建设单位以主管单位、项目法人双重的身份将利润从下属单位转入“小金库”。

3、虽然下属单位偷工减料，人为减少工程量，达不到工程质量要求，但是建设单位以其特殊身份帮其蒙混过关，使其下属单位取得高额利润。再通过与下属单位的其他的往来账目，将此笔金额转入建设单位，建设单位以常年挂往来账或者作假账等方式将此笔款项存入“小金库”。

（二）利用项目建设财务体制中薄弱环节形成小金库

1、工程管理不规范造成的收入。前期的标书编写和销售标书过程的款项收支均不入账，对资金管理失支控制，将其中节余形成“小金库”。

2、财务人员的部分额外劳动取得的收入。就可以因施工单位有流动性大，纳税意识差等特点，税务机关多半采用建设单位代扣代征税金的方法，而按一定比例返还的代理费，国有建设单位会计制度并未明确指出该笔费用应计入那个科目，因会计素质等原因，以发放福利的形式挂账外账或存入小金库。

（三）通过截留部分收入、全部收入形成小金库

1、国有重点建设项目因拨付资金数额较大，但却存在资金来源渠道较多，资金拨付次数较多的特点。造成有些建设单位多头开立银行账户，乱上添乱，也有的建设单位干脆就将部分利息收入转出形成“小金库”。

2、与工程相关的部分收入未入账。建设单位可以将自己的部分施工机械租赁给施工单位或下属单位，因施工单位与建设单位有工程结算之间的关系，下属单位与其之间更兼有从属领导关系。所以，通过达成一种协议，以不取得正式票据，不签订合同等形式，将此部分租赁收入部分或全部记入建设单位“小金库”。

3、以明显低于市场价格变卖废旧物资，将其中的差价计入账外，形成“小金库”。因建设单位废旧物资金额较多，差价之数额也就很大，如在对某水利项目进行审计时，发现其中与当时市场价格差额可以达到几十万元。

（四）建设单位利用建管费开支存在制度上、监管上的漏洞。采购高标准的办公用品，以及设备采购、临时工程的建设以低标准冒充高标准、以修缮代替新建等形式，虚列支出虚增成本套取资金，并将其中的差价记入“小金库”。

二、形成“小金库”的原因

（一）利用建设项目拨款金额较大，千方百计从中谋取账外资金，私设“小金库”。目前，我国继续执行加大基础设施投资和扩大内需的经济政策，许多建设项目拨付的款项较多。某些建设单位以为企业办事或为职工谋利益为幌子，行挥霍浪费之实。根本上为了自己使用方便，为了小集团甚至个人的利益，不惜牺牲国家的利益，将公家的钱转换为捞取政治资本、联络感情、笼络人心的资本。

（二）内部监督体制不规范，存有漏洞和缺陷。第一，建设单位内控制度松弛，银行账、现金账、成本账、总账甚至都由一人记账和管理，缺乏必要的监督。从而为虚列成本、套取资金提供了便利；第二，工程建设管理上多存在未投招标、未签订合同以及相关工程收入不及时入账等管理不规范问题；第三，监管部门检查难以到位，防范措施不全，监督部门只依靠几次集中的检查活动，缺乏经常性、长期性、全面综合治理的措施，致使禁而不止，关而不停。

（三）处罚力度不够。财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的具体规定》（财监字[1995]29号），对建设单位私设“小金库”的处理，往往偏重于经济处罚，轻人事处理，难以起到震慑作用，使一些建设单位负责人和财务人员有恃无恐，不怕收缴和罚款，存有侥幸心理。

三、防范查处小金库的对策

治理“小金库”应本着防查结合、标本兼治的原则，抓住问题的关键。

（一）加大法制宣传力度。采取多种形式进行法制宣传，提高建设单位领导财务人员遵纪守法的自觉性。

（二）健全和完善内控制度。国有建设单位负责人应领导单位内部各有关机构和人员建立、健全会计人员岗位责任、账务处理程序、内部稽核、原始记录管理、定额管理、财产清查、财务收支审批、成本核算、财务会计分析等内部财务管理制度，同时要把各项规章制度落到实处，为会计工作的顺利开展和会计资料的真实完整创造必要的客观条件。

（三）充分发挥财政、审计、银行、税务部门的职能作用，强化监督，把清查“小金库”列为监督的重点。第一，采取宣传教育、明确责任、群众举报、监督检查、组织处理等一系列措施进行综合治理，持之以恒，常抓不懈；第二，财政部门应加强对建设单位资本运营的动态监督管理。审计部门应进一步深化对建设单位的审计，从计划执行、预算管理以及年度完成投资等方面，早计划、早介入、早审计。不要等到工程基本竣工或竣工时一次审计了事。促进建设单位强化内部管理，健全内部制约机制。银行应加强对企业违反《现金管理暂行条例》其实施细则规定的处罚力度。税务应加强对白条和假发票的查处；第三，增强建设单位领导的廉洁自律意识，促进领导干部的廉洁意识、勤政廉政。

（四）加强建设单位银行账户的管理。

很多建设单位的“小金库”是由于账户管理混乱造成的，加强对建设单位开立银行账户的管理，可以有效地遏制“小金库”的藏身之所，以及有效地遏制“利息收入”作为小金库的来源。

（五）加强对“现金”的监管。因为小金库多半是以“现金”、“存折”等形式存放于保险柜。加强对现金的监管，可以有效地防范和查处“小金库”。

笔者相信，通过对“小金库”的防范和查处，可以有效地防范腐败、利用公款大吃大喝、贪污、浪费等问题。深刻揭露建设单位管理中存在的问题，严肃财经法纪，维护国家财经秩序。通过审计，健全和完善建设单位的内部控制制度，促进项目建设单位提高管理水平。■