善治视野下社区建设与社会组织的互动——基于济南市历城区的分析

李新霞

（中共济南市历城区委党校 济南 250100）

善治理论认为“一个国家的社会治理状况，既取决于政府对社会生活的管理能力，更取决于公民的自我管理水平。我们要实现良好的社会治理，真正在社会领域实现善治，既需要强有力的社会管理，更需要高度的社会自治”。国家的治理是这样，社区的治理同样如此。

一、历城区社区社会组织参与社区建设的现状考察

历城区是泉城济南东部近郊最大的市辖区，近年来在工业化、城市化、市场化的推动下，涌现了大批新建商品住宅社区和“村改居”社区。目前，历城在城区有洪家楼、山大路、东风、全福四个街道办事处，共有43个社区，其中“村改居”社区12个、新建社区27个、企业社区4个。笔者调查发现，历城区社区内的社会组织数量很少，且以老年娱乐、体育健身等文化类组织占绝大多数，其他类型社会组织发展相对缓慢，在仅有的社会组织中还存在组织松散、分布不平衡等状况。有些社区社会组织只有组织名称，但无固定的人员和活动场所，也没有严格的组织章程和必要的内部管理制度，处于一种松散无力状态。在街道和居委会领导比较重视的社区，社会组织的数量和类别相对较多，而相当多的一部分住宅小区内没有社会组织的存在。这种状况难以满足社区群众日益增长的生活、就业、娱乐等各类需求。

此外，历城区的社区建设主要来自政府外部行政力量的推动，缺乏社会组织和社区居民的内在驱动。这种情况造成了两个方面的后果：一方面是在社区治安、扶困助贫、社区养老、流动人口管理、特殊人群管理等方面，单靠政府一方的力量有些力不从心，社区管理中出现了很多政府管不了也管不好的事情。如位于城区的几个街道办事处，每个社区的居民都在上万人，有的甚至两三万人，而新建社区居委会的工作人员只有五至六人，每个工作人员要承担上面职能部门下放的十几项行政事务，根本没有时间和精力去做社区居民的服务和管理。比较典型的是社区养老问题，调查显示，85%以上的老年人有享受居家养老服务的意愿，但社区中政府提供的养老服务设施严重短缺。据调查，历城区目前只有一个社区设有规模较小的老年日托站，这种状况远远满足不了大多数老年人的养老需求。另一方面很多想参与社区建设和管理的社会组织和社区居民却由于政策、资金、场地等方面的限制，存在参与渠道不畅、参与动力不足的问题。这种状况与中央所提的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”还有一定的差距，不利于社区建设和社区和谐，因此，亟需构建一种新型的多元主体共同参与、共同治理的社区建设和管理模式。

二、社区社会组织在社区建设中的作用分析

（一）填补“后单位时代”的服务空缺，满足社区居民多元化与多层次的需求

现代社会是多元的社会，公众的兴趣、价值观、利益都呈多元化趋势，特别是单位制解体后，越来越多的困难群体、特殊群体汇聚到社区，社区居民的需求日益多元化、多层次化。但政府作为社区公共产品和服务的唯一提供主体，在满足居民需求方面经常有失灵的时候，因为政府只提供满足一般人群需要的公共产品和服务，对特殊群体的特殊需求，政府是满足不了的，如刑满释放人员的社区矫正，聋哑儿童的教育，网瘾青少年的教育等问题。而社区社会组织是基于社会群体的需求产生的，它能根据不同的群体制定不同的活动方案，对少数人的特殊需求有效做出反应，从而弥补了市场由于营利目的而无法提供公共产品和服务的缺憾，填补了由于政府失灵和市场失灵造成的居民“需求空白”。

（二）联结政府与社区居民，促进社区善治的开展

社会组织由于其宽容、互助、互惠、利他和公益志愿精神等特点，使得它与社会、公民有着密切的关系，对协调政府与社会、公民之间的关系起着不可替代的作用。一方面，社区社会组织直接与社区居民打交道，能及时发现社会问题，从而把社区群众对政府的意见和建议、对政府的期望以及对政府工作的不满转达给政府；另一方面，社会组织又可将政府对社区问题的处理意见转达给社区群众，成为政府与公众之间信息传递的桥梁和纽带，有利于加强政府与社会成员的联系，实现社区管理与服务的良性互动，促进社区善治。

（三）增强社区居民的社区意识，推进社区建设

居民的社区意识主要是居民的归属感、认同感。社区群众是社区建设的重要主体，但现实生活中，社区群众往往“相遇不相识，相识不相知”或“一墙之隔不往来，擦肩而过不搭话”，彼此之间不信任，对社区事务不关心，对社区没有归属感。社区社会组织则可通过为社区内的弱势群体提供福利性服务，为社区普通居民提供日常便民服务，文化、教育、卫生服务等形式多样的社区服务活动，为居民提供一个增进了解的平台，使社区居民因之相识、相知、相助、相和，增强对社区的归属感和认同感，形成以邻里和谐促社区和谐，以社区和谐促社会和谐的良好局面。

（四）拓宽社区资金的筹措渠道，增加就业机会

目前，历城区社区建设的资金来源可分为以下几种：“村改居”社区由于有村办企业、集体房屋出租等收入，是社区建设资金相对较充裕的一种，也是居民幸福感最强的一类社区；企业社区明显呈现两极分化，经济效益好的企业，社区建设的也好，经济效益差或已经破产的企业，社区建设资金则没有保障；新建社区的资金来源则很狭窄，没有规范和固定的资金来源。而社会组织可以通过各种慈善和公益活动进行募捐，并且把社区的闲散资源聚集起来，从而拓宽社区建设资金的筹措渠道。同时，发展社区社会组织还可以增加就业机会。当前我国正面临着前所未有的就业压力,社区失业人员过多将直接影响到社区的和谐稳定，发展社区社会组织，不啻为解决失业问题的一剂药方。

三、影响社区社会组织功能发挥的制约因素

（一）有关社区社会组织发展的法律、政策环境及管理体制，限制了社会组织的发展

目前我国对社会组织的管理没有一部统一的法律，只有三个行政法规：《社会团体登记管理条例》《基金会登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，均颁布于1998年,法规非常滞后,级别较低、不具有太强的法律效力。而且内容不完善、政策不配套，主要以程序规范为主，实体规范不足，在税收优惠、资金投入、人事管理、社会保障等方面都缺乏健全的政策。在基层社会组织的培育发展与管理监督过程中,经常面临无法可依的困境。同时，我国对社会组织实行的是双重管理体制，成立一个社会组织需要先找到一个业务主管部门，然后才能到民政部门登记。这种管理体制造成很多社会组织因找不到业务主管部门而无法到民政部门登记注册，严重限制了社会组织的发展。

（二）各级党委政府对社区社会组织的认识还不充分、不到位，对培育发展社区社会组织的推动力还不够

有些领导同志和部门对社会管理的主体把握不准确、职能转变不到位。认为社区建设由政府来做就足够了，不需要社会协同、公众参与；也有的领导只关注居家养老、家政服务、慈善救助、帮助矫治等类型的社区民间组织，对另一些维权类的社会组织则明显缺乏合作热忱，甚至在思想上存在一种恐惧心理，认为他们是在给政府添麻烦，对社会组织的活动非但不予支持，反而制造障碍。所以在社区建设中尚未形成“政府管理力量与社会调节力量互动”的良性工作局面。此外，政府对培育发展社区社会组织的推动力还不够，特别是政府购买社会组织服务项目还不成体系,购买资金也处于较低水平，也没有建立基层社会组织的评估机制和以奖代补机制。

（三）社区社会组织人才队伍匮乏，影响功能的开展

社区社会组织人才匮乏不仅表现在社会组织专职人员的缺乏，也表现在社会组织成员专业知识和技术的缺乏。笔者在调研中发现，很多社团组织的成员都是离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员，并且年龄偏大，很难根据不同阶层、不同群体居民的需求，有针对性地开展工作，严重影响了社区工作开展的科学性和有效性。如有的社区投资巨大建立了社区舞蹈室和电脑室，但由于没有专业人员为居民提供培训，致使资源空置、浪费，得不到充分利用。

（四）社区社会组织严重缺乏经费和固定的活动场所，影响组织发展

社区社会组织要规范运行，经费和场地二者不可或缺。在国外，政府资助占到社会组织全部资金的45-55%，即使这样，经费仍显不足。在中国问题更加突出，现实生活中，很多社区社会组织在活动经费、人员开支、场地租赁、日常办公开销等方面都没有固定的经费。由于资金和场地的限制，致使社区社会组织的很多活动虽然深受群众喜爱却难以实施。

四、促进社区社会组织与社区建设良性互动的思路与对策

（一）建立健全和完善有关社区社会组织发展的政策法规，为社会组织参与社区建设创造宽松的环境

政府要坚持培育、发展和管理、监督并重的原则，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策。一是降低登记门槛，对那些居民急需的社区环保、志愿者协会等公益性社区社会组织,在注册资金上适当降低门槛;二是税务部门为公益类、服务类社会组织减免税收等费用，同时对向这些组织进行捐赠的企业和个人给予税收优惠政策；三是劳动部门优先给这些社会组织就业人员解决劳动保险和养老保险等优惠政策;四是区、街道、社区对社会组织给予免费或低偿提供活动场地、资金和设施等方面的必要资助。

（二）政府创新社会组织的管理体制，实行“分类管理、分类发展”的新模式

改革传统的“双重管理”的体制。按照分类管理的原则，对社区社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记，无需业务主管部门。对符合登记条件,由于规模较小而没有登记的社区社会组织,积极做工作,纳入登记管理;对那些居民自发组织的文体类社会组织,尚达不到登记条件的,实行备案制。同时按照分类发展的原则，积极“推进养老类、做实维权类、完善救助类、繁荣文化类、深化教育类、规范活动类、壮大服务类”社会组织,引导他们在提供社区服务、扶困济贫、救助赈灾和丰富居民物质文化生活需求等方面发挥积极作用。

（三）拓展政府和社会组织合作渠道，通过项目购买、项目补贴、项目委托等方式，积极推动社会组织参与社区建设和管理

走向善治的过程就是一个还政于民的过程,在社区建设中，政府应按照“小政府,大社会”的模式,逐步让渡一些社区管理职能,由社会组织来协同管理那些政府管不了、管不好和不该管的事务。社会组织承接大量具体的社会性事务，社区居委会才可能从繁杂的报表、台账中解脱出来，回归组织者、协调者、监督者的本位。因此，政府应针对社区社会组织经济基础薄弱的现状,从社区居民的实际需要出发,根据社区社会组织提供服务的类型、数量、质量, 加大政府购买服务力度。实行政府购买服务或给予相应的财政资助或补贴，积极引导社区社会组织向社区养老、医疗救助、志愿服务等公益性方向发展，建立起政府主导、社会组织做、社区监督有机结合的新型公共服务模式,提升社区的公共服务水平和质量。

（四）完善人才队伍机制,提升组织人员的专业水平

只有社会组织具备高素质的专业化人才队伍，才能提供优质规范的社区服务，从而增强社会对社会组织的认知度和信任感。一要通过政策引导、活动吸引、典型带动等多种方式,吸引更多的有志于社区工作的优秀人才、志愿者加入到社区社会组织中来；二要有计划、有步骤地对社会组织工作人员进行职业培训和资格考试，全面推行执证上岗制度；三要提高社会组织工作人员的待遇。政府应参照专业技术行业标准，提高社会工作者的地位和薪酬待遇，完善专职工作人员的养老、医疗等社会保障政策，提高其社会地位；四要充分利用辖区内的高校资源，与辖区内的高校相联合，让高校的志愿者组织以社区为依托，运用社区资源，开展形式活泼、内容多样的志愿活动，这样既为社区教育、文化建设提供了资源，同时又锻炼了大学生的实践能力，提高了他们的综合素质。

[1]吴玉敏.创新社会管理中的社会自治能力增强问题[J].社会主义研究，2011，（4）.

[2]陈喜强，张培胜.社区组织建设与社会协调发展[J].广西社会科学，2006，（2）.