政法干警廉政建设保障机制研究

张 杰，于 鹏

（昌邑市人民检察院，山东 潍坊 261300）

新中国成立后，党和国家一直非常重视廉政建设工作。毛泽东同志在领导中国革命与建设的实践中，逐步形成了概括的廉政建设理论体系，主张“没有调查，就没有发言权”，[1](P109)“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”；[2](P1438-1439)十一届三中全会之后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体把廉政建设上升到关系党和国家生死存亡的高度，认为“整个改革开放过程中都要反对腐败”，“我们要反对腐败，搞廉洁政治”；[3](P314)以江泽民为核心的党的第三代领导集体把廉政建设提高到“关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”[4](P266)的历史高度，并将“三个代表”重要思想作为廉政建设的指导思想；面对复杂多变的国际局势和艰巨繁重的国内改革发展任务，以胡锦涛为代表的国家领导集体坚持深化改革和制度创新，强调“各级领导干部一定要树立良好的思想作风和工作作风，在保持经济平稳较快发展的同时，保持社会和谐稳定，不断开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面”；[5]党的十八大以来，习近平总书记更是将廉政建设放在了一个关乎国计民生的高度，指出“预防职务犯罪出生产力，我很以为然”、“贪污腐败必须严惩，廉洁与否关乎民生”。[6]

党的十八大以来，我国出台了一系列反腐倡廉的法律规范并花大力气进行党的制度建设，在创新中开创了廉政建设的新局面。但是由于一些关键性的廉政制度没有制定出台，廉政制度运行和配套机制包括创新机制、教育机制、执行中的问责机制、廉洁从政激励机制和举报人保障机制等没有健全或没有高效运作起来，一定程度上制约了廉政建设的效果。[7](P24)李克强总理指出：“当前，我国反腐倡廉形势依然严峻，一些领域和部门的突出问题仍然存在”，“深层次原因，是权力过于集中又得不到有效约束，关键是有些制度不够完善，有些制度落实得不好。”[8]政法系统作为国家反腐倡廉建设的重要组成部分，承担着行政管理职能的同时还具有执法监督功能，属于“权利过于集中”并且约束相对薄弱的领域。因此，政法系统内部的廉政建设就尤其需要重视。在2013年1月31日召开的司法部全国司法行政系统反腐倡廉建设电视电话会议上，司法部部长、党组书记吴爱英强调：“要认真学习贯彻习近平总书记重要讲话和十八届中央纪委二次全会精神,大力推进司法行政系统党风廉政建设和反腐败工作,严明政治纪律,切实改进作风,依纪依法严惩腐败,扎实推进司法行政系统反腐倡廉建设深入发展。”[9]由此可见，政法干警廉政建设已经由政法系统内部的关注点上升为国家廉政建设的重要议题。

在大力推进反腐倡廉工作的今天，如何保持政法队伍的廉洁性，保障政法干警廉洁执法，实现政法干警廉洁自律，已成为全面落实十八大会议精神和建设社会主义法治国家的最重要一环。

由此，根据自己多年来从事政法工作的实际，结合国内外现有政法干警廉政建设的多方经验，提出如下几方面措施。

一、加强党的领导，为政法干警廉政建设提供政治保障

推进政法干警廉政建设，必须坚持党的领导。因为“只有坚持党的领导，才能确立和坚持正确的指导思想、基本原则和领导体制，才能有效地维护社会政治稳定，促进经济社会全面发展，保证政法干警廉政建设的正确方向。”[10](P42)

我们党是无产阶级性质的党，与广大人民群众有着血肉联系，有着其他政党、组织所不具备的先进性和革命性，它坚持马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义世界观，坚持全心全意为人民服务的宗旨，具有与时俱进的特质，是拒腐防变的坚强武器。我们要加强政法干警廉政建设，就必须加强党的领导，坚持用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观理论以及政法干警核心价值观武装全体政法干警的头脑，为廉政建设提供强有力的理论支撑，建立起拒腐防变的思想堡垒。

只有坚持党的领导，才能消除一切伪理论的干扰，打破金钱至上、享乐主义、自私主义等腐朽思想，建立起风清气正的政法干警核心价值观体系，为全面建设小康社会提供强有力的司法保障。

二、完善干部选拔机制，为政法干警廉政建设提供人力保障

毛泽东同志说过：“政治路线确定之后，干部就是决定性的因素。”[11](P53)想要实现政法干警的廉政建设，我们就务必要“把好选人用人关,选好配强各级司法行政机关领导班子”，[12]从源头上遏制贪污腐败问题的发生。

对于干部选拔问题，胡锦涛同志指出：“干部的优劣和是非功过，群众看得最清楚，也最有发言权；只有走好群众路线，实行领导和群众结合，才能把人选好用好。”[13]在全面践行“忠诚、为民、公正、廉洁”政法干警核心价值观的今天，我们必须按照民主法治的时代要求，遵循“公开、平等、竞争、择优”的选拔原则，避免“少数人选人，在少数人中选人”现象的发生。各级领导班子应坚持“群众公认”原则，坚持对任命的干部实行票决制。应认真贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和《深化干部人事制度改革纲要》，切实推进干部选拔工作的科学化、民主化和制度化。此外，还应进一步解放思想，更新用人观念，努力选拔培养优秀年轻干部，保持各级领导层的生机和活力，保证党的路线方针政策的连续性和稳定性。

只有运用科学合理的民主选拔机制选拔出政治上过硬、能力上突出、工作上全面的领导干部，才能打牢政法干警廉政建设的地基，为推行其他各项廉政建设保障机制提供最强有力的人力保障。

三、倡导廉政教育，为政法干警廉政建设提供思想保障

社会存在决定社会意识，社会意识指导社会实践。要进行什么样的社会实践，就必须培养与之相适应的社会意识，政法干警廉政建设也不例外。因为政法干警廉政建设是社会廉政建设的一部分，所以需要在全社会倡树廉政文化，进行廉政教育。

首先，在全社会开展系统全面的廉政教育。第一，廉政教育要系统开展，实现廉政教育终身化。从进入学校开始，在小学开展廉政文化宣传，在中学开展廉政课堂，在大学开展廉政讲座，待进入社会后定期开展廉政培训。[14]根据受教育对象的不同接受能力和需求程度采用不同的教育方式，让全体国民从小树立廉洁思想，终生接受廉政教育，将廉政文化内化于心；第二，廉政教育要全面开展，实现廉政教育社会化。在全社会开展灵活多样的廉政文化教育，做好舆论引导，大力树立典型人物，把廉政建设同创建和谐社会结合起来，防止廉政文化建设走过场，流于形式。[15](P76)在廉洁文化教育的同时，进一步加强公民权利责任的教育，让法治理念深入到人民心中，从而实现廉洁社会建设和法治社会建设的良性互动。

其次，在政法干警内部开展特色廉政教育。第一，开展激励教育，对廉洁从政的政法干警予以表彰和奖励，以鼓励更多的人廉洁自律、奉公守法。这种奖励包括“精神奖励”和“物质奖励”，精神奖励指一定范围内的“优秀公务员”、“人民满意政法干警”、“廉洁公务员”等的评选和表彰；物质奖励指适当的奖品和奖金等；第二，开展警示教育，让广大政法干警从内心拒绝贪污腐败。通过组织观看廉政教育片，学习贪腐官员忏悔录等方式，增强政法干警的自律能力；第三，开展家庭教育，用真情换真心。组织政法干警亲属学习廉政文化，助力廉政教育，为政法干警创造廉政氛围，保证廉政效果。[16](P32)

四、改善福利待遇，为政法干警廉政建设提供经济保障

物质决定意识，经济基础决定上层建筑。只有建立起完善的福利待遇体制，才能从根本上减少贪腐问题的发生。[17](P51)

建立完善的福利待遇体制，一是要建立与经济发展水平相适应或者是略高于经济发展水平的福利待遇标准，通过高薪待遇让政法干警自觉与贪污腐败行为划清界限。新加坡在经济发展过程中提出了“高薪养廉”的廉政策略，通过严格的法律惩处与优厚的薪酬待遇为政府公务人员建立起了一道拒腐防贪的高压线并取得极大地成功[18](P123-124)。我们可以借鉴这种“高薪养廉”的廉政模式，提高福利待遇的同时加大对于贪腐问题的惩处力度，让政法干警自觉养成廉洁自律的习惯。

二是要建立合理的福利待遇分配比例，在提高工资薪酬在总收入中比重的同时平衡各部门地区之间的收入差异。在我国现在的政法干警收入构成中，工资薪酬所占比例偏低，福利性待遇较高且不均衡。这造成了财政资源分配不透明，单位与单位之间，上级与下级之间福利待遇相差极大，同级别但不同部门地区政法干警之间收入不平衡，为廉政建设留下了隐忧。[19]首先，人民群众视福利性待遇为腐败，认为福利性待遇是“特权待遇”、“灰色收入”，不利于政法干警廉政形象的树立。所以，应该减少福利性待遇的发放，而以正式政法干警工资薪酬的形式来分配财政资源，保证政法干警高薪酬的基础上降低直至消除福利性待遇，做到财产透明化。[20](P111-112)其次，政法系统内部不同部门地区之间收入差别导致攀比和不平衡心态产生。同样是一个级别的政法干警，在不同地区部门之间收入悬殊，自然会产生不平衡心理，成为贪污腐败行为的诱因之一。应该探索合理的阶梯工资标准，确定合理的不同经济水平地区间的工资差异。同时量化工资标准，使工资收入与工作付出之间比例均衡，缩小乃至消除基本工资差别，提高绩效工资比例，平衡收入不均衡的政法干警心理。

五、完善监督机制，为政法干警廉政建设提供监督保障

要实现政法干警的廉政建设，就必须完善对政法干警的监督机制。因为“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。”[21]总体来说，政法干警的监督机制包括内部监督和外部监督两个方面。

所谓内部监督，是指政法系统内部监督监察机构的监督。就现在来看，政法系统的内部纪检监察机构整体地位不高，权能有限，在履行监督监察职能时执行力度不够。要完善内部监督，首先要提高政法系统内部纪检监察机构的权威性和独立性，坚持用制度管权、管事、管人，形成行政权、监督权和司法权三者相互制约、相互辅助的局面。[22](P21-22)其次要选拔优秀人才进入监督机构，提高监督机构的业务水平，建立一支廉洁高效，专业性强的内部监督队伍，确保监察有效，监督有力。

所谓外部监督，是指来源于政法系统外部的监察监督，主要包括党的监督和群众监督两方面。党的监督在现阶段已经颇有成效，下一步的改进方向主要在于党的纪律委员会应该拥有更独立的监察权力，在明确的法律法规保证下对全体政法干警实行严格监管。

群众监督在现阶段的作用并不明显，需要在媒体监督和举报监督两方面加大力度。媒体监督在近几年发挥了越来越重要的作用，许多政法干警的贪腐问题都是通过媒体披露而被我们熟知，但是媒体监督的力度仍然不够，需要大力支持的同时加以适当的引导，让媒体成为一种稳定性、目的性、连续性的监督力量。[23](P228)加大举报监督力度主要在于健全举报人保障制度。目前我国虽然建立了一系列保护举报人的制度，但并没有明确规定由哪个部门来保护举报人。纪检监察机关和检察机关都有一些关于保护举报人的规定，表面上看每个接受举报的单位都有保护的责任，但事实上每个单位都保护不好，或者说保护不了，造成打击报复举报人的案件仍时有发生，保护举报人制度执行效果不佳。要完善举报工作机制，诸如举报人信息的保密，明确接受举报职责的部门，健全举报信息在不断流转中的真实性，实现最初接受举报的部门必须回复的制度，协调举报受理机构与调查机构的沟通等等，最大限度地减少举报人的顾虑和对他们的威胁，保障他们的合法权益。

六、健全落实机制，为政法干警廉政建设提供执行保障

制度的效用取决于制度的执行力，得不到落实的制度不仅等于没有，而且更加有害，因为这会极大地损害制度、法纪的权威性、公信力、严肃性。[24](P26)政法干警廉政建设的关键在于相关制度能够被切实执行，否则只能是纸上谈兵。而要解决政法干警廉政建设中有令不行、有禁不止的问题，就必须抓住关键环节：

一是要进一步明确和完善政法干警廉政建设制度的执行主体及其职责。如果特定的职责在执行的主体上可以有多种解释，或者粗略地规定为由多个部门和岗位相互协商来确定，则职责的落实必然落空，进而削弱制度的执行力。当前大量的廉政法规表现为严禁或不准等禁止性规定，但对于由谁或什么机构来负责执行则缺乏明确的规定。如政法干警礼品登记制度就缺乏登记受理机关和核查机制，领导干部的收入申报制度也缺乏专业性的受理和核查机构，缺乏与相关部门的信息共享机制。因此必须按照科学化的原则进一步细化不同部门机构各自的责任范围和职责内容，确保政法干警廉政建设制度落到实处。

二是要严格廉政法规执行程序。腐败案件从立案查处到刑法制裁整个流程和环节都容易受到个人权力的干涉，[25](P26)具体到政法干警腐败案件，由于工作性质和业务知识的特殊性，具有反侦察意识高、恶意规避能力强、办案人员消息熟等特点，在案件侦办过程中有令难行、有禁难止的现象就格外突出。也正是因为如此，相当部分办案人员也就顺水推舟、随意变通，导致严重破坏廉政制度的行为产生。因此我们必须要严格廉政法规执行程序，缩小自由裁量空间，抵制人治因素的不当干预。

三是要加大对违反制度、破坏制度行为的惩处力度，建立健全保证制度落实的监督约束机制，为增强制度的执行力提供保障。[26]现有政法干警廉政建设制度的设计对腐败现象和腐败分子自身的制裁和惩处很严厉，但是对查处腐败不彻底、追究不到位、打“擦边球”等违反制度的行为处理却不够严格，以至好人主义盛行，该严厉惩处的不严厉惩处，甚至加以包庇。下一步我们要加大对这些人员的监督和问责力度，健全和落实惩处制度，增加有关责任人员不严格执行政法干警廉政制度的预期成本和风险。

七、加强国际合作，为政法干警廉政建设提供外部保障

当今社会，国际间的合作与联系越来越紧密，我们应该加强与国际社会的合作，为政法干警廉政建设创造良好的外部环境。

近年来，许多贪腐官员将子女配偶送到国外，将问题资金也转移到国外，一旦出现问题便“只身外逃”，为廉政建设惩处机制造成了很大困难。为了避免廉政建设形同虚设，震慑贪腐官员，加大惩罚力度，我们应该加强与国际社会的合作，通过缔结国际互助条约、签署引渡条约等方式为国内政法干警廉政建设创造良好的国际环境。

政法干警廉政建设是一项系统工程，其保障机制更是纷繁复杂，需要多方努力，齐管共抓。在此过程中，我们必须坚持纲举目张的工作思路，首先在政治上坚持党的领导，源头上完善干部选拔机制，思想上加强廉政教育，经济上提供优厚而均衡的工资薪酬，制度上完善监督机制和落实机制，外部创造良好的国际环境。然后，在此基础之上不断探索新的保障机制，完善既有的保障机制，最终实现保障政法干警廉洁从政的目标，进而为全面落实政法干警核心价值观做好铺垫。

[1]毛泽东.毛泽东选集：第 1卷［M］.北京：人民出版社，1991.

[2]毛泽东.毛泽东选集：第 4卷［M］.北京：人民出版社，1991.

[3]邓小平.邓小平文选：第 3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

[4]江泽民.论党的建设［M］.北京：中央文献出版社，2001.

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[6]习近平.在第十二届全国人大一次会议江苏代表团审议会议上的讲话［EB/OL］.http://news.ifeng.com/mainland/special/2013lianghui/yanlun/detail_2013_03/09/22921356_0.shtml，2013-07-15.

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[8]李克强.在国务院第三次廉政工作会议上的讲话［EB/OL］.http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/11241742.html,2013-7-17.

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[12]吴爱英.在2012年全国司法行政系统反腐倡廉建设电视电话会议上的讲话［EB/OL］.http://www.qhnews.com/test/system/2012/09/06/010878408.shtml，2012-09-06.

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[23]吴俊平.强化群众监督推动廉政建设［J］.东方企业文化·文化视窗，2011，（7）.

[26]胡锦涛.建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系［EB/OL］.http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/10754803.html，2013-07-17.