“都市襄阳”建设中以公共利益为中心的价值导向机制研究

刘 松

(湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053)

一、问题的提出

在构建和谐社会的大背景下，襄阳市政府提出了“四个襄阳”的发展战略。［1］“四个襄阳”是把握发展规律、紧扣时代脉搏、符合襄阳实际的战略定位，是引领襄阳市跨越式发展的指导方针。同时，建设“四个襄阳”，是湖北省委、省政府赋予襄阳的神圣历史使命和重大政治责任，是实现跨越式发展的迫切要求。它既是经济实力的跃升工程，也是城市竞争力的提升工程，更是利民惠民的幸福工程。在“四个襄阳”中，“都市襄阳”的“都市”二字暗含玄机。据襄阳市市长别必雄介绍，“‘都市’不是一般的‘城市’，而是特大城市和城市群，是影响周边、带动周边最重要的城市。”襄阳正处在一个由工业化中期向后期过渡的阶段，加快城市化的进程是改变襄阳发展格局、引领襄阳跨越式发展的核心推进力量。为此，襄阳市提出，要打造“现代化区域中心城市”。①据荆楚网2012年5月24日襄阳市市长别必雄在政府门户网演播厅的观点，“都市襄阳”战略即:重点建设东津新城，把枣阳、(老)河(口)谷(城)新城建成两个副中心城市，推进宜城、南漳与襄阳主城区一体化发展，把保康建成都市襄阳“后花园”和绿色襄阳示范区，把主城区周边具备条件的小城镇建成卫星城，建设一批特色中心镇和新型农村社区，对内形成中心城市、中等城市、特色小城镇、农村新型社区“四位一体”的大都市城镇体系;对外与周边城市联合互动，形成资源共享、功能互补、差异化发展的城市群。”这就是“新城东进、旧城更新、一心四城、组群发展”战略。要想打造现代化区域中心城市，襄阳市在未来的5年里要进行6大重点工程的建设:空间布局工程、功能分区工程、基础设施覆盖工程、区域性中心城市功能支撑工程、展示城市形象和品质的标志性工程和改善市民感受的民生工程。这些重大工程建设会不会成为新一轮腐败滋生的温床?人们不得不对此有所警惕、思考和预防。

在市场经济条件下，社会是利益多元化的社会。根据公共选择理论，政府也是理性的经济人，具有自身的特殊利益，是多元利益主体之一。由于政府的组成成员也是经济人，天生具有追求自身利益最大化的倾向，再加上地方和部门也有自身的局部利益或小集团利益，又由于政府和职能部门掌管着公共资源的配置权、公共利益分配的决定权，他们就有可能通过剥夺公众利益来维护本集团自身利益，这样一来，腐败现象不可避免地将会发生。完全杜绝此类现象在目前情况下是不可能的，而将腐败控制在一定限度内则是可以办到的。在政府内部各种利益与公共利益的掺杂伴生、关系错综复杂的客观情况下，如果使政府自身利益、部门利益、个人利益服从于公共利益，坚持把公共利益放在首位，就能有效遏制消极腐败现象对公众利益的恣意、过度侵蚀。同时，要对其他利益加以引导，使其自利行为不致危害公共利益并朝利他的方向发展或产生利他的客观效果。由上分析可知，“都市襄阳”建设中拒腐防变的形势十分紧迫，而解决这一问题的关键在于如何以公共利益为中心的价值导向机制的建立。

二、“都市襄阳”建设中以公共利益为中心的价值导向问题分析

众所周知，政府依靠公众赋予它的权力管理辖区内的公共事务，公众让度一部分权力给政府，其目的在于通过政府维护和增进自身利益——公共利益。中国人民大学法学院胡锦光、王锴认为:宪法上“公共利益”是非常重要的概念，但由于其主体和内容的不确定性，需要对其作出解释。宪法上的“公共利益”具有三个作用:作为基本权利的界限，可能与公民的基本权利发生冲突、财产权对公共利益的“忍受”和“牺牲”。我国宪法上的“公共利益”主要体现在征收(征用)补偿条款中，但由于普通立法中“公共利益”的缺乏明确性和其他制度使然，导致实践中征收集体所有土地和城市房屋拆迁中“公共利益”的缺失和“稀释”，对此，宪法应当通过违宪审查和宪法委托的制度，使普通立法中的“公共利益”具有合宪性和明确性。［2］在学术界，对此问题还有许多争议。早在1884年洛厚德(C.E.Leuthold)发表的《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，他就将“公共”理解为“任何人、但不是全体人们”。在此基础上，洛厚德提出了所谓地域基础(territoriale Grundlage)作为界定“任何人”之标准。依据这种理论，公共利益即是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益。1886年，纽曼(F—J.Neumann)在其所发表的《在公私法中关于捐税制度、公益征收之公益德区别》一文中，对所谓的公益概念提出将公益分为主观与客观两个部分。其中主观的公益是指“一个不确定之多数(成员)”所涉及的利益;客观公益则一般是指国家的目的(任务)。但自魏玛宪法以后，国家为保障社会之弱者，可采取许多扶助之措施。这些措施是对少数弱者之扶助，亦合乎福利国家之公益理念，因此，不确定之多数人说法，该多数人特征可予省略。这些观点究竟孰是孰非，目前似乎还没有定论。

与公众个人对私人产品可以通过市场自由选择不同，公众对公共产品的需求，需要有组织的供给方式才能得到满足。正是有了公众所必须而社会个体所不能承担的维护和增进公共利益的职责，政府公共行政和经济管理才具备了存在的合法性和必要性。公共利益的客观性和社会共享性决定了管理应以追求(维护和增进)公共利益为价值取向，即以追求公共利益作为政府投资管理的终极目标。公共利益的客观性表现在公共利益客观地影响着社会公众的生存与发展;公共利益的共享性主要体现在公共利益的相对普遍性或共有性。

在“都市襄阳”建设推进中，普通公众的少数、个别利益往往会因为城市整体推进发展而可能受到侵蚀而得不到应有合法补偿。在我国现行《宪法》第13条规定:“国家为了公共利益，可依照法律规定，对土地实行征用”，《宪法修正案》第22条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。然而在出现纠纷之时，面对国家或者地方政府强势地位，公民合法财产在争议中往往得不到公正、合法的保护，要么不被认为是为了“公共利益”，政府的征收或者征用被认为是“合理专断”，要么补偿严重不公正，背离了本地域市场价值公平标准。因此，只有在“都市襄阳”建设中建立以公共利益为中心的价值导向机制，才可以最大限度地控制组织腐败的程度，真正维护公共利益，捍卫宪法所规定的人权和权利。新一轮腐败包括“组织化腐败”、“利益集团腐败”、“制度化腐败”，其中“组织化腐败”是指为追求既得利益，具有组织意志和组织形态的利益群体，以组织名义所作为或者不作为的与公共利益相冲突的行为。［3］

三、“都市襄阳”建设中以公共利益为中心的价值导向原则内涵

在“都市襄阳”建设中，以追求公共利益为价值取向的政府投资管理涉及到相对独立的两个方面:一是政府投资管理过程，即投资决策、建设实施、监督等环节的价值理念;二是政府投资管理的结果，即投资形成的固定资本向公众提供公共产品和公共服务的价值理念。在这两个方面应遵循民主法治的基本价值原则、公平正义的核心价值原则以及科学高效的必要价值原则。

1.民主、法治:“都市襄阳”建设过程的基本价值取向

“都市襄阳”建设投资管理过程的民主化和法制化是公众宪法权利的基本要求，也是科学决策的有效保障。民主即是公众的事务(通过一定途径)由公众做主。我们是人民群众当家作主的国家，国家的一切权力属于人民，人民享有并行使管理国家和社会一切事务的民主权利，这一点在宪法中有明确的表述。因此，民主是社会主义的本质要求，公共政策要遵循民主的价值取向，从根本上说是遵从我国社会的本质的要求。同时，公共政策的民主价值取向有助于增强公共政策正确性。政府投资的目的是为公众提供公共产品和公共服务，没有必要的民主程序，让公共产品和公共服务的需求者准确表达出自己的需求愿望，既无法直接了解公众对公共产品和公共服务的真实需求，也无法在与公众利益密切相关的公共资金支出管理中体现公众的民主权利。由于管理者可能的经济人行为会侵蚀公共利益，民主化、法治化管理手段将从体制上确保公共资源不会用于管理部门和管理者追求个人效用。“都市襄阳”建设投资管理中充分发挥民主，可以更好地使公众参与到决策、执行和监督中来，尽量减少管理者可能的经济人行为对公众利益的侵蚀。因此，民主化、法治化管理是实现科学管理的重要途径和制度保障，民主化可以在很大程度上给管理带来更多的科学因素，使科学更好地为管理服务。

追求政府管理过程的民主可能会与管理效率发生一定冲突，但并不能因此而牺牲必要的民主。原因是，民主和效率并不是同一个层次的概念。作为写进宪法的公民的一项最基本的权利，民主针对的是公民在政治层面上的发展与完善问题;而效率则是行政和经济层面的问题。对有着2800多年建城史的襄阳市来说，投资管理工作中发挥民主的作用，不仅有利于宪法和其它法规所规定的人民群众当家作主权力的落实，更能促使相关管理部门科学决策、规范行政。

2.公平、正义:“都市襄阳”建设的核心价值取向

公平、正义是人类社会中具有永恒价值的基本理念和基本行为准则。正如罗尔斯所说:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值。”［4］公平、正义是社会中的重要的价值取向，公平是强调社会评判标准的统一性、一律性;正义主要强调社会的正当性。

在“都市襄阳”建设的过程中，首先要考虑公共政策的制定必须坚持以公平、正义为核心价值取向。所谓政策制定的公平主要是指“机会的公平”，是指公众或机构应具有平等享受公共产品和公共服务的权力(机会和资格)。众所周知，公共政策是社会主义和谐社会中利益协调的重要机制。我国正处于社会的转型时期，社会利益需求的多元化也就带来了利益实现方式的多元化，这就需要公共政策能够在社会中构建起一种良好的协调机制，公平、正义的公共政策也就成为社会公众追求的重要协调手段。公平、正义的公共政策，有利于公共政策在利益分配机制中确保政策的正当性和标准的统一性。另外，社会利益关系的复杂化需要公平、正义的协调机制。社会利益关系错综复杂，理顺分配关系解决社会公平是构建“都市襄阳”和谐社会的核心问题。因此，公共政策要发挥在“都市襄阳”建设中利益的协调作用，必须以公平、正义为价值核心取向，确保公共政策能够在“都市襄阳”建设中发挥基础性的作用。

在“都市襄阳”建设的过程中，还要考虑政府投资管理结果的公平。在权力(机会和资格)公平基础上，还应追求权利公平和结果的公平。这种公平是指公众或机构应具有平等享受公共产品和公共服务的权利和结果。政府投资管理结果需要在公众之间保持适度公平的必要性，无论在社会道德层面还是在法理层面都是不言自明的。而维持政府投资管理结果公平的可能性则可以从政府在市场经济中的资源配置职能上寻找到依据。就政府投资而言，如果说公平关注的是一个如何平等地分配蛋糕(投资)的问题，那么效率就是关注如何尽可能把蛋糕做大的问题。由于相同政府投资投向不同人群所得到的(直接和间接)产出可能相差较大，即前一阶段的蛋糕分配方案会影响下一阶段蛋糕规模的大小，公平与效率之间便不可避免地出现矛盾。理论上看，政府相对市场所不具有的一个优势就是公平(市场相对政府的优势在于通过利润和价格系统实现经济效率)，所以，作为干预市场的行为之一的政府投资，在公平与效率发生冲突时，应将公平放在首位。

3.科学、高效:“都市襄阳”建设的必要价值取向

在“都市襄阳”建设中讲求公平、正义的基础上，还应注重科学高效。效率是衡量政府投资管理在维护公共利益目的性效果方面的重要指标。政府投资管理的效率指政府投资管理的投入产出率。以往的组织化腐败行为多发于此，投入很大，然而没有收到应有的效率回报。可以说效率是组织化腐败程度的“表征器”。往往效率低的政府，组织化腐败程度就高，而效率高的政府则表明组织化腐败程度低。投入主要包括公共行政资源和政府性资金，而产出包括直接产出和间接产出两个方面:直接产出指政府投资提供的满足公众需要的公共产品和公共服务，如政府投资办学满足公众学习和教育的需要等;间接产出指这些公共产品和公共服务的外溢效应，如公民文化、科技、社会道德水平提高后，对提高整个社会物质产品和精神产品生产的效率产生的促进作用。“都市襄阳”建设管理过程的科学化要求投资管理的机构设置、职能定位、人员编制，不同管理机构在管理过程中的相互衔接，以及基于统一、协调和效能目标而采取的管理程序，都应考虑到襄阳市本地公共行政体制的发展阶段和特点来科学设定。同时要求规划、计划、项目决策与实施标准、监督与究责规则等，都应有符合客观规律的规范和依据。崇尚科学精神可为投资管理民主化提供客观依据，更是提高政府投资效率的需要。科学精神是人类认识自然、改造自然的基本态度，也是人类在认识和改造客观世界中的一种修正错误的机制。投资管理过程中崇尚科学，可以为管理的民主化提供最可靠和最有效的客观依据，也可以降低风险和减少成本，提高管理质量，充分发挥管理机构的效能。

四、“都市襄阳”建设中以公共利益为中心的价值导向机制的建构

在“都市襄阳”建设中要确立以公共利益为中心的价值导向机制的系列制度建设。要确保政府的围绕公共利益为中心的服务性行为的持续性，使之不因人为因素的改变而改变，那么就必须通过深化体制改革，加强制度建设，以完善的系列化服务制度加以保障。

1.建立普通民众公共利益表达机制

公共利益源于对共同价值准则的对话协商。在“都市襄阳”建设中，政府要从公共利益出发搞好服务，前提是认真了解公众意愿及其真实需求，清楚他们需要什么样的服务，这就需要建立健全普通民众公共利益表达机制，搭建利益表达平台，使各种利益经协调整合出公共利益。

2.完善政府科学时效的回应机制

政府回应就是政府在公共管理中对公众的需求和所提出的问题作出具有时效的反应和科学、准确的回复过程。在“都市襄阳”建设中，政府对民众公共问题及时有效的回应是政府服务的重要方面。要充分吸取以往因为回应不及时、不准确而酿成群体事件、造成政府处理被动、失去民众对政府的信任的教训。

3.完善政府公务和重大事项决策信息公开制度

公民不了解政府信息，部分官员便有可能进行暗箱操作;没有信息透明，个别官员便可能营私舞弊，公民便可能受欺骗。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。对于常规公务活动要定期、规范地进行信息公开，便于民众监督和上级检查。对与涉及民生的重大事项决策还应搞好决策前的民众听证环节，加强过程的监督和信息公开，使腐败行为无处藏身。

4.建立以公共利益为导向的绩效评价体系和严格的行政问责机制

传统的管制型政府实行以GDP为导向的绩效评价体系，这使得各级政府有可能以GDP指标为缘由纷纷展开各种短期绩效工程，以至偏离长远公共利益方向甚至以局部利益损害整体重大公共利益。在“都市襄阳”建设中，应建立以长远公共利益为导向的绩效评价体系，将政府职能切实转变到为襄阳地区社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能。与此同时，要建立严格的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任。

综上所述，我们认为，在“都市襄阳”建设中，要紧紧围绕公共利益这个中心，遵循民主法治、公平正义以及科学高效价值原则，建立完善普通民众利益表达机制、政府科学时效的回应机制、政府公务和重大事项决策信息公开制度、以公共利益为导向的绩效评价体系和严格的行政问责机制，才能在有效推进襄阳市高速发展的同时将组织腐败控制在小的范围内。

［1］范锐平.在都市襄阳建设动员会上的讲话［EB/OL］.(2012 －04 －20)［2012 －10 －25］.http://www.xf.gov.cn/gov/ldzc/swld/frp_2543/jhwl_2546/201204/t20120420_299167.shtml.

［2］胡锦光，王 锴.我国宪法上“公共利益”的界定［J］.中国法学，2005(1):18－27.

［3］毛昭晖.公共利益何以被窃取——组织化腐败研究［EB/OL］.(2012－08－14)［2012－10－25］.http://www.rmlt.com.cn/News/201208/201208141514548347_1.html.

［4］约翰·罗尔斯.正义论［M］.北京:中国社会科学出版社，1988.