地方政府性债务现状、风险及对策

邵瑞银

（河南经贸职业学院工商管理系，河南 郑州450000）

地方政府性债务，指地方政府因直接举债融资、负有直接偿还责任的债务，或为其他借债主体提供担保、负有间接偿还义务的债务。合理的债务规模为地方经济发展提供了可观的急需资金，缓解了地方政府财政入不敷出的状态，但地方政府债务规模不断膨胀，管理不规范，给财政和金融系统的平稳运行带来了巨大的隐患，如果失去控制还会严重危害到当地经济的健康发展。

一、地方政府性债务基本现状

2008 年国际金融危机的爆发，地方政府性债务已引起政府部门和经济学界的高度重视。2010 年国家审计署对此开展了专题审计，首次公布了当前地方政府性债务的基本现状，具体表现在三个方面：一是地方政府性债务增长迅速且总额惊人；二是作为主要融资形式的地方政府平台公司数量庞大；三是债务规模总体虽在警戒线以下，但局部地区风险较大。

截止2010 年年底，除54 个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地府性债务余额高达10.72 万亿元，相当于同期国民生产总值的27%。在10.72 万亿元的地方政府性债务中，政府负有偿还责任的为6.7 万亿元，占总债务的62.62%；2010 年地方政府综合财力为9.74 万亿元，政府富有偿还债务的债务率为68.9%，若加上地方负有担保责任债务，债务率已高达92.9%，虽未超出国际上通行的债务率警戒线（世界通行债务率指标为80%～120%之间），但是局部地区风险很大，如湖南、陕西、吉林、云南等省份，其债务率已超过120%，显然对该地区的经济承受能力是一巨大的挑战。按照2011 年6 月央行《2010 中国区域金融运行报告》数据，截止2010年，全国地方政府融资平台共计一万余家，同期银监会调查显示地方政府融资平台的贷款规模大约为9.1 万亿元，但是一些学者认为地方政府投融资平台贷款规模的上限可能已高达14.4 万亿。虽然不同机构研究数据存在一些的差异，但很显然的是，我国地方政府债务的规模及其带来的风险已经已经达到了危害地方社会经济安全的程度。

二、地方政府性债务风险分析

（一）地方融资平台助推地方政府性债务潜藏风险

常见的地方政府举债方式主要有：金融机构拆借、重点企业贷款担保、工资补贴、社保资金缺口、粮食企业亏损挂账等，既有显性债务又有隐性债务，但是，从实际情况来看，地方政府在举债过程中，由于地方政府直接举债权利的限制性，目前主要通过地方融资平台向银行贷款融资，致使地方融资平台的负债率普遍高达80%，融资平台表面上是独立企业，背后却是政府的隐形支持，即财政的变相担保。由于地方融资平台的融资状况的不透明，即便是上级政府也无法清晰的确定下级政府融资平台的负债和担保情况，其举债实际上构成了地方政府的隐形债务，因此，一旦融资公司债务出现偿还危机，实际上最后埋单的还是地方政府，加大了地方政府的隐藏风险。同时，由于信息的不对称性，银行也无法准确获得作为管理者的政府的贷款总规模和信用等级，因此这种隐藏风险很有可能传导给银行，导致不良贷款率攀升，引发金融风险。

（二）降低财政资金使用效率和经济增长质量

基于政府信用的地方债务融资的便利性直接导致地方政府对债务资金使用效率降低。引发地方政府重借轻还，忽视偿债能力，在投资项目选择上，风险意识薄弱，出现“面子工程”、“重复建设”、“低效投资”等现象，造成资源低效使用，影响经济良性增长。一些地方出现了过于超前的基础设施投资，投资规模远远超出了实际需要，使本为推动经济和社会发展需要的基础设施建设，演变成为政府的面子工程。其次许多地方政府主要依赖土地财政等来偿还地方融资平台负债，因此主观上有推高土地价格的强烈冲动，从而助推了房地产泡沫的形成。

（三）债务关系复杂，借新还旧现象严重

地方政府性债务的举债主体复杂，既有本级政府、政府某些部门、事业单位，又有各类平台公司。不透明、多主体的局面给明确地方政府债务规模、明晰权责关系、确认债务责任带来了困难。目前政府多将融资平台借入债务投入到建设周期长、资金规模大、收益低的公共项目建设。有限的地方财政收入难以保证庞大资金的持续投入和偿还，只能采用借新债还旧债的方式来救急。这样的方式并不能从根本上解决债务问题，长期以来，反而形成一条上无源头，下无尽头的债务链条，一旦某个脆弱环节断裂，将会带来巨大的风险。

（四）损害地方政府信用

地方政府举债在短期内虽可推动地方经济发展、缓解财政压力，但后期局额的还本付息，会导致地方财政状况持续恶化，严重损害财政运行的稳定。如果地方政府长期债务延期、甚至违约，将会严重损害地方政府的信用。一个诚信的政府向全社会展示的是一种诚实、信用的风气；相反，如果政府因债务包袱沉重，拖欠社保资金、公职人员工资、减少公共物品投入等现象，甚至借钱不还，信用链条破裂，不仅会降低政府的公信力，还会恶化社会信用环境。

三、债务风险对策分析

（一）建立体制完善的地方政府债务管理机构

目前对于地方政府债务的法律法规还不完善,形成债务主体部门多头管理的局面。世界上不同国家的债务管理机构各有不同，如美国、加拿大等市场约束型国家，全国和地方的金融监管部门负有监管地方证券市场、监督地方政府借债行为的责任，而行政控制型国家大多是由财政部担负地方政府债务管理职责。目前，我国已经设立地方政府性债务管理处负责地方政府债务的管理，归属预算司管辖。同时应强化财政部门在政府性债务管理中的主体地位，政府性负债建设项目资金的审核必须通过财政部门，各地方财政局、银行等金融机构应发挥相应的监督责任。在监管方式上,除了例行的监督检查以外，对于重点项目及举债主体,可执行委派会计管理制度,由相应债务管理部门派驻会计,监督举债资金的有效使用。

（二）化解地方政府历史债务存量

各级政府部门必须清理清查现有债务，通过协调财政、监察、审计等部门对现有债务认真审查、逐笔清理，摸清底数，锁定老账。理清债权、债务关系，并建立类别明确、完整齐全的债务管理新台账。在此基础上制订柔性的分类处置政策。对于社会效益好、经济效益差必须由财政负责偿还的债务，可采取预算内安排、预算外统筹等多途径筹集偿债资金；对于部门举债项目，以“谁举债、谁偿还”为原则，要求部门制订偿债计划，必要时可进行预算抵扣；对于可市场化运作项目，通过资产重组、拍卖等方式交由各类市场主体运作。综合运用行政、法律等手段，分类处置，逐步化解。对化解进度快、清查彻底的地方政府，上一级政府可给予一定的资金奖励，以奖代补，用于化解债务。

（三）严格控制地方政府债务增量

首先，转变地方政府职能，将政府职能的重点转移到公共管理和服务上来，其资金投向一是能促进地方经济持续健康发展的良性投资项目，二是需要弥补市场经济下，因资源配置失调而造成的“失灵”的局面。促进地方政府财政从“建设性财政”到“公共财政”转化。并降低本地企业对地方政府的依赖程度，改变地方政府作为地方企业“债务买单者”的现状，减轻地方政府的财政负担，控制地方政府债务增量。

其次，推进财政体制改革。依据政府提供公共产品的效率及公共产品受益范围，调整中央与地方之间及地方各级政府之间的收支关系，合理划分各级政府的事权，构建与事权相匹配的财税体制。我国分税制财政体制采取的是“存量不动”、“增量调节”的原则。“存量”本身忽略了地域因素造成的地方财政不均衡的状况，越是经济欠发达地区的地方政府越是承债能力越弱，债务风险越大。“增量”又将大部分收入向中央财政集中，造成越是下级政府财力越紧张，地方政府通过举债来维持财政成为必然结果。大量的税收返还，使中央财政和地方上级财政本就没更多的财力进行转移支付，况且一部分的转移支付资金分配上又处在失衡的状态。加上各级政府事权划分不清，越是下级政府其事权越细，其政府债务就越重，债务风险也就越大。为此，完善分税制体制，逐步取消税收返还，合理规划各级政府支出责任，将税收返还纳入合理的转移支付范畴，协调各级政府的公共服务均衡，减轻地方政府因分税制财政体制不完善、财权与事权不对称而日益加剧的地方政府债务负担。

（四）加强地方财源建设、建立偿债长效机制

通过税制改革，增加地方政府财源，使地方政府支出增长与地方政府税收收入增长相适应。既然地方政府承担建设当地经济的责任，理所应当应从当地经济增长中获益，给予地方政府一定的税收比例，能够相应增加地方政府的常规收入。刺激经济是地方地方政府举债的重要原因，要以项目投资开发为依托，通过多种途径促进地方经济发展，拓宽地方政府财政来源，增强地方财政实力，不仅利于地方政府后续融资，而且能够为地方政府前期债务的偿还奠定较好的财政基础。

在增加财源的同时，还应建立偿债的长效机制。上级政府在监督地方财政偿还债务时，可将地方政府债务纳入预算，在每次预算审批时，同时对地方政府的还款计划进行审批，督促地方政府及时偿还旧债，减少债务累积。另外，建立地方政府偿债资金制度，筹集资金设立地方政府偿债准备金，在遇到自然灾害、经济波动等突发事件造成地方政府债务计划外增加或者偿债困难时，可动用偿债准备金缓冲地方政府偿债压力，同时避免地方政府债务风险向上级政府转移。

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