农发行信贷支持水利建设问题的分析与思考

刘艳丽 索志林

（东北农业大学资源与环境学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

农业是中国的第一产业，水利建设是发展现代农业的重要基础，是改善农民生产生活条件的重要保障，是促进粮食增产、农业增效和农民增收的重要支撑，也是农发行信贷支持的重点领域。

一、近年来国家支持水利建设的政策性要求

2011 年中央一号文件明确指出:在风险可控的前提下,支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务。

2011 年7 月召开的中央水利工作会议指出，“当前和今后一个时期，加快水利改革发展的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利建设作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路”。

2012 年11 月8 日，在十八大报告中明确提出，大力推进生态文明建设，加快水利建设，加强防灾减灾体系建设，推进水土流失综合治理，完善最严格水资源管理制度，加强水源地保护和用水总量管理，建设节水型社会。

2013 年2 月16 日新年伊始，中国农业发展银行与水利部联合下发了《水利部 中国农业发展银行关于加强对水利建设政策性金融支持的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，加快水利改革发展是我国今后一段时间的一项重要任务，迫切需要农发行提供政策性金融支持。各级水利部门和农发行要认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》要求，把政策性银行支持水利建设作为一项重要的长期任务，在水利建设中用好用足政策性信贷资金，加快水利建设步伐。《意见》明确，农发行应进一步扩大支持水利建设范围，扩大对承担防洪、排涝等公益性任务项目政策性金融支持范围，提高对承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水利发电等经营性任务的准公益性项目的政策金融支持力度，创新开发水利建设信贷产品。

二、农发行信贷支持水利建设存在的问题分析

（一）承贷主体层面

根据农发行现行信贷政策，可以作为政府主导的水利建设项目借款人的主要有融资平台公司、机关法人、事业法人三类。水利建设大部分是公益性项目，建设周期长，投资大，直接经济效益小，目前水利建设贷款的运行模式主要通过政府主导的融资平台来承接。国发[2010]19 号《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》规定“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”、“ 向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”，国家对地方政府融资平台进行清理整顿，一定程度上增加了水利贷款的难度。尽管农发行在信贷管理制度上将“机关法人”纳入了借款人的范畴，但总行没有对“机关法人”进行确切定义，更没有规定“机关法人”的贷款条件和准入门槛，在政策上存在模糊地带。此外事业法人（主要指各级水利部门）和政府融资平台虽然承担了绝大部分的水利建设任务，但目前水利设施经营主体、运行机制、经营模式、产权归属等问题都不太清晰，管理上涉及的部门广、头绪多，既缺乏项目运作经验，也没有融资意识，实际运行中短时间内很难产生稳定的经营性收入，不符合政策对承贷主体的规定[1-4]。

（二）宣传营销意识方面

一方面，地方政府对农发行水利贷款要求迫切，督促加快实施进度；但另一方面，又对农发行贷款条件了解较少，尤其对涉及有关“四证”办理、土地收益权质押及开立专户等管理要求不愿协调或协调不力，导致贷款项目落实困难。水利设施投资规模巨大，建设周期较长，同时对用地规划、流域与气候等有深远影响，因此，一般由国家或省级水行政主管部门规划审批。由于有国家和省级财政资金支持，一些地方水利部门对水利建设贷款热情不高，缺乏内在动力，一是存在“等、靠、要”思想，认为水利设施建设是国家的工程，国家给多少钱办多少事。二是不愿意到银行贷款。因为从银行贷款，一怕担责任，二怕找麻烦，三怕出利息。

（三）贷款担保及还款资金来源方面

根据政策要求对财政性水利建设贷款依靠项目自身收益或者其他财政性资金予以弥补，并办理相应抵押担保。2010 年国家对地方政府融资平台进行清理整顿后，新营销水利项目原来要求可用政府信用贷款担保并有政府承诺贴息已不复存在，全依赖承贷主体自身资产抵押的资源较少，缺乏必要的抵押担保能力。水利建设大部分为公益性项目，没有经营性现金流，偿债资金不可能来源于承贷主体的自身收益，不符合农发行的有关规定。即使有预期的土地受益，但水利设施产权改革进展缓慢，产权制度不明晰，投资主体不明确，还款来源无法保障[5]。

（四）信贷支持模式方面

近年来水利基础设施建设老化、落后的问题越来越严重，已经引起党中央的高度重视。农发行所使用的贷款模式仅仅局限于以土地预期收益权为质押的“收益权抵押型”信贷操作模式。从农发行操作层面来讲，虽然水利建设贷款被列入政策性范畴，但由于缺乏配套政策，只能按照商业性信贷管理要求来运作，“政策支持型”、“财政补偿型”和“政府保障型”等信贷运作模式还难以启动。

（五）业务能力和专业知识方面

农发行现有工作人员多由农行分设和近几年大学生招聘过来的，很多中长期贷款业务是边学边干，懂得水利工程造价、水利工程经济评价的专业人员缺乏，而水利建设项目可研报告、调查以及评估论证等业务技术性强，业务面广，对水利项目特殊的专业性掌握和了解不足，就无法做好水利项目的评估、论证、风险管理以及法律事务等工作[6]。

三、农发行信贷支持水利建设对策思考

（一）抓住国家大兴水利的良机，争取国家政策支持

1.在水利项目筹资来源上，要争取央行每年适度增加农发行的中长期贷款规模，并适当降低再贷款利率；增加农发行对水利建设资金等国家涉农财政资金的代理拨付品种，扩大政策性信贷资金来源渠道。

2.在利益补偿上，对非经营性水利项目贷款，实行财政贴息或本息全额纳入财政预算。地方政府可以将地方水资源费、地方水利建设资金、土地出让收益中计提的农田水利建设资金作为向银行贷款的第一还款来源；各级政府还要建立偿债专项基金，用以解决还款来源不足部分；设立水利建设政策性保险，完善信贷风险分担机制。

3.在信贷监管政策上，争取银监部门适当放宽对水利建设贷款的监管要求，对先期垫付性贷款予以准入，从而解决水利建设项目启动资金需要。农发行应在资金匹配、办贷优先等方面予以政策倾斜。

（二）探索创新信贷模式，破解水利建设融资瓶颈

1.财政补偿模式。中央或省级政府规划并由财政全额出资承建水利建设的项目，如项目建设资金前期投入比较集中，而政府逐年分期进行拨款或实施“先干后补”政策时，农发行可采取低风险财政垫付性贷款方式支持，缓解政府资金投入的前期压力。

2.收益权抵押模式。对地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的项目，如农村饮水工程、水利景观建设等，应以“项目经营收益+借款人自身经营收益+借款人能获得的其他现金流”作为组合还贷来源。

3.银团贷款模式。按照银监会“关于大力推进银团贷款，有效防范风险集中风险”的要求，对那些投资较大、贷款期限较长、风险相对较大的大型水利建设项目，采取以农发行为主，寻求与实力较好的商业银行合作，以筹组银团的方式对项目进行贷款投放，一是可以降低农发行信贷风险，二是可以将政策性银行优势与商业性银行优势合理配置，最大限度地发挥金融支持整体效应。

（三）完善信贷管理制度，规范信贷支持体系

鉴于水利建设有别于其他基础设施建设，须制定专门的水利建设信贷产品和管理办法。重点完善承贷主体结构，充实资本金，规范运行机制，使之真正成为具有“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”营运能力和主体资格合规、履行项目建设和承担运营职责的法人实体，成为规范的融资平台。

（四）加强沟通精选优质项目，加强信贷风险管控，实现水利信贷良性发展

1.加强银证沟通，紧跟地方政府的发展规划，及时掌握水利等基础设施建设的项目储备和安排情况，广泛调研、细致梳理、精细筛选。优先支持地方政府土地出让受益与水利建设挂钩的项目，重点选择民众关注度高、社会影响力大，财政拨付及时可靠，还款有保障的项目[2]。

2.贷款评估时，实行外聘专家制，聘请水利专家对项目进行把关，提供经验指导和建议[7]。

3.督促地方配套资金落实到位，做好与财政资金的对接。

4.严格按照银监会贷款资金使用支付规定和农发行相关制度强化贷后管理，确保信贷资金专款专用。

[1]田永强,王朝英.农发行水利建设贷款运行问题分析[N].金融时报,2011-06-27.

[2]陈一兵.农发行无锡市分行支持农村水利建设的实践与思考[J].农业发展与金融,2012(04):78-80 .

[3]黄忠威,董劲东.基层行支持地方水利建设的难点和建议[J].农业发展与金融,2012(04):81-82.

[4]顾瑞敏.农发行支持农田水利建设需解决的几个问题[N].河北经济日报,2011-07-04.

[5]何敏新.推进“两型社会”建设信贷投放难点及对策初探--以湖南农发行开展水利建设中长期贷款为例[J].金融经济:（下半月),2012(01):69-71 .

[6]欧阳碧湘.农发行信贷支持新疆水利事业跨越式发展研究[J].农业发展与金融,2011(06):38-41.

[7]谭英俊,农田水利建设与政策性金融支持[J].农业发展与金融,2011(12):49-50.