城市管理精细化运作方式创新

陈海松

（中共上海市城乡建设和交通党校，上海200233）

中国高速城市化取得令世界瞩目的成绩，但是也存在许多问题，突出表现在城镇建设、基础设施等物质形态城市化了，但城市内涵、文化、功能等精神形态没有城市化。因此，未来中国城市化，不仅要注重城镇化的发展速度，更应注重推进深度城市化，提升城市品质，提高城市化的质量。深度城市化最紧迫最现实的任务是强化城市管理的精细化，实现由从传统的行政一元化、条块分割的粗放式管理向现代的多元共治、联动协同的精细化管理转变。

精细化管理是提高政府管理效率和服务质量的基本要求。城市管理精细化，就是在城市日常管理基础上，将工业化的“标准、精细、复制”，信息化的“数字、网络、智能”，城镇化的“集聚、辐射、统筹”等特征充分融合，进一步细化和优化管理流程，通过规范化、标准化、程式化管理，最大程度地降低管理成本，提高城市运营管理质量和水平的管理方式。

一、树立问题意识，实施前置化管理，实现源头治理

城市管理的顽症——乱设摊，存在量大面广、结构复杂、动态性强、多头管理且难管理的特点。乱设摊整治涉及城管执法、市容管理、食品监督、工商管理、集市建设、规划落实、治安保障、劳动保障、物业管理等数个部门，一旦形成后，再要处置，往往执法成本高、处理难度大。如何从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后治理”向“事前防患”转变，是摆在城市管理者面前的新课题。源头管理是治本之策，是实现城市长效管理的必然要求。加强源头管理，就是树立问题意识，就城市管理中的热点、难点问题，以及市民最关心的问题，有针对性地建立源头治理机制，进行预防性治理。源头管理实质就是要加强前端管理与服务，实行管理风格的前置化。所以，城市管理者应该改变传统应急性、被动式的事后处置问题的管理方式，从源头上抓起，抓早抓小、抓前端，实现由被动执法到主动管理，由末端管理到前端管理的转变，并创造出干部服务在一线、问题解决在一线、成效检验在一线、和谐构建在一线的新型城市管理风格。

源头管理的具体方式：一是以城市管理与民生服务为重点，建立和完善问题大发现、信息大采集工作机制，建立城市日常管理和应急管理数据库。二是建立公共安全隐患排查机制，使各类安全隐患能在初期阶段被有效处置。三是建立城市管理的源头疏导机制，因势利导，疏通经脉。四是加强事前法律宣传教育，培养市民自律性守法意识和行为习惯，减少外部监督性行政执法，减少资源浪费。

二、树立规则意识，实施标准化管理，提高城市管理精准度和可操作性

实施标准化管理，必须树立规则意识，严格遵循法律法规等规范性文件，提高城市管理的精准度。一是实施城市管理工作的标准化。城市管理者必须改变“以法治市、以法治民”的旧观念，树立“依法治市、依法管理”的新观念，重视城市管理规章制度的制定，并以其为依据，实施城市管理的规范化和标准化。特别是针对一些职能不清，经常发生推诿扯皮事件的重点领域，例如违法建筑、无照经营、群租等领域，立规明责，明确问题的发现标准和处置标准。二是实施行政管理的基准化，即通过量化指标约束行政自由裁量权。2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》明确要求各级行政机关要建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，把执法的随意性限制到最小化，基本实现公正执法。三是实施考核过程的标准化。即考核标准的量化、细化，考核管理业绩要用数据说话，并通过网络等信息平台及时向公众公开，接受各方监督。

三、树立流程意识，实施流程管理，强化动态监管

传统的城市管理缺乏动态监管，仅有的动态监管也只是依靠人海战术，成本高，效率低。而在信息化时代，现代城市管理必须充分运用现代信息技术，打造信息化共享及运作平台，全面推动城市运营管理流程再造，实现实时的动态监管。实施流程管理，强化动态监管，要求我们必须要树立流程意识，严格遵守、执行流程，消灭“随意性”、“特殊性”，同时要对执行结果分析反馈，再不断地优化流程，实现管理流程的良性循环。

实施流程管理，应加强城市管理信息标准化建设。因为，流程管理的技术基础是信息化。一是要健全标准体系，制定一系列支撑信息共享机制的技术标准规范，解决标准统一的问题，实现数据的互联互通、交换共享、协同应用。二是理顺信息共享机制，顶层设计信息化平台，建立融合城市管理、执法、服务等功能为一体的城乡统筹、覆盖全区、联通共享的城市综合管理总平台。

基于信息化基础之上的流程管理应该是闭环式管理。城市管理精细化要求城市管理建立发现、立案、派遣、处置、核查、结案、改进的闭合管理流程。特别是对一些反复出现的问题，城市管理部门要进行深层分析，及时总结规律和经验教训，从源头寻找解决问题的方法，不断加强整改，在动态推进中提高管理水平。

四、树立服务意识，实施差异化管理和细节化管理

城市管理的最终目标是为了市民的幸福生活。所以，城市管理者一定要树立服务意识，在城市管理中体现服务，在服务中提升城市管理的内涵和质量。城市管理精细化蕴含于各个管理细节之中。细节管理体现在管理方式上的差异化和管理环节上的细化。因地制宜的差异化管理是精细化管理的有效途径。城市管理不能搞一刀切，一个标准，一定要适应城市社区的实际情况，要符合城市化发展规律，必须兼顾不同群体的适当需求。例如，城管与摊贩冲突是当前城市管理中的老大难问题。如何化解？关键是坚持疏堵结合，重在疏导的原则，实施差异化管理，相应地把城市行政区域明确为严禁区、严控区和控制区等不同管控标准区域，因地制宜推出了一批设摊疏导点。这样，执法对象少了，服务的对象多了，那么支撑配合的力量就会大量增加。

注重细节管理，应在管理环节上不断细化、优化，在细节把握中提升管理和服务水平。例如，垃圾分类处理在上海全面推行，户外的垃圾箱一般两个并排，上面标了“有机”、“无机”，“可回收”、“其它”等字样，但作为一个普通的市民，并不一定能够理解其中的区别。而英国户外垃圾箱并列三个，分别以三种图案标识：一个是玻璃瓶、一个纸袋和一个屑屑粒粒的点。虽然没有文字说明，但是很形象，一目了然。这些管理细节，充分彰显英国城市的精细化管理水平。城市管理精细化还蕴含于各个程序细节之中。一个“纠正违章先敬礼”的细节，就拉近了与被处罚对象之间的距离，赢得群众对执法的尊重。

五、树立创新意识，完善网格化联动机制，实施无缝衔接式管理

现代社会分工越来越细，执法越来越专业，形成了分段式管理模式，分段式管理的连接点是软肋。城市管理网格化联动机制是应对分段式管理模式弱点的理智选择，也是精细化管理的基本要求。网格化联动管理应该合理划分社区巡管网格和街面联勤巡管网格，建立“网格叠加、工作联动、角色互补、绩效激励、同网通责”的工作机制，实施“条块结合，以块为主”行政执法联动模式，实现社区和街面管理空间的无缝衔接、白天和夜晚管理时间的无缝衔接、治安与城市管理管理责任的无缝衔接、日常管理和应急管理内容的无缝衔接、城市管理的部件和事件信息的无缝衔接，做到各个管理环节没有空白点。

六、强化大局意识，实施系统管理

城市管理精细化，必须坚持城市综合管理理念，不断强化大局意识，实现一种管理内容综合、管理手段联动、管理方式多样的整体性系统化管理。

城市管理的热点、难点问题多是疑难杂症，需要各城市管理职能部门相互配合，并进行综合治理。例如，“城中村”内大量外来人口集聚、生活设施基础差、治安情况复杂、不确定因素多、群死群伤的安全隐患长期存在。但由于城市前端管理的不足和长效机制的缺失，小发廊、小饭店、小网吧、小浴室、小棋牌室、小游戏机房等无证“六小”场所蔓延；地下工场、非法行医、违章建筑、群租等现象屡禁不止；“黄赌毒”等社会丑恶现象、治安热点难点问题比较突出。解决这些问题必须把综合管理、综合服务的相关措施进行配套。一要深化内涵建设，形成涵盖城市管理、社会管理和应急管理，覆盖城乡的综合管理格局；二要深化城市管理体制改革，形成市区联手、部门联动、条块结合、以块为主的城市综合管理体制，三要创新机制，通过整合管理力量、调动社会资源，综合运用行政手段、法律手段、市场机制、社会自助互助等多种手段，共同作用于城市各个部件、事件的管理，使城市整体功能协调高效运转，实现整体系统管理。

七、强化责任意识，实施协同管理

城市管理精细化，必须坚持多中心治理理念，树立责任意识，实施政府、市场和社会协同联动，实现城市管理的“共建共享”。多中心治理理念强调管理主体的多元化、互动性、社会化，强调城市管理不应只是政府某个部门的工作，更应是全社会的工作，是全社会的责任。因此，城市政府、社会组织、企事业单位、市民应该共同承担起管理城市公共事务的责任，形成城市管理协同治理网络。一是政府定位要准。政府是城市管理的主要责任人，但不是唯一责任人。二是政府要由集权管理转向给社会放权，要善于借助市场机制和社会机制整合社会资源，通过市场化管理模式，实施城市管理的社会化、专业化，共同提供城市公共服务。政府应引入竞争机制，通过委托、招标、租赁、承包等形式，把政府公共管理职能转移给企业、社区，政府只负责管理标准的制定和执法监督。三是城市管理要成为全社会的共识，形成价值共享，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素。公民是社会管理创新中的一支重要力量，提高公民城市管理的自觉性、责任心也必不可少。因此，政府应该为公民增权，不断增强所有城市居民对城市的认同感和归属感，多渠道、多方式动员、鼓励公众积极参与社区建设和城市治理。当前，要注重消除公民生存和发展中面临的各种社会障碍，如社会歧视与社会排斥，特别是要重视解决流动人口及其子女的学习、就业、身份问题，为他们提供基本均等的公共服务，增进其自由、权利和福利，使之对居住地城市产生归属感，自觉主动维护城市秩序。

[1]郭理桥.现代城市精细化管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.

[2]陈海松.城市管理“大联动”常态化的多元运作策略[J]上海城市管理，2012，（6）。

[3]李大伟.英国，傻瓜式的智慧[J].读者，2012，（9）.