对开创新时期基层人民银行综合执法检查——以新西局双版面纳的中支几综点合执思法考检查为例

中国人民银行西双版纳州中心支行课题组

（中国人民银行西双版纳州中心支行，云南西双版纳666100）

当前，全省人民银行系统范围内的综合执法检查工作已开展2年，虽取得了一定成效，但也暴露出诸多问题亟待解决。现以西双版纳中支为例，分析综合执法检查中存在的不足，并提出相关建议，旨在不断推动人民银行对外行政执法工作逐步向更加规范化和精细化的方向发展。

一、综合执法检查开展的基本情况

金融监管长期以来是人民银行各分支机构对外行政执法工作的“重中之重”，但是，随着人民银行职责的调整，银监会、证监会、保监会的分设，以及金融办等地方管控协调部门的增多，人民银行各分支机构的监管职能逐步减少、服务职能逐步增加，进而导致金融机构对人民银行的看法发生了潜移默化的改变，它们逐渐地将人民银行视作一个金融服务部门而非金融监管部门。

近年来，人民银行西双版纳中支按照上级行“两综合、两管理、一保护”（“两综合”即综合执法检查、综合评价；“两管理”即开业管理、营业管理；“一保护”即保护金融消费者权益）的统一部署和要求，以“依法对外履职是基层人民银行履职的生命线”为指导思想，以履行金融监管为手段，以法律事务及纪检监察监督为保障，通过采取异地交叉检查和本地检查相结合的方式，于2011 年和2012年，分两次先后对全州9 家银行业金融机构，就货币信贷、金融统计、支付结算、货币金银、国库、征信管理、反洗钱、外汇、金融信息安全等业务开展情况进行综合执法大检查。对检查中发现管理混乱、金融政策法规执行不力、不规范的情况，及时做出限期整改要求；对工作中迟报、不报、隐瞒真相、弄虚作假等现象，采取约见谈话、通报批评、限制服务等方式给予惩戒；对查出存在违规问题实施经济处罚共计26.6 万元。

成绩的取得，不仅得益于西双版纳中支党委的高度重视、统筹部署，还得益于各业务部门的大力支持、检查组各成员的依法履职、纪检监察室的全程同步监督和各被查金融机构的积极配合。通过综合执法检查工作的开展，切实整合了人民银行对外行政执法资源，有效锻炼了人民银行干部队伍，进一步树立了基层人民银行在当地金融机构中的威信，着力提高了人民银行对外履职的水平和效率，开创了西双版纳州人民银行依法行政的新里程。

二、综合执法检查工作中存在的不足

（一）现场检查资料制作和后期档案管理工作有待进一步加强

第一，综合执法检查的现场检查资料制作不够规范和严谨。人民银行各类对外行政执法工作虽已开展多年，但在现场检查资料的制作中仍存在规范性差错时有发生的情况，如：部分证据资料中缺少个别执法取证人员签字、“与原件核对无异”字样或证据提供单位行政公章等要素，甚至有些同类差错还重复出现。第二，上级行的综合执法检查相关制度对当年综合执法检查工作资料的归档时间没有列出明确的时间表，致使这些工作资料的装订、归档存在不及时的情况，甚至出现当年的综合执法检查档案在第二年仍分散在各业务小组中的现象。如果这些问题不从根本上解决好，势必为人民银行的对外行政执法工作带来极大的“法律风险”和“法律隐患”。

（二）部分执法依据有待完善

第一，个别执法依据中的部分条款内容存在表述不够全面的情况。如：《中国人民银行昆明中心支行综合执法检查工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）附件中的《证据清单目录》对证据分类仅局限于“原件或复印件”，未包括照片、节录本等原件的复制件。第二，个别执法依据存在前后规定不一致的情况。如：《暂行规定》第三十条第一款的规定中提出，各综合执法检查业务小组撰写《单项业务执法检查报告》时，应“提出整改措施和对违规问题的处理建议”，但在《暂行规定》所附《单项业务执法检查报告》格式范本中，并未明确要求“提出整改措施建议”。在实际检查中，各检查小组在撰写《单项业务执法检查报告》时，均参照《暂行规定》附件的格式范本，未对被查单位的存在问题提出整改措施建议。第三，个别执法事项存在两级行的执法依据规定不一致的情况。如：在对外行政执法检查中，当被查单位对《执法检查事实认定书》无异议时，签署程序规定不一致。《中国人民银行成都分行现场检查操作指南》第二十二条规定：“检查组应将《现场检查事实认定书》发给被查单位……对所述事实没有异议的，被查单位应在每一页加盖行政公章，并由被查单位主要负责人签署无异议意见”，但是，昆明中支《暂行规定》第二十七条则规定：“被检查单位对《执法检查事实认定书》无异议的，应当由被检查单位法定代表人或者主要负责人在《执法检查事实认定书》的每一页上签字确认，并加盖本单位印章”。在实际检查中，执法人员对被查单位签署《执法检查事实认定书》时，是否要做到每页签字、每页盖章的问题，理解各异。

（三）综合执法检查缺乏较为系统、完整的配套监督机制

人民银行纪检监察部门的行政监察职能，主要通过开展执法监察和行政执法评议考核两种形式来实现。但对于新时期人民银行系统开展的综合执法检查这样一个综合性的对外行政执法工作而言，上述两种监督形式在实际操作中均存在一定的不足和局限性。第一，行政执法评议考核虽包括“对执法质量和执法成效进行评议”和“对执法行为实施有效监督”两个方面的内容，但考核人员每年往往更侧重于对执法质量和执法成效开展评议，而轻视或者忽略对执法行为的实施过程进行监督。第二，执法监察是纪检监察部门对执法职能部门及其执法人员贯彻执行国家法律、法规、政策和相关规章制度的全过程以及某一阶段各种行政行为的监督检查活动，在多年的实际操作中，人民银行各级分支机构每年往往只选择人民银行的一项对外行政执法职能或一个执法职能部门开展执法监察，且监察时限为1 年（虽有时限追溯之说，但实际情况仍为1 年），使得人民银行的其他对外行政执法职能和执法职能部门缺乏了必要的、全面的监督，虽有跟踪监察，但也无法弥补上述“监察对象”和“监察时限”方面存在的局限性。第三，在基层人民银行的日常操作中，不论是开展行政执法评议考核，还是开展执法监察，均包含外部评议工作在内，这实为一种重复。

（四）基层人民银行综合执法检查人员库建设机制及其配套的考核奖惩机制亟待建立和完善

第一，虽然人民银行综合执法检查今后将逐步实现常态化，但当前基层人民银行综合执法检查人员库建设仅停留在对本单位内持有《中国人民银行执法证》的执法人员进行书面上的简单登记，并未包含执法人员的年度“执法成效”、“执法差错情况”和“考核奖惩情况”等真实反映执法人员年度执法工作情况的信息。第二，《中国人民银行行政执法评议考核办法》（以下简称《评议考核办法》）中的个别条款存在不易操作的情况。如：该《评议考核办法》第十五条规定：“外部评议应当由执法职能部门在本部门的年度执法工作总结前进行”，但在实际操作中，如果由执法职能部门组织开展行政执法评议考核的外部评议工作，则有违反回避制度之嫌，势必影响外部评议结果的客观性和公正性。第三，将当年综合执法检查的相关执法职能部门及其执法人员的执法工作情况，纳入全年目标考核和行员考核中，按同一考核标准与非执法职能部门及非执法人员一并进行考核奖惩的思路和做法有待商榷。因为就所承担的工作职责、岗位风险等方面而言，前述两者均处在不同层面，如果强行套用同一标准考核，极易形成“吃大锅饭”的窘境和出现年度考核不平等的现象。

三、强化综合执法检查工作的相关建议

（一）进一步加强综合执法检查资料制作的审核和后期档案管理

一是要确定专人负责综合执法检查常态化后的日常管理工作，并明确岗位职责；二是要进一步加强对执法人员的进场前培训，健全培训机制、完善培训内容，增强执法人员工作责任心；三是要认真建立综合执法检查资料审核的“四道关口”机制，明晰各级责任，严把资料审核关。所谓的“四道关口”就是：各业务小组负责人为“第一道关口”，初审本业务小组现场检查资料的真实性、准确性和完整性；主查人和检查组组长为“第二道关口”，审核、整理各业务小组移交来的综合执法检查资料；领导小组办公室及法律事务办为“第三道关口”，再次审核综合执法检查组移交来的检查资料的真实性、准确性和完整性，以及对查出存在违规问题的法律适用和处罚尺度；纪委监察室为“第四道关口”，通过每年开展行政执法评议考核，对已归档的综合执法检查资料进行再审查、再监督，并组成评议考核小组，对综合执法检查组及其成员进行评议考核；四是要对综合执法检查资料归档时间进行统一、明确的规定。

（二）进一步修订和完善相关执法依据

一是建议将昆明中支《暂行规定》附件中的《证据清单目录》对证据分类为“原件或复印件”，更改为“原件和复制件”；二是建议在制订相关制度时，应切实以上级行的相关制度为蓝本，立足实际，认真制订，并确保制度内容上下统一、前后一致；三是建议相关检查制度的制定，用更加严谨的语言和措辞来表述，方便执法人员实际操作。

（三）建立一套系统、完整的综合执法检查监督机制

一是建议强化人民银行各分支机构每年开展的“行政执法评议考核工作”。对外，以执法监察为工作方式和手段，不断完善和细化行政执法评议考核内容，将其打造成今后人民银行对外行政执法（如：综合执法检查）最有效的监督机制；对内，同样以执法监察为工作方式和手段，侧重于内部管理和制度建设，开展廉政监察和效能监察。上述划分，旨在对人民银行内、外部履职形成全方位、立体化监督，彻底消除监督真空和监督死角；二是建议加强对评议考核人员的培训力度，切实转变观念，统一思想，认真考核；三是建议在每年的综合执法检查组中，专门抽调纪检监察部门的一名同志参与检查，全程对综合执法检查工作进行同步监督。

（四）建立和完善综合执法检查人员库建设机制及其配套的考核奖惩机制

立足于当前新时期人民银行履职思路的转型、综合执法检查工作的常态化和检查中“权、钱、人”关系复杂化等实际情况，为确保执法质量，急需建立一支高素质的新时期人民银行行政执法队伍及与其相配套的监督机制和考核奖惩机制。一是建议进一步完善综合执法检查人员库登记台账，客观、真实的反映执法人员的“基本情况”、“执法证持有情况”、“执法成效”、“执法差错”和“考核奖惩情况”，有条件的基层人民银行，可建立综合执法检查人员库电子化系统，以此实现对综合执法检查人员库全方位、多层次、多功能的现代化管理，这样既可为今后检查中业务小组长及主查人的选定提供依据，也可为中支党委培养人才及选拔干部提供参考。二是建议按照上级行的有关规定，定期组织对执法人员库成员进行培训和评议考核，并根据培训和评议考核情况动态调整执法人员库。三是在行政执法评议考核的“外部评议阶段”中，建议将评议主体改为评议考核小组，由评议考核小组向被查金融机构发放《行政执法情况评估调查表》，这样既符合回避制度，也可尽量确保外部评议结果的客观性和公正性。四是建议将当年综合执法检查的相关执法职能部门及其执法人员的执法工作情况进行单独考核，单设“年度优秀执法科室”和“年度优秀执法人员”，并予以奖励，旨在树先进、查不足，全面提升基层人民银行综合执法检查工作水平。