我国政策性农业保险问题研究

毕 鹏 郄海兰 李海伦 佳木斯大学 哈尔滨工业大学

一、我国政策性农业保险的概念及特征

我国目前推行的政策性农业保险是由政府发动组织的，皆在保护和扶持我国农业的一个公益性保险产品。它与商业性农业保险相比具有如下几点不同：

1.经营主体不同。政策性农业保险由政府直接组织并参与经营，或指派并扶持其他保险公司经营，不具有盈利性；而商业性农业保险的经营范围只由商业性保险公司承担，是以盈利为目的。

2.政策性农业保险，其产品由政府给与一定比例的补贴，而商业性农业保险则完全由投保人自己承担费额。

3.政策性农业保险是由政府组织推动，而商业性农业保险是由市场机制调节运作的。

4.政策性农业保险是政府推动的，必须执行的。政府通过有关的法律规定对参与农业保险的农户既可享受到国家保险补贴，又可以享受到其它的优惠政策。如果不参加保险，灾后政府就不给于救济，农产品不能得到政府价格补贴等。

5.政策性农业保险经营的项目，一般保险责任范围囊括范围广，保险对形象的损失概率较大，从而成本损失率高，商业性农业保险经营的项目责任范围窄，保险对象损失概率较小，成本损失可能性小。

二、我国政策性农业保险发展历史及现状

建国初期，我国的农业保险开始了起步阶段，但后来一直到80年代初，都处于停滞状态。80年代到2003年，农业保险又经历了恢复——萎靡阶段。这期间我国的农业保险一直都是在商业性保险的框架下操作运行，后期的萎缩低迷状态由多方面的因素造成，但主要是由于我国的政策导向存在问题。这期间，探索、试点、论证一直都在有序的进行。

我国的“政策性农业保险”是在2004年首次被提出，新修订的《中华人民共和国农业法》第四十六条首次确定农业保险的政策性性质，从而使政策性农业保险有了法律的保护，实现了“有法可依”，受到了中央政府的空前重视。中央政府又在多个重要文件中明确提出了加快建立政策性农业保险制度，因此，政策性农业保险的试点工作开始运行。2004年以来在中央和地方政府的领导下，我国的政策性农业保险呈现了快速稳定发展的趋势，这主要表现在以下几个方面：一是试点范围逐渐扩大，保费收入迅速增长。2004年保监会仅在内蒙古、东北三省等九个省市地区进行了政策性农业保险的试点工作。到2008年，政策性农业保险的试点已经扩展到16个省市自治区。到目前为止，试点范围已经进一步扩大到了28个。参保农户2010年已达1.4亿户次，保费收入从2004年的3.73亿元已到达135.7亿元。中央的财政补贴从2004年的10亿元增长到2008年的60亿元，为农民提供了3943.1亿元的风险保证。到目前已赔付款额已达到101亿元。二是政府财政扶持力度不断增大，参与农业保险的农作物品种逐渐增多。参保农产品由2004年初期只有小麦、玉米、水稻、大豆等5个品种，到2010年末已经扩展到了水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、马铃薯、花生、油菜等主要的粮油农作物以及主要养殖品种。中央财政在种植业的保费补贴也从初期的25%增加到目前的76%。三是经营主体数量在增加，经营模式多样化。通过政府的政策鼓励和指引，调动了保险公司参与农业保险的积极性。农业保险的经办主体从最初的6家发展到目前的18家，经营方式呈现了多样化。如目前的参与政策性农业保险经营的有政府组织的专业农业保险公司、商业保险公司、联办或代办等从而使我国的政策性农业保险向着更完善的方向发展。

三、当前我国政策性农业保险存在的问题

随着政策性农业保险在我国逐步展开，一些问题也逐渐显现。主要包括以下几点：

1.对政策性农业保险的认识不够明确

政策性农业保险在我国已经展开了几年，并取得了一定的成果，但由于政府宣传力度不够，使得地方政府及参保农户没有产生足够的重视。这体现在：一是地方政府对于为什么要进行“政策性农业保险”，对于它的方向发展、最终的目标，说法不一，存在诸多疑问。一些地方政府甚至把征收农业保险费看成是乱收费，因此对其缺乏积极性。二是，“政策性农业保险”的经营方式不够明确。目前我国的农业保险主要是“政策性保险”和“商业化经营”相结合的的运营模式。商业性保险公司也参与农业保险的经营，但是如何判断保险公司的盈亏是由政策性农业保险业务所致还是由经营商业性敬业保险业务所至以及政府的补贴力度如何，难以确定。这都将成为影响“政策性农业保险”的进一步发展的原因。

2.法律法规不健全

“政策性农业保险”对我国农业的发展将起到促进和保护的作用。它应该成为一种制度而保留下来，这必须要有一系列的法律法规作为支撑。而我国对于“政策性农业保险”到目前还没有一部完整的法律法规出台。相关的农业保险的法律只是在《中华人民共和国农业法》中简单的提到：“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”，而经过改版后的现行的《保险法》也主要是针对商业性保险，对农业保险没做具体规定，只是提到“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险法律，行政法规另行规定”。我国至今专门的农业保险法律法规还是一个空白，现在诸多问题的解决措施一直无法可依。农业保险的健康发展受到很大的制约。

3.低收入和高保费率的冲突

我国目前农业种植主要是人工耕作，生产力低下，人均耕种面积小，年收入很低。一年除去必要生活开支，生产成本几乎没有剩余。而农业保险，由于其本身的特点，其成本较高，这就决定了高保险费率。据统计，一般农作物的保险费率在2%——15%之间，与其他保险相比，保险费率要高出十几倍。这样“政策性农业保险”的补贴费率即使能高达50%，广大农民仍交不起保费，这结果造成投保需求不足，影响了“政策性农业保险”的发展空间。

4.缺乏农业巨灾保险项目

近几年来我国多地遭受了大范围的洪涝、干旱等自然灾害，农民几近颗粒无收，损失惨重。而我国政府并没有建立巨灾风险分散机制，各级政府在财政上也没有专项补贴。巨灾发生时，保险公司的赔付金额往往要超出当年收缴的农业保险费十几倍。这样就大大的增加了保险公司的负担，甚至保险合同难以履行。因此如何分散风险，以确保农业保险继续发展下去是一个重要的问题。

5.监督管理问题

我国目前的农业保险的监管主要是由保监会来执行的，而从历史上来看，保监会主要是从事商业性保险的监管，而政策性农业保险是非盈利的，具有公益性质，而商业性保险和前者正相反，是以盈利为目的的保险。政策性农业保险和商业性保险二者的目的不同，经营理念亦不同。对于商业性保险，监管部门要考虑保险公司的盈益，也要确保被保险人的权益，力求二者的利益兼顾，而对于“政策性农业保险”，监管部门主要任务是将其作为一种政策进行推动，以达到最终政策想要达到的目标。两种不同性质的业务，目标理念不同，由同一部门监管，你然要产生多方面的矛盾冲突。这样，必然要影响到“政策性农业保险”的顺利开展。

四、对我国政策性农业保险的建议及展望

1.建设政策性农业保险专项风险准备金

国家、省市县等各级政府都应建立专项风险补偿金，按照一定的比例，形成互补，做到专项资金专项用，不能它用。

2.完善相关法律法规

我国现行的《保险法》对农业保险没有作出具体明确的规定，政府对农业保险的支持存在有一定的主观性，建议政府相关部门进一步修改和完善《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》。对农业保险的性质、保险范围、经营方式、补贴比例、补贴方式、各方的责任与作用等一系列问题作出明确规定，出台相关细则确保农业保险工作真正得到落实，为政策性农业保险提供法律保障。

3.加强政策性农业保险的宣传力度

农业保险关系到我国农村建设，关系到社会的发展与稳定，所以政府一定要发挥起主导作用。从中央到地方应该设立专职部门负责农业保险工作，给予一定的运营经费进行大力宣传，使农业经营者真正地了解国家推行政策性农业保险的意图，促进农民积极参与保险，从而落实国家“政策性农业保险”的政策，实现农村农业经济稳定快速发展的宏观目标。

4.适度降低农业保险费缴费率

尤其是在西北等贫困地区的主产粮区，适当降低农民农业保险的缴费比例。在这些地区，政府保险补贴应先行到位，并且免除其各种税费，加大政府补贴力度，这样才能充分调动农民的投保积极性，从而增加农民对农业保险的有效需求，使得政策性农业保险在这些地区得以顺利进行，从而发挥它的真正作用。

5.建立农业巨灾风险分散机制

近年来我国南北地区不断的发生大面积的自然灾害，农业损失惨重，而中央和各级政府又没有设立专项资金用于赔付巨灾损失，保险公司赔偿能力有限，这严重的阻碍了政策性农业保险的进一步实施。所以当务之急，我国目前应着手建立农业巨灾风险分散机制。

根据我国的实际情况，即政策性农业保险的试点经验，本人认为应从以下几个方面入手：一是建立农业再保险体系，使农业风险在全国范围内最大程度分散。可由政府组织成立农业再保险公司，或由政府通过招投标的方式直接购买农业再保险。最后的发展方向是由中央政府统一为全国的政策性农业保险提供再保险，从而节约成本，增强巨灾风险的分散效力。二是成立共保体，即多家保险公司共同承包一个保险项目。它是化解农业巨灾风险的一种有效的、可行的手段。三是建立农业巨灾风险基金，可由国家和省级政府分别设立，以国家为主，省级政府为辅。国家可从经营农业保险公司的保费结余中抽出一定的比例，及粮食风险基金、相关的税收减免部分等抽取一定比例的资金，也可发行一些相关的债券，以筹备巨灾风险基金。

随着具有中国特色的“政策性农业保险”的普及推广，农业的抗巨灾能力将大大增强。农村的建设及农业的发展将出现一个蓬勃的局面。农业经济在国民经济中占有很大的比例，并且，农业的发展必将带动相关产业的发展，如农产品加工经营产业、养殖业。农业的经济效益将推动我国的国民经济发展，从而维护了社会的和谐与稳定，是我们的国家在繁荣富强的道路上越走越宽。

[1]《中国统计年鉴》（2005年～2009年）

[2]王德宝.《我国政策性农业保险的现状、问题及对策建议》.海南金融，2009，（8）

[3]庹国柱，朱俊生.《建立我国政策性农业保险制度问题探讨》.首都经济贸易大学学报，2004，（6）

[4]庹国柱，朱俊生.《关于我国农业保险制度建设几个重要问题的探讨》.中国农村经济，2005（6）

[5]丁少群，王信.《政策性农业保险经营技术障碍与巨灾风险分散机制研究》.保险研究，2011，（6）

[6]梁雪芳.《完善政策性农业保险的思考》.证券与保险，2008，（2）