山东省政策性渔业保险若干法律问题探讨

安菁蔚

（中国农业大学烟台研究院，山东 烟台 264670）

现实中我国开展的渔业保险存在种类少、覆盖面窄等不足。本文作者对山东省烟台市两个港口的150 多名渔民进行了调研，并走访了山东省渔业互保协会，希望对渔业保险在现实中出现的问题进行揭示。

一、山东省开展政策性渔业保险及补贴情况

（一）保险开展方面

烟台市由山东省渔业保险协会开展有政策性渔业保险。目前只开展了人险和渔船险两个大险种，人险主要有雇主责任险、人员平安险等，尚未建立渔业养殖保险。山东省只有东营刚刚开始试点渔业养殖险，还处于探索阶段。

渔业保险的经营主体是渔业互保协会。互保协会挂靠在渔业船舶检验局，利用渔船定期进行年检的机会要求船东投保雇主责任险，船东可以从商业保险公司加入也可以从渔业互保协会加入，否则不予年检。也就意味着这个险种属于强制险。

渔船险则可根据渔船的价值由渔民自愿加入。由于现阶段一艘船的价值很高，一旦出险，渔民会倾家荡产，所以渔民几乎全入该险种。

（二）在财政补贴方面

2008 年开始，农业部安排中央财政补贴专项资金220 万元在青岛、日照两市进行渔船财产保险试点，山东省海洋与渔业厅安排资金600 万元，对全省渔民雇主责任政策性保险补贴。2009 年，农业部继续安排220 万元在青岛、日照两市进行渔船全损险保费补贴试点，补贴比例为25%。渔业厅安排资金900 万元，对省内参加渔业互保的渔民给予保费补贴，补贴比例为20%。同时，青岛市、日照市、东营市、潍坊市以及所辖部分县市区已经落实了配套资金。

青岛2009 年，对全市投保雇主责任险及附加医疗险且保额10 万元以上的渔民给予30%的补贴；青岛市所辖各区（市）财政给予20%的补贴配套，全市雇主责任险保费补贴比例达到70%。

烟台自2011 年起，对全市（除莱阳外）参保雇主责任险、保额10 万元以上20 万元以下的渔民给10%的市级财政保费补贴。全市渔民将享受到省、市、县三级40%-50%的保费补贴。有的地区国家、省、市、县四级财政补贴达到保费补贴的70%，大大减少了渔民的负担。

二、山东省渔业保险存在的问题

（一）立法缺位

在我国《农业法》46 条中指出国家建立和完善农业保险制度，尤其是政策性农业保险制度。鼓励和扶持生产经营者组织建立为大农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。同时也鼓励商业性保险公司发挥作用。该规则同样体现在《保险法》中，“农业保险由法律、行政法规另行规定。”但是相关的法律却一直未出台。

对于财政补贴，不论是中央还是省、市、区级的政策性渔业保险补贴政策都没有系统完整的法律法规加以详细的规定，现在大多依据中央下发的相关一号文件和一些通知、办法。没有具体详细的细微条文规定，渔业保险的财政补贴行为具有不确定性。

（二）渔业互保协会职能定位不清

1.法律地位模糊。对于互保组织，更没有相关法律规定。它是在民政部登记成立，直属省海洋渔业厅，在业务上受船检局的指导。有部分船检局的人员在协会兼职。在法律性质上，其既不是企业，也不是事业单位，而是在民政部门登记的非盈利性组织，但是未经审批却经营了在法律上应当经过保险监督管理机构审批才能经营的保险业务，合法性常常受到质疑。

2.是行政组织。通过对渔民的调研，在问到你了解渔业互保协会吗，回答是政府的、行政组织的占到了96.7%，只有极少的渔民知道是互助组织。主要原因可能一是渔业互保协会宣传不够，渔民不清楚这个组织的性质；二是互保机构中工作人员部分是海洋渔业厅的兼职人员，所谓：“两套牌子，一套人马”，在办理保险时也是这些人，所以渔民想当然认为是行政官员。三是有些互保组织是强制渔民入保的，就算有合法的法律依据，也没有向渔民解释清楚，所以渔民在总体上认为互保协会就是个行政组织。

3.管理不民主。在渔民回答：“比如险种的设置、费率规定等渔业互保协会是否召开过社员大会讨论过？100%的渔民回答没有过。“知道互保协会的监事会由哪些人员组成吗？”100%渔民回答不知道。这说明互保机构虽然是互助组织，但是宣传不到位。同时，在现实中也并没有真正做到管理的民主。在回答“你认为自己在互保协会说话算话吗？”这个问题时，95%的渔民认为自己从来没有说话的份。

4.没有监管机构。渔业互保协会开展保险业务不受保监会的监督。民政部门作为主管部门，也无法对其业务进行监管，农业部作为挂靠部门，理应对其进行监督，但对其保险业务，肴于专业所限，又无法进行监督。财政补贴每年中央都要进行审计而且非常严格，所以烟台市渔业保险的运作监管机构还有财政部门。到底应该由谁监管呢？

（三）渔业保险财政补贴

1.补贴主体不固定、补贴金额随意

财政补贴提供主体有国家、省级、市、县级地区性财政补贴。这些补贴都没有法律规定，所以，是否补贴、补贴多少、补贴给什么险种、什么地区等往往受到当级财政状况的影响。

2.补贴种类少、补贴覆盖面小

互保机构开展的补贴主要有保险费补贴，而没有对互保机构自身业务的补贴，也没以有开展巨灾补贴。保险费补贴也只开展了船险和人员险，并不涉及养殖险，小渔船的险种也没有开展保费补贴。

财政补贴涉及的面也较小。山东省每年从农业部得到保险费补贴是220 万元，只用于青岛和日照。由于补贴资金额度较小，目前能够享受农业部补贴的渔民只占入保人数的2.5%，大部分渔民群众未能享受到公共财政的补贴。

（四）开展险种少，抗风险能力差

虽然业务量在不断扩大，但是承保范围却一直局限于渔民和渔船险。养殖渔民一直渴望的渔业养殖险一直没有大规模出台，只在东营进行试点。究其原因，主要是由于渔业互保机构没有大灾应对机制。一个只有几千万资金储备的互助保险机构，一次大灾足以将其击垮。

（五）强制入保或自愿保险

在某些险种上，渔民觉得渔业互保机构强制他们入保。这就涉及是自愿入保或是强制入保的问题。如果自愿入保，在政府补贴很低的情况下，渔民入保的门槛就会很高，渔民入保的少，该险种就会因不符合大数法则而无法开展下去。如果强制大家入保，会有许多渔民觉得保险不自愿，也没有法律依据，会挫伤渔民投保的积极性。

四、解决的措施

（一）为政策性渔业保险立法

《农业保险条例》就是为政策性渔业保险立的法。第二条：本条例所称保险机构，是指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织。在法律上明确了渔业互保组织的法律地位，允许其从事渔业保险。具体职能要等相关办法再规定。笔者认为，应该明确渔业互保组织是互助性组织的特点，这样即可让渔业互保协会慢慢脱离“官办性”，让渔民成为该组织的主人，行使民主管理权利。

（二）增加补贴种类

政府应当对渔业保险提供以下财政支持：一是保险费补贴。渔业是高风险产业，事故发生率高，因而纯保费较高，都由渔民承担，负担重，难以承受。二是支持建立养殖业险种的保险补贴。首先，要建立养殖业的保险险种和巨灾风险保障机制。三是增加对小渔船的保险。

（三）应强制入保

《农业保险条例》第三条：任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险。这意味着渔业保险应该实行自愿入保原则。但是，渔民入保，如渔民人身险和部分渔船保险会对整个社会的渔业产生影响，如果不强制加入该险种就可能开展不起来。日本的渔业保险实施自愿保险和强制保险相结合的方式。通过引入义务加入制，即假如区内的渔船所有者如有2/3 以上同意加入时，则该区域内所有渔船都必须加入渔船保险的义务。因此，我国的法律需要完善，需在强制投保方面探索。

（四）建立巨灾赔付机制

“巨灾赔付问题不解决，水产养殖险将难以开展。”水产养殖险之所以多年难产，缘于没有一家商业保险公司能够经受住巨灾的考验。“2006 年受“碧利斯”影响，饶平一个县的水产养殖业，损失就达18 亿元，谁承保谁关门。”《农业保险条例》第八条：国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。国家鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。这意味着国家也在着手建立健全这一机制。因此，应该尽快出台相关措施建立巨灾赔付机制。

（五）明确监管机构

《农业保险条例》第四条：国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。这意味着保险业监督管理机构是渔业保险的监管者。笔者认为，保险业监管机构当监管者，好处在于，保险监督机构是具有保险专业知识的专门机构，因此，对费率的厘定、险种的设置、理赔等会有很好的指导和监督作用。弊端在于，保险监管机构既监督商业保险的同时也监督政策性保险，还有财政的补贴，是否也合适让保险监管机构监督管理，是否能够胜任？