基于功能观的农村金融服务站点风险分析与建议

徐晓莉

（中国人民银行武汉分行，湖北 武汉 430070）

近年来，为满足农村地区金融服务需求，促进农村经济快速发展，各级人民银行、各商业银行都在积极创建良好的农村金融服务环境。其中，以“农村金融服务站”、“农村金融服务点”等为依托的服务站点不断涌现，在普及金融知识、延伸银行机构服务触角等方面发挥了一定作用，但同时一些内生性的风险也在逐渐显现。本文从农村金融服务站点运营模式及其功能分析入手，揭示了当前农村金融服务站点运营中蕴含的风险，并就完善农村金融服务站点管理提出了相关对策建议。

一、当前农村金融服务站点运营模式及主要功能

（一）农村金融服务站点运营模式

相关调查显示，目前我国金融服务站点的基本运营模式是采取“银行+金融服务站+农户”的方式，即由涉农金融机构选择驻村便民超市、农资站建立金融服务站点，安装转账电话，直接面对农户办理转账、消费、小额取现、代理收费等基础金融服务，同时开展现金监测、残损币兑换、金融知识宣传、服务小额融资等代理业务，在村组一级农村地区构建起以银行卡为基础，以金融服务站点的转账电话为结算平台，以银行机构乡镇营业网点支付系统及自助设备为支撑的农村地区金融服务网络体系。具体而言，农村金融服务站点可以开展四类服务：

1.银行卡助农取款服务。农村金融服务站点根据乡镇一级银行机构营业网点委托，代为村民办理核准额度内的小额现金取款业务，通过转账电话和银行卡进行即时账务处理，银行机构营业网点定期对服务站点的现金进行清查和调剂；个别地区甚至小范围内开展了存款业务。

2.人民币管理服务。银行机构在服务站点开展货币反假宣传培训，为农户开展人民币真伪鉴别，委托服务站点对本村现金流通进行监测，开展残损币、零辅币兑换等服务。

3.金融知识宣传。在服务站点开办金融知识宣传栏，由人民银行组织银行、保险等机构向农户普及金融知识，宣传新型金融产品和服务业务。

4.小额融资的信用信息服务。发挥服务站点人员熟知本村民情、民生优势，为银行机构提供本村小额融资需求主体的生产、生活、信用等基本信息。

（二）农村金融服务站点的主要功能

从业务办理范围来看，农村金融服务站点实质上是一种金融机构联合代理代办农村非标准化金融服务的新模式，是金融机构与农户之间的一种中介组织，具备两大基本功能：

1.有效降低农村地区金融服务成本。一是农村金融服务站点集合了多种金融机构的服务功能，能够提供农户日常所需的主要基础金融服务，发挥了充分的范围经济效应，有效地降低了金融服务成本。例如，金融服务站点实行银行、咨询等兼业代理代办，少量费用由银行、保险机构等分担，或从代理业务中收取，运作成本较低。二是农村金融服务站点所提供服务的特点和非正规金融机构的身份，使其对办公场所的选择和人员的要求具有较大灵活性，能够有效减少前期的基础投入。例如，金融服务站点属于准公共服务机构，往往充分利用一些现有的办公场所和人员，不需要支付场所租赁、安全以及人工等费用。三是金融服务站点工作人员通常是当地人员，熟悉地方情况，可以方便地获取大量有关农户收入、需求及企业情况，不需要付出信息搜集成本，沟通成本低，信息可信度高。

2.有效提高农村地区金融交易效率。农村金融服务站点作为一种中介组织，一方面连接着银行、保险等金融产品提供机构，另一方面连接着农户、企业等金融产品需求客户，是银行、保险企业产品推介者，也是农户、企业的需求代理人，能够有效消除信息不对称，提高金融交易效率的功能。一是可以对不同金融机构提供的金融产品进行横向比较分析，针对农户不同需求进行产品推介，消除信息不充分导致农民被动接受金融产品的问题。二是能够向金融机构提供农户的需求信息，帮助消除金融机构对农户需求的信息不充分问题。例如，农村金融服务站点前期可根据农村需求，向金融机构建议开办新的金融产品；后期能够充分利用农村金融服务站人流量大、信息传播快的优势进行宣传推广，使农民群众尽快知悉各类创新金融产品，避免因宣传不到位、知悉率低而出现“有货无市”的尴尬境地。三是能够向金融机构提供农户的真实信用信息，有效杜绝了信息采集的片面性和盲目性，降低金融机构因信息不对称而遭受损失。

二、农村金融服务站点运营中存在的风险分析

农村金融服务站点有效地降低了农村地区金融服务成本，提高了交易效率，极大改善了农村基础金融服务环境。但是，正是基于其现有的功能及特点，当前农村金融服务站点实际运营中存在以下几个潜在的风险点：

（一）业务边界及定位不清晰，容易产生法律风险

根据金融中介理论，金融中介是从消费者（储蓄人）手中获得资金并将它借给需要资金进行投资的企业。我们可以将商业银行、保险公司、其他金融中介（包括证券公司和投资银行、财务公司、共同基金和投资基金等）统称为金融中介，其设立由相关法律赋予相关的金融机构监督管理部门。农村金融服务站点一般由人民银行组织相关金融机构设立，虽然是连接金融机构和农户之间的媒介，并不具备储蓄投资转化的功能，其实质上并非严格意义上的金融中介。

但是在实际中，由于农村金融服务站点在金融服务空白地区发挥了重要的金融服务功能，尤其是银行卡助农取款服务的开展，农村金融服务站点可以为农户办理小额现金存取服务，更加强化了服务站点金融方面的特性。因此，功能的多样化导致农村金融服务站点与银行机构网点功能的重合和界限的模糊化，容易对金融知识储备相对缺乏的农户产生误导；尤其是在各地服务站点名称不一、百花齐放的情况下，更容易混淆视听。一旦农户混淆两者的概念，误将金融服务站点当作金融机构的营业网点，在出现经济纠纷或问题时，部分金融机构可能承担相应的法律责任；尤其是在相关委托代理关系终止后，一旦服务点利用先前的代理权从事违法活动，银行机构也可能依据《民法通则》产生法律责任而承担相应的风险。

（二）管理机制不到位，容易诱发操作风险和道德风险

一般情况下，金融机构从业人员具有一定的从业资格准入门槛。但是农村金融服务站点基于降低金融服务成本的制度安排，为充分发挥其范围经济效应，目前对其从业人员并无明确的准入门槛要求，均是驻村便民超市、农资站等的工作人员，多为兼职且仅接受了有限的培训；在发展农村金融服务站点过程中，银行机构往往处于被动地位，对兼职工作人员无法主动建立有效的工作考核机制。此外，由于服务站点通常设立在较为偏远的农村地区，乡镇一级的银行机构网点很难及时跟进日常巡检和业务指导，服务站点的经营情况也缺乏有效的监督和约束。

因此，准入门槛和约束机制的缺失，导致农村金融服务站点工作人员素质良莠不齐，日常经营也缺乏有效的管理，在实际中容易出现两大问题。一方面，从业人员业务不熟练导致操作失误，单边账等情形的出现容易引起农户与服务站点间的经济纠纷。另一方面，由于监督约束机制的缺位，服务站点工作人员一旦获悉农户的银行卡密码等核心信息，容易产生多转少付、盗取银行卡资金等不良行为，给农民带来资金损失。

（三）成本收益不对等，容易导致服务站点成为农村地区金融风险的聚集地

设立农村金融服务站点，需要一定的成本投入；尤其是在开展银行卡助农取款服务中，在机具布放、机具通讯、维护宣传等方面投入一定的资金。但是根据目前有关规定，基于惠农的目的，银行卡助农取款服务收费标准较低，导致服务站点亏损状况较为普遍。以某大型银行的一个二级分行为例，该行2011年银行卡助农取款服务收入14.3万元，支出45.9万元，亏损31.6万元，即使将基础设施投入按4年折旧摊销，仍亏损10.8万元。

在成本收益不匹配的情况下，一方面，无法保证银行机构基础投入到位，如在监控设施等方面的投入大打折扣。近期一项对241个农村金融服务站点的调查显示，82%没有配备保险柜或保险箱，90%以上没有配备验钞设备，安防设施非常落后。因此，一旦银行机构存在管理上的漏洞或缺位，服务站点极易成为金融风险防控的“低洼地带”，给不法分子可乘之机，利用管理漏洞从事套取现金、洗钱等违法违规活动。另一方面，无法调动银行机构工作的积极性，在日常巡检和业务督导没有持续跟进的情况下，服务站点有可能利用银行机构的声誉和信用，从事违规揽存、非法集资等活动。

（四）服务对象金融知识相对贫乏，容易诱发声誉风险

促进金融机构与农户之间的信息充分、推介金融工具、提高金融服务效率是农村金融服务站点的重要功能内容。但是在实际中，服务站点大多是利用现代化的金融工具和金融网络实现资金划转与给付，有看不见、摸不着的特点。而其服务对象多为留守在家的老年人、妇女和儿童，金融知识相对贫乏，对现代化的金融工具安全使用知识更缺乏了解。因此，这些服务对象在接受金融服务站点提供的转账或取现时，更容易对服务站点的操作产生误解，容易与服务站点工作人员发生纠纷。一旦出现纠纷，银行机构难以主动提供有效的监控信息进行举证，很可能处于不利境地，给自身声誉等方面带来不利影响。

三、农村金融服务站点的风险防范建议

金融功能观告诉我们，金融功能比金融机构更稳定，机构的形式随功能而变化。但是，农村金融服务站点正是因其具有的金融功能，带来了一系列的潜在风险，尤其随着业务范围的拓展和功能的增加，这种风险将更加明显。这就要求我们根据其功能的发挥及变化，有效调整制度设计或安排，最大限度降低或避免风险。具体而言，主要应从以下几个方面予以改进：

（一）明晰功能定位和发展模式，加强农村金融服务站点规范建设

1.明确农村金融服务金融站点的功能定位和发展模式。对于参与其中进行金融活动的各类主体的行为和权责进行明确的统一规范和界定。相关管理部门应出台相应的指导意见，明确服务站点的性质、定位、与银行机构的关系等，并界定银行机构、农村金融服务站点、持卡人等相关方的权、责、利，为有序开展相关金融服务提供法律保障。

2.规范农村金融服务站点的建设。一方面，需要统一规范农村金融服务站点名称。通过在称谓上明晰农村金融服务站点的功能，引导农户认识到服务站点和银行机构仅仅是单纯的委托代理关系，不是上下级机构之间的管理关系，避免农户不必要的误解，有效防范出现纠纷时而产生的法律风险。另一方面，相关管理部门需要尽快出台针对农村金融服务站点的基本规章制度和管理办法，确定基本运作规范，逐步确立农村金融服务站点的建设规范。

（二）发挥功能优势，改善农村金融服务环境、有效降低各类金融机构的金融服务风险

1.充分发挥农村金融服务站点的信息优势，提升农村金融服务范围。非标准化金融服务对于改进和提高金融交易效率至关重要。在农村，类似于贷款业务咨询，贷款申请代理，资产评估登记，信用信息采集，客户信用评级，组织贷款担保，网上银行、电话银行推介，农村土地等经营权、林权、水域经营权抵押，以及金融知识宣传普及等非标准化金融服务需求普遍存在，而且处于滞后开发状态，在很大层面上加剧了农村金融困境的严重程度，降低了金融交易效率。因此，通过发挥农村金融服务站点的信息优势，可以有效解决金融机构信息成本过高的问题，农村金融服务站点与金融机构分工协作能够在有效控制风险的前提下，极大地满足农村的金融需求，提高金融交易效率。

2.充分发挥农村金融服务站联合代理代办优势，提升农村金融服务站点的规模经济效应和范围经济效应。金融服务站以联合代理代办的方式弥补了正规金融机构开发利用农村非标准化金融服务上的缺陷，以低廉成本、信息对称、贴近市场、衔接供需等比较优势实现了规模化经营。作为农村社区服务功能的延伸，实现了银行与客户、经济与金融的良性循环。

3.充分发挥农村金融服务站点的综合金融服务协同效应。目前，各金融机构在资金投入和功能设置上还比较单一化，没有实现资金融合和功能互通。以银行卡助农取款服务为例，目前每个服务点只有一家银行布设的取款设备，而各银行机构的受理终端存在跨行查询、取现等业务障碍，不利于为农民提供综合金融服务。通过破除相关障碍，不仅可以有效地提升农村金融服务站点的服务质量和效率，而且能够扩大金融服务站点的业务规模和收入来源，更好地促进了各大金融机构与金融站点的合作，增强金融站点自我造血能力。

（三）健全准入及考核机制，加强农村金融服务站点的日常管理

1.强化准入审核。金融机构在发展农村金融服务站点时，应进行充分的市场调查，严格落实银行卡助农取款服务筛选客户、签订合同、布放机具等各个环节的制度要求，对拟发展对象的资质进行严格审查。要积极将有固定经营业务及场所，其业主讲诚信、素质高、在农民中威信比较高的驻村便民超市、农资站发展为服务站点；对于业主文化素质低、有劣迹的驻村便民超市、农资站，不宜发展为服务站点。

2.健全走访机制。通过定期走访，对在服务站点的金融设施进行检查，了解服务站点经营动向，及时避免套现、侧录等违法违规行为的发生；利用走访的机会，通过与业主面谈等，及时解答业务办理中的困惑及难题，并传授相关金融设施的使用方法、操作流程、风险防范措施等，对农村金融服务站点业务进行有效督导。

3.建立日常考核。可以充分利用人民银行征信系统信用记录、农民群众的口碑等信息，实行服务站点“可上可下”的动态考核机制，加强对助农取款服务点的监督、约束。对群众信誉差的服务站点及时淘汰，对优秀服务点适时给予物质奖励和支持。

（四）构建宣传长效机制，促进农村金融服务站点良性发展

要改善农村地区金融知识贫乏的现状，绝非一日之功。人民银行及相关银行机构应将对农村地区的知识宣传培训当作一项常态化的工作来推动。一是可将银行机构在农村地区的宣传培训情况纳入综合评价考核范围，引导银行机构积极开展农村地区金融知识的宣传普及；二是积极协调地方政府相关部门，依托地方政府夜校、“送电影下乡”等培训平台和活动，向广大农户普及金融知识；三是利用春节农民工返乡高潮等契机，各金融机构应开展金融知识宣传活动，让广大农民能够了解、使用现代化的金融工具，尤其是银行卡安全使用知识，全面丰富农户的金融知识，进而促进农村金融服务站点的良性发展。

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