保定市县域小城镇发展路径研究

马喜珍，吴 伟

（河北软件职业技术学院，河北 保定 071000）

县域城镇体系中的小城镇是联系农村与大中城市的桥梁和纽带，在发展农村经济和整个现代化建设中具有十分重要的作用。党的十八大报告明确指出，要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。由此可见，国家比过去更加重视发挥中小城市和小城镇的各项功能。

一、保定市发展县域小城镇的重要意义

中共中央在“十二五”规划建议中明确指出，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇的协调发展。县域小城镇与大中小城市协调发展，是我国城市化的必然趋势，片面强调大和小都不符合我国实际。长期以来，保定市对小城镇的关注重点主要集中在郊区的城镇，它们不仅区位条件优越，产业基础发达，而且一直受到各种优惠扶持政策的眷顾。但是以县域为观察单元，保定市大部分小城镇存在着区位条件差、人口规模小、经济实力弱、农业比重大等问题。尽管随着新农村建设的推进，一些小城镇的交通区位条件有所改善，部分县域经济弱镇在现代都市农业和乡村休闲产业经营导向下有所发展，但仍未达到预期的效果。而且随着国家土地政策趋紧和地方产业结构的调整，小城镇走上工业化道路的可能性也不大。农村大规模兼业化及农地流转过缓极大地影响了本地农业规模化、专业化和品牌化发展。对于这些经济弱镇，缺乏明确有效的转型路径及相应配套的政策机制，致使对各种要素资源不合理利用现象广泛存在。在当前城市化进程加速推进、城乡结构发生根本变化、农产品价格持续高涨的背景下，加快县域小城镇转型发展的路径研究，其现实意义尤为重大。

不同类型的城市具有不同的功能和吸引力，保定市应在一定的地域范围内，形成若干规模不等、性质不同而又相互依赖和制约的城镇体系结构。县域经济的发展过程，是一个农业产业化、农村工业化和城镇化的过程。小城镇经济是县域经济的重要组成部分，推进中心镇的发展，可以促进产业聚集、人口聚集和农民分工分业，并形成城乡互动的新机制，从而增强城镇对县域经济的支撑作用以及对农村发展的辐射带动作用。发展小城镇可以带动农村经济和社会发展，实现农业现代化：一方面能够使农业社会化服务体系进一步完善，达到农业规模经营的目标，推进传统农业向现代农业的转变，进而优化升级经济结构；另一方面，能够加快乡镇企业集约化经营，促进第二、第三产业的集中发展，形成规模效益，创建一个良好的经济环境，从而实现农村经济的快速健康发展。

二、保定市县域小城镇发展特点

由泰勒的“中心地理论”得知，县域是一个相对完整的经济区域。促进小城镇的发展，目的是使传统的单一行政中心职能向工商业城市转型，并以此来推进小城镇功能的完善，促进社会经济的发展。探索保定市小城镇发展路径，需要深入分析保定市县域小城镇的发展特点。

（一）小城镇数量多规模小

保定市位于河北省中部，与北京、天津构成黄金三角，素有“京畿重地”、“首都南大门”之称。在环渤海经济圈中具有重要地位。保定市县域内的中心镇、建制镇、集镇的社会特征是市镇化，即初期工业化和城市化阶段。截至目前，保定市共有城镇334个，其中有4市、18个县和312个乡镇。①数据引自保定市人民政府网《城市概况》.http：//www.bd.gov.cn/bdgklist-68-36.html.一般理论认为，小城镇人口应至少达到两三万才能产生一定的聚集效应。保定市区总面积2.21万平方公里，都市区面积312.3平方公里；总人口近1 100万，市区人口106万人；平均城镇面积65平方公里，每平方公里常住人口大约有410人，②数据引自保定市人民政府网《城市概况》.http：//www.bd.gov.cn/bdgklist-68-36.html.由此可见，保定市县域小城镇规模小，人口聚集度不高，吸纳农村富余劳动力和聚集二三产业的能力不强。

（二）小城镇发展水平差异明显

从目前来看，保定市拥有22个县（市），是河北省内拥有县（市）最多的地区。保定市县域经济总体发展水平不高，与石家庄、唐山、廊坊相比还有一定的差距，各县域城镇化综合发展水平差异明显。目前，代表保定地区小城镇发展主流的小城镇有：被称作“皮毛市场镇”的留史镇；被称作“药都”的安国；被称作“箱包城”的白沟；被称作“纺织城”的高阳。这类城镇的特点是市镇化的城镇化，是保定地区发达小城镇的典型。其他小城镇产业化不明显，经济基础薄弱，市镇化功能也不完善。由于单纯依靠工业，而忽视城镇其他功能的整体开发，致使小城镇建设多样化的特色没有体现出来。

（三）小城镇的职能以商贸为主

保定市既受京津辐射，又承担作为各地区中心城市和带动区域城乡发展的功能。典型小城镇的区位优势可以充分体现这一点，而其他相对较弱的小城镇，区位优势没有这么明显。

（四）小城镇公共服务设施不完善

与城镇化建设的要求相比，小城镇在管理上缺乏现代管理理念，建设缺乏长远规划。公共服务设施是衡量一个地方城市化水平高低的重要指标，由于城镇建设缺乏长远规划，大部分小城镇的城区布局及工业企业区域分布不合理；公共服务设施重复建设，但是服务功能的开发程度不足；公共卫生设施建设较为落后，重发展、轻环境的问题比较突出，既影响了城镇形象，又影响了投资环境。深入分析其原因，主要是受到工业化程度不高、资金技术不发达、利益驱动及城镇建设起点低等因素的制约。

（五）小城镇融投资机制不够灵活

小城镇建设需要大量的资金投入，镇级财政很难承受。据调研发现，近年来主要是政府提供资金支持县域小城镇的各类基础设施建设与发展，高额的政府投资，繁衍和产生了大量债务。而采取其他的解决办法，比如工商业者集资或者农民集资，会加重个体工商业者、城镇居民和农民的负担。随着农村税费改革的不断深入，地方财政收入大幅减少，严重削弱了小城镇建设的发展后劲。融投资机制不灵活，直接制约着城镇的发展，城镇的聚散功能也难以有效发挥。小城镇作为连接城乡的重要媒介，由于流通机制不够灵活，农产品加工不够发达，农民科技素质较差等原因，对大城市的辐射和传递功能难以体现。具体体现在，对发达城市的信息、技术、资金等优势资源转化为农村先进生产力的消化能力不足，将初级农产品及加工农产品向城市输送的作用发挥能力有限。

（六）政策性障碍仍然存在

保定市委、市政府把小城镇建设作为一项重要的战略，先后出台了《加快发展小城镇的意见》、《加快小城镇建设的若干实施意见》等文件，对小城镇的管理体制、资金、土地、户籍等方面提出了新的意见措施，为小城镇的发展提供决策依据。但是目前仍然存在一些影响小城镇建设的问题，具体来说，虽然取消了户籍限制，但是社会保障制度仍然不健全，农民工与正式的城镇居民在养老、医疗等待遇上也不平等，这在一定程度上阻碍了人口的合理流动。目前，随着国家社会保障力度的不断加大，社保制度覆盖农村的范围较广，但力度不够，再加上城镇因财力有限，在社会保障方面难以与市县级城市相比。

三、保定市县域小城镇发展的路径选择及政策支持

从未来发展分析，应因地制宜，准确定位，在借鉴国内发达小城镇发展经验的同时，根据保定市县域不同小城镇的发展潜力、优势资源及产业基础选择差异化的发展路径，并完善相应的制度。

（一）“大都市圈”小城镇发展路径及政策支持

涿州、涞水等县域的小城镇地理条件优越，离经济发达的大都市较近，发展动力来自于优越的区位条件。这类小城镇的发展路径可定位为把自身的产业发展融入大都市圈整体发展战略之内。具体做法是根据自身的区位条件、经济资源及发展现状，充分发挥土地资源及人力成本低廉优势，承接大都市的产业转移，实现产业的不断聚集。同时，小城镇要想发展为大都市功能区的一部分，还要不断吸引人才，通过人口的不断集中，提高公共服务设施、市政配套设施的质量，从各方面加强与大都市的联系，促进城市功能的不断完善。

政策扶持可以借鉴成都模式，以大都市带动大郊区的发展，工作重点可放在土地确权方面，建立健全农村土地产权交易市场。同时，保证小城镇发展的基础优势，不断强化人力成本及土地资源的优惠政策，不断加强小城镇的产业发展、功能完善与城镇的管理资金之间的联系。还要推行小城镇与大都市功能区一体化改革，一方面要促进公共交通网络不断完善，清除就业与社会保障等方面的城乡二元体制障碍，促进城乡一体化的发展；另一方面要加强各方面与大都市功能的对接，具体要从小城镇总体发展规划、产业引进发展规划、公共服务设施完善规划等方面入手。

（二）产业集群型小城镇发展路径及政策支持

产业群是提高产业竞争力的基本因素，先进地区许多小城镇的崛起就得益于产业集群的发展。涞水、易县、涞源、满城等县域小城镇依托区内丰富的矿产资源，高阳、白沟、定州、曲阳等县域小城镇具有良好的工业基础，但是总体发展状况呈点状分布，要努力推进工业化发展程度，发展为综合产业集群，以辐射周围的小城镇。具体做法是：基于现有的产业基础及发展优势，不断强化主导产业，将产业链向两端延伸，实现产业集群的纵向发展，不断提升小城镇的工业化水平。随着工业化程度的不断提高，产业的不断聚集，会带动人口的聚集及城镇规模的扩大，实现乡镇企业与城镇化协调互助发展。

政策支持可以借鉴广东珠三角模式，通过产业聚集带动人口聚集，大力发展县镇企业和民营企业，以集中地中心镇为依托，发展专业镇。除了基本的土地流转政策、人才引进政策及社会保障政策外，还要不断优化创新支持及体制保障政策，借鉴国内外的成功经验，科学合理地扩大镇级财政的自主权，提高该类小城镇政府的自主调配资源的能力。

（三）农产品深加工型小城镇发展路径及政策支持

唐县、满城等县域小城镇可以依托周边地区特色农业资源，大力发展以农产品深加工、精加工为主导的产业体系。这些地区依托当地的农业基础和农村经济发展程度逐步形成一个整体经济区域，需要不断完善该类地区的经济体系来推动各级村镇经济水平协调发展。具体做法是：因地制宜，采取多种形式，促进龙头企业发展壮大，扩宽产业链受益面，带动农民增收致富。

政策支持方面可以借鉴山东省小城镇试点改革经验，该类小城镇发展应不断加大镇级政府管理体制改革的力度，大力发展现代营销业，创造名优品牌。还要不断强化镇级政府统揽全镇经济、社会发展的综合能力，对于储运、保险、物流、电子商务等服务行业的发展也要重视，从政策上给予支持和鼓励，以农业产业化和服务业产业化来带动该类小城镇发展。

（四）商贸流通型小城镇发展路径及政策支持

白沟、安国、高阳、定州等县域商贸业小城镇的发展应依托当地特色产品生产基地，比如工业产品商贸基地、药材商贸基地、生态蔬菜商贸基地等，大力发展交通网络，以实现商品的快速全面集聚。这类小城镇的特点是以专业的产品批发市场建设为支点，能对生产和消费起一定的引导作用，并通过批发市场自身的营运活动，为利益相关者提供各种便利的交易服务。对于工业产品及药材来说，由于其专业性强，市场容量有限，要想继续扩大产品商贸集镇的规模，逐步实现从重数量到重质量的转变。至于生态蔬菜及其他生态农产品，随着人们消费意识的不断增强，这类产品的市场需求量也在不断扩大，要想促进此类产业的发展，须根据镇、县、市、省等行政划分方式来划分不同等级的市场，由不同的市场级别来推动多个不同规模的农产品集镇的建设。发展专业市场、运输物流业和农村服务业，走商贸流通之路便是该类小城镇的最佳选择。

政策扶持的重点是深化小城镇政府管理体制改革，强化镇级政府的服务功能，还应重视与周边加工园区发展的互促机制，以推动小城镇市场体系不断完善，进一步促进小城镇第三产业的发展。

（五）生态旅游型小城镇发展路径及政策支持

涞源、阜平、满城、唐县、安新等县域小城镇旅游产业有了一定的发展。随着生态旅游概念的不断深化，要想促进小城镇经济的发展，需要大力发展生态旅游产业。生态旅游型小城镇建设程度取决于旅游资源优质程度以及交通网络良好的可达性。具体做法是：依托自身良好的生态旅游资源，构建自身特色；依托现有的公路铁路交通网络，优化旅游线路，逐步形成多元化的游览体系；大力发展观光农业和旅游业，推动保定市整体旅游业的繁荣。随着生态旅游产业经济的不断发展及大区域旅游格局的形成，餐饮、住宿、交通、休闲、娱乐、健身等相关旅游服务产业也要配套发展。此外，还要做好旅游开发与生态保护工作的协调，降低自然灾害对旅游产业的影响。

政策扶持要有针对性，要想大力发展生态旅游经济，首先要建立多渠道、多样化的融资及投资体系，引导和促进社会资金向旅游设施建设和城镇基础设施建设方向流动；其次应加快财政制度创新，确保财政转移支付力度；此外，还要加强生态环境补偿政策的实施，以保证旅游开发与生态环境保护同步进行。

（六）服务型小城镇发展路径及政策支持

保定市大部分小城镇缺乏产业基础，资源优势及区位优势也不突出，发展速度较为缓慢。确定这些小城镇的发展路径需要考虑的是：要针对小城镇的地理位置及发展程度，合并优化发展与合理限制发展并行，从数量上要减少，以实现小城镇的合理布局。该类小城镇不以产业发展或单纯的人口规模为目标，发展重点放在培育农村服务功能上，不断加强公共设施供给程度。具体做法是：以服务城镇居民及农民的生产生活为目标，加大教育、医疗等公共服务设施建设的投入。随着服务设施建设规模不断增加，吸引医疗及教育人才不断聚集，服务能力也不断增强，最终成为农村公共产品供给和配置的组织中心，逐步发展成为农村综合性服务职能的小城镇。

政策支持的重点在于政绩考核的重心要转移到服务职能的考核上，不鼓励盲目追求产业的发展。财政政策方面，县市政府的财政转移支付要保障小城镇的发展，以充足的财政来支撑小城镇服务设施建设，对于小城镇公共服务设施建设的投资要多元化，增强对其发展的扶持力度。

保定市县域小城镇的发展路径与政策导向依托于城镇产业、资源、区位的特点及发展现状，这样才能突出特色，实现差异化发展目标，走出一条独具特色的发展道路。所以，要正确认识和把握城镇化的特色，厘清小城镇发展的思路，真正促进保定市城镇化发展。

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